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第三章地方财政职能本讲稿第一页，共四十六页第一节第一节 政府间财政职能政府间财政职能的划分的划分第二节第二节 政府间财政支出政府间财政支出职责的划分职责的划分地方财政职能地方财政职能本讲稿第二页，共四十六页 第一节第一节 政府间财政职能的划分政府间财政职能的划分本讲稿第三页，共四十六页 一、资源配置职能一、资源配置职能 二、收入分配职能二、收入分配职能 三、经济稳定增长职能三、经济稳定增长职能 本节目录本节目录本讲稿第四页，共四十六页一般认为，在市场经济体制下，地方政府承担一般认为，在市场经济体制下，地方政府承担的财政职能主要体现在资源配置方面，而财政的财政职能主要体现在资源配置方面，而财政收入分配职能和宏观经济稳定职能主要应由收入分配职能和宏观经济稳定职能主要应由中央政府来承担中央政府来承担本讲稿第五页，共四十六页一、资源配置职能一、资源配置职能（一）地方政府资源配置职能（一）地方政府资源配置职能v因因为为绝绝大大多多数数的的公公共共产产品品的的受受益益范范围围有有着着明明显显的的地地域域限限制制，其其受受益益对对象象是是某某一一地地区区的的居居民民，如如消消防防、路路灯灯等等，被被称称为为地地方方性性公公共共产产品品。与与中中央央政政府府相相比比，地地方方政政府府更更加加接接近近当当地地居居民民，因因而而能能更更好好地地了了解解当当地地居居民民的的偏偏好好，能能够够提提供供一一个个具具有有效效率率的的公公共共产产品品和和服服务务，同同时时蒂蒂布布特特模模型型用用“以以足足投投票票”理理论论诠诠释释了了地地方方政政府府承承担担资源配置职能的效率问题。资源配置职能的效率问题。v与经济稳定及收入再分配的职能不同，大多数经济学家认为公共与经济稳定及收入再分配的职能不同，大多数经济学家认为公共产品的提供应该是一个较分权的模式，地方政府应承担起资源配置产品的提供应该是一个较分权的模式，地方政府应承担起资源配置的主要职能，以提高效率。的主要职能，以提高效率。本讲稿第六页，共四十六页 中央政府在资源配置领域也发挥着重要的作用中央政府在资源配置领域也发挥着重要的作用 全国性的公共产品的提供全国性的公共产品的提供公共产品辖区间的外溢公共产品辖区间的外溢规模经济规模经济 本讲稿第七页，共四十六页（二）地方政府提供公共产品过程中的失效问题（二）地方政府提供公共产品过程中的失效问题 1.1.全国性公共产品的提供全国性公共产品的提供 2 2辖区间外溢性辖区间外溢性v在在现现实实生生活活中中，地地方方政政府府提提供供公公共共产产品品的的收收益益或或成成本本也也常常常常会会外外溢溢到到辖辖区区以以外外。地地区区间间的的外外部部性性有有正正外外部部性性和和负负外外部部性性两两种种表表现现形形式式，如如果果对对这这两两种种地地区区间间的的外外部部性性不不加加以以矫矫正正，不不管管是是正正外外部部性性还还是是负负外外部部性性，都都不不利利于于资源在全社会的有效配置。资源在全社会的有效配置。本讲稿第八页，共四十六页3.3.地方性公共产品提供过程中的规模经济地方性公共产品提供过程中的规模经济v规规模模经经济济，或或者者称称为为规规模模效效益益递递增增，是是指指随随着着产产量量的的增增加加，平平均均成成本本不不断断下下降降，边边际际成成本本小小于于所所有有产产量量的的平平均均成本。成本。v有有些些具具有有规规模模经经济济属属性性的的地地方方性性公公共共产产品品，如如果果由由各各个个不不同同地地区区分分别别提提供供，则则会会因因提提供供数数量量达达不不到到最最优优规规模模而而导导致致人人均均成成本本比比较较高高、降降低低效效率率。