美国密苏里州诉中国疫情索赔案一审美方为何败诉？.docx

美国密苏里州诉中国疫情索赔案，一审美方为何败诉？从美国密苏里州诉中国疫情索赔一审败诉看如何应对对美诉讼从2020年3月起至今，美国至少发生了二十余件美国州检察总长、企业或个人起诉中国政府等相关主体，要求赔偿其因为疫情而遭受的人身和财产损害案件。这些案件具有索赔金额巨大、地域范围广、案件数量多、诉由相似度高等特点，其中，比较具有代表性的是当地时间2020年4月21日，美国密苏里州检察总长Eric S. Schmitt在美国密苏里州东区联邦地方法院提起的诉讼，被告为中国政府相关主体，原告以被告疫情管控不力导致新冠病毒传播至美国为由，要求被告赔偿密苏里州人民因此而遭受的死亡、痛苦和经济损失。当地时间2022年7月8日，该法院法官STEPHEN N. LIMBAUGH, JR.作出一审裁判，以被告享有主权豁免、法院缺乏对事管辖权为由，驳回原告起诉。本案处理结果对于美国法院今后审理同类案件具有较强的示范意义，有可能成为类案处理的“风向标”。我们现深入分析该案法院的裁判思路，并结合类似案件的处理经验，提出相关案件的应对策略建议。一、审查范围及举证责任本案法院处理的第一个问题是，在向法院提交的法律文书仅包含原告的起诉状与辩论意见（brief）且被告未应诉的前提下，美国法院根据外国主权豁免法（Foreign Sovereign Immunities Act）判断对本案是否具有事项管辖权（subject matter jurisdiction）时，审查的材料范围包括哪些？由哪一方承担关于主权豁免的举证责任？法院认为，在根据外国主权豁免法判断是否具有事项管辖权时，审查的材料范围限于原告起诉状中主张的事实以及某些适宜的司法认知（judicial notice），但该类司法认知需满足以下两个条件之一：（1）该认知在审理法院的管辖区域内是众所周知的；或（2）该认知的准确性是可通过某些资源确定的，且该资源的准确性不会被合理怀疑。本案中，法官重点考虑的“司法认知”包括中国国际私法学会等机构作为“法庭之友”提交的专家意见，以及波士顿大学法学评论于2020年发表的一篇关于疫情索赔诉讼的专业文章。在举证责任方面，原告主张其对于外国主权豁免法相关的对事管辖权没有举证责任，并引用了一些被告主张寻求主权豁免导致举证责任转移的外国主权豁免法案件，但在本案中，被告没有答辩与应诉。法院认为，现阶段法院是依职权主动就是否对本案享有对事管辖权进行初步审查，原告不仅需要证明对事管辖权的存在，还需证明被告不存在主权豁免的情形。二、本案被告是否构成外国主权豁免法项下的“国家”本案九名被告中，有六名为国家、国家部委或地方政府，原告对于这六名被告的主权豁免身份不持异议。争议的焦点在于另外三名被告，即中国共产党、武汉病毒研究所和中国科学院，是否属于美国外国主权豁免法下享受主权豁免的“外国国家”？首先，法院明晰了外国主权豁免法关于“外国国家”的定义。外国主权豁免法穷尽式列举了“外国国家”的三种类型：（1）外国国家（a foreign state，下称“狭义外国国家”），（2）外国国家的政治分支机构（a political subdivision of a foreign state，下称“国家政治分支”），（3）外国国家的代理或工具（an agency or instrumentality of a foreign state，下称“国家代理或工具”），并仅对第三类进行了进一步解释。构成国家代理或工具应当满足三个要件。第一，必须是以公司或其他形式存在的独立法律实体；第二，必须是前两类“外国国家”（狭义外国国家或国家政治分支）的“机关”（organ），或者其多数股份或其他所有者权益由前两类“外国国家”所有；第三，不得是美国公民或根据任何第三国法律创设。其次，法院梳理了判例法对外国主权豁免法中“外国国家”定义的解释。第一类主体（即狭义外国国家）是指“管理特定领土的政治体”。第二类主体（即国家政治分支）是指所有中央政府下属的政府单位，包括地方政府。对于第三类主体，在判断是否属于狭义外国国家或外国政治分支的“机关”时，需要综合考虑一系列的因素，包括实体的设立是否出于国家性目标，国家是否对实体实施积极监管，国家是否要求实体雇佣公职人员并支付薪资，实体是否在该国法下享有特权，实体与政府之间的独立性，实体的所有权结构等。最后，法院依次分析了中国共产党、武汉病毒研究所与中国科学院是否属于外国主权豁免法定义的“外国国家”。（一）中国共产党在本案具有主权豁免身份结合判决书1，关于中国共产党，法院考虑了原告主张的事实，在本阶段，法院推定原告主张的事实属实。具体而言，原告指出中国共产党对其他被告的行为进行了指导和控制，扮演了委托人和代理人的角色，起到了协调作用。法院还主动进行司法认知（judicial notice），参考了美国国务院2020年中国国别人权报告的摘要，该报告描述了中国共产党在中国政治中的重要地位。在此基础上，法院依据下述四点理由认为中国共产党拥有外国主权豁免法下的主权豁免身份。第一，中国共产党对中国的控制可以看作是“管理特定领土的政治体”；第二，党的总书记和国家领导人为同一人，同时指挥军队，法院认为中国共产党即是中国的核心内在部分，应当视为“外国国家”。且以往的判例中也认可了“代表国家宣战和发起战争的权力是主权的必要附随物”这一观点。第三，考虑到中国共产党是中国的执政党，中国享有豁免身份，却将其执政党排除在享有豁免的主体范围之外，与外国主权豁免法限制主权豁免理论的目标不符。第四，即使中国共产党不属于“外国国家”，法院管辖权的确立也仅能依据异籍管辖（diversity jurisdiction）的法律条文，2将本案作为针对“外国公民或国民”（citizen or subject of a foreign state）的民事诉讼。而原告未能解释一个控制国家和军队的政党如何构成“外国公民或国民”。（二）武汉病毒研究所和中国科学院在本案具有主权豁免的身份关于中国科学院，原告基于四个理由主张其非政府性质：首先，中国科学院仿照西方国家科学院建立，这些科学院是独立的非政府机构；其次，中国科学院作为科技初创公司的商业“孵化器”，寻求将技术研究成果商业化，这些功能类似西方私人科研院；再次，中国科学院自我定位为“智库”，旨在强调其独立于中国政府；最后，2016年中国科学院三名成员撰写的一篇文章广泛讨论了中国科学院履行非政府职能以确保独立于政府的情况。关于武汉病毒研究所，原告指出其作为一家研究病毒学及相关课题的机构，职能为非政府性质。作为中国科学院下属分支，中国科学院不属于“外国国家”，武汉病毒研究所同样也不属于“外国国家”。法院未采纳原告的观点，而是侧重于从案涉行为的角度进行分析，认为原告指控这两个主体从中国的国家利益出发与其他被告联合行动，受到政府的指示和要求，并非独立运作，可见原告的诉讼请求针对的是与国家利益内在关联的核心政府职能，而非商业活动。法院还主动参考了美国国会及行政当局中国委员会（Congressional-Executive Commission on China）的报告，该报告将中国科学院列为国务院的直属事业单位。基于以上原因，法院认定武汉病毒研究所和中国科学院是国家的政治分支，或至少构成国家代理或工具，法院不需要判断具体属于哪一类，因为两者均为享有主权豁免的主体。三、本案是否适用主权豁免的例外在明确了被告均属于具有主权豁免身份的“外国国家”以后，法院进一步分析本案是否存在主权豁免的例外情形。原告援引了外国主权豁免法主权豁免的商业活动例外和非商业侵权行为例外，法院分别进行了回应。（一）本案不构成商业活动例外商业活动例外涵盖三种情况：一是在美国实施的商业活动；二是在美国实施的与外国国家在美国以外的商业活动相关的行为；三是外国国家在美国以外实施的商业行为，给美国造成了直接的影响。原告主张本案属于第三项。构成该项例外需要满足三点要求：一是被告在美国外实施了“商业活动”；二是诉讼“基于”与该商业活动相关的行为；三是该行为给美国国内造成“直接影响”。法院援引过往判例，对这三点要求分别进行了解释。就“商业活动”而言，应根据行为的本质而非目的进行判断，比照该行为是否属于私人主体参与商业交易的行为类型。就“基于”要素而言，应关注原告诉请的核心要旨。就“直接影响”要素而言，强调被告活动即刻的影响，不得存在干扰因素破坏被诉不当行为与美国影响之间因果关系的链条。原告主张其诉讼请求与被告运营医疗系统、研究病毒、运营社交媒体平台、生产并进出口防疫物品等商业活动相关，并援引Adler v. Federal Republic of Nigeria案（下称“Adler案”）中第九巡回法院的观点，主张“基于”要素并不是要求案涉行为本身都属于商业活动，只需要与商业活动存在关联即可。法院没有支持原告的这一主张，指出如果机械地适用Adler案，从极端逻辑看，无论案涉行为的主权性多强，也不论控诉要旨是否基于该主权行为，只要原告主张该行为与商业活动存在关联，诉讼都可以成立。美国联邦最高法院在Saudi Arabia v. Nelson案中指出，这种情形属于意图规避外国主权豁免法的“语义花招”（semantic ploy）。因此，被诉行为与商业活动之间应当存在实质性的关联和清晰的因果关系。该问题触及外国主权豁免法下因商业性而可诉和因主权性而豁免的边界，在确定这一边界时法院应当参考外国主权豁免法的目的以及内嵌于限制豁免主义理论的基本政策考量。综合上述分析，法院认为原告的诉讼请求并非基于被告商业活动相关的行为，因为本案的控诉要旨，即实际侵害原告利益的行为，是被告未能将病毒控制在武汉和中国境内等。这类行为并非私人主体参与商贸交易活动的类型。3关于构成控诉要旨的行为是否给美国国内带来直接影响，法院认为，在原告控诉的行为与美国境内出现新冠疫情病例之间存在若干干扰事件，法院无法断定被诉核心行为在美国国内产生了即刻、直接的影响。具体而言，一方面，被诉核心行为与疫情到达美国之间存在数周的时间差，缺乏即刻性。另一方面，世界卫生组织没有就国际旅行发出警告等，都构成干扰因素。（二）本案不构成非商业侵权行为例外非商业侵权行为例外是指外国国家或其官员、雇员在履职过程中做出的侵权行为或过失行为，在美国国内造成了人身伤亡或财产损失，原告向该外国国家主张金钱赔偿的情况（仅包含商业活动例外以外的情况）。对于非商业侵权行为例外，又存在两种“例外的例外”。一是被诉行为属于自由裁量权的范围；二是针对诬告、程序滥用、文字诽谤、口头诽谤、不实陈述、欺骗、干涉合同权利等的诉请。法院认为本案诉请属于第一类“例外的例外”，即涉及自由裁量权的情形。自由裁量权事项涉及判断和选择的要素，且判断和选择必须是该项“例外的例外”意图涵盖的。该项“例外的例外”旨在防止通过侵权诉讼对基于社会、经济、政治、政策考量的立法和行政决定进行司法的“事后诸葛”。本案原告控诉的行为（何时发布信息、如何控制人员聚集等）在中国的法律、法规、政策中均无强制性规定，相反却反映了判断的要素和选择的事项。因此法院认为本案属于“例外的例外”，不构成非商业侵权行为例外。基于上述，法院认为，所有被告均视为外国主权豁免法下的“外国国家”，本案不适用主权豁免例外，从而裁定因缺乏对事管辖权而驳回起诉。四、对于今后处理类似案件的启示（一） 在战略层面，充分认识美国疫情索赔诉讼的本质和动机。美国企业和个人不排斥用诉讼的方式解决问题，甚至会通过诉讼的方式来表达疫情之下的不满。美国政客也有可能通过起诉中国的方式，展示自己强硬的对华政策和对华态度，进行政治宣传，积攒政治资本。另外，美国法院的立案门槛也相对较低，立案比较容易。这就要求我们在面对美国疫情索赔诉讼以及其他诉讼时，判断美方是确有充分的事实与法律理由，还是将诉讼作为政治工具“虚晃一枪”，从而在战略大方向上形成判断，做到心里有底。（二） 在战术层面，“有所为有所不为”应对美国诉讼。基于较为成熟的美国法治环境，其法律规定比较完善，法院的独立性和审判水平也较高。我们在应对相关案件时，可以深入研究并把握美国的法律规则，并在此框架下寻找抗辩思路。在疫情索赔诉讼中，积极主动应诉可能导致被认定放弃主权豁免，放任自流则存在因放弃抗辩而败诉的风险，这就决定了我们应对相关诉讼需要做到“有所为有所不为”。以本案为例，中国政府并没有直接应诉，而是密切关注案件进展，结合相关方面意见，由中国国际私法学会等机构以“法庭之友”的身份向法院提供专家意见，对于争取本案有利裁判起到了重要的推动作用。注 1 MISSOURI EX REL. SCHMITT v. PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA（Case No. 1:20 CV 99 SNLJ.）2 原告还援引了美国法典第28编第1332(a)(2)条关于异籍管辖权的规定，异籍管辖权允许联邦法院审理不同州（国家）的公民或国民之间争议金额超过7.5万美元的诉讼。3 此外，法院认为原告关于被告囤积防疫物品的指控并非核心不当行为，因为囤积防疫物品即使造成损害也只是因为被告对疫情的不当处理。13