如如果果由由中中央央政政府府来来统统一一提提供供或或者者由由其其组组织织协协调调几几个个地地方方政政府府来来共共同同提提供供，那那么么就就可可以以获获得得地地方方性性公公共共产产品品提提供供过过程程中中的的规规模模经经济济，从从而而降降低低地地方方性性公公共共产产品品的的人均成本。人均成本。本讲稿第九页，共四十六页v规模经济效应会提高行政管理效率和公共产品的集约规模经济效应会提高行政管理效率和公共产品的集约化程度。因此为了解决县乡级政府财政困难、行政效化程度。因此为了解决县乡级政府财政困难、行政效率低下和防止农民负担反弹等问题，在转变政府职能率低下和防止农民负担反弹等问题，在转变政府职能和改革管理体制的同时，和改革管理体制的同时，重新划分县级行政区域，开重新划分县级行政区域，开展撤小县并大县的行政改革展撤小县并大县的行政改革，具有较大可行性和现实，具有较大可行性和现实性。扩大县域规模不会相应地增加公共产品的支出，性。扩大县域规模不会相应地增加公共产品的支出，相反会提高公共支出的使用效率。相反会提高公共支出的使用效率。规模经济对政府规模的影响规模经济对政府规模的影响？本讲稿第十页，共四十六页二、收入分配职能二、收入分配职能（一一）在在多多级级财财政政体体制制下下，地地方方政政府府无无法法有有效效履履行行收收入入分分配配职职能能1.1.地方间的收入再分配是不可能通过地方政府来实现的地方间的收入再分配是不可能通过地方政府来实现的v地地方方政政府府由由于于受受权权力力范范围围的的限限制制，不不可可能能实实现现收收入入的的地地区区间间的的再再分分配配。在在市市场场经经济济条条件件下下，各各地地区区之之间间的的财财政政关关系系是是相相互互平平等等和和相相互互独独立立的的。贫贫困困地地区区不不具具备备强强迫迫富富裕裕地地区区向向其其转转交交部部分分财财政政收收入入的的权权力力，同同时时富富裕裕地地区区会会基于自身利益最大化也不会自愿地给予贫困地区单方面的财政援助。基于自身利益最大化也不会自愿地给予贫困地区单方面的财政援助。v所所以以仅仅靠靠地地方方政政府府的的力力量量往往往往很很难难改改变变各各地地区区已已经经存存在在的的贫贫富富不不均、经济差距过大的状况。均、经济差距过大的状况。本讲稿第十一页，共四十六页2.2.人与人之间的的收入再分配不可能由地方政府来实现人与人之间的的收入再分配不可能由地方政府来实现（1 1）各地方政府执行不同的收入分配政策）各地方政府执行不同的收入分配政策v假假设设一一个个国国家家只只有有甲甲和和乙乙两两个个地地区区，甲甲地地区区更更偏偏好好公公平平，通通过过税税收收转转移移支支付付和和税税收收公公共共提提供供等等方方式式加加大大了了本本地地区区的的收收入入再再分分配配，即即从从富富人人那那里里多多征征税税，然然后后对对本本地地区区穷穷人人进进行行各种各样的补助，或是用于本地区特定公共产品。各种各样的补助，或是用于本地区特定公共产品。本讲稿第十二页，共四十六页v现象：现象：v一一方方面面本本地地区区的的富富人人不不堪堪承承受受比比较较重重的的税税收收负负担担而而外外迁迁到到税税收收负负担担相相对对较较轻轻的的乙乙地地区区，另另一一方方面面乙乙地地区区的的穷穷人人也也会会在在甲甲地地区区收收入入再再分分配配措措施的刺激下纷纷迁入。施的刺激下纷纷迁入。v结果：结果：1.1.富富人人外外迁迁实实际际上上意意味味着着税税收收收收入入的的流流失失，而而穷穷人人迁迁入入又又意意味味着着财财政政支支出出的的增增加加。这这种种人人口口迁迁移移的的结结构构必必然然是是甲甲地地区区的的收收入入再再分分配配政政策策难难以以维维持持很很长长时时间间，最最终终不不得得不不取消或进行相应的调整。取消或进行相应的调整。2.2.富富人人迁迁出出和和穷穷人人迁迁入入同同时时进进行行将将导导致致地地区区间间乃乃至至人人与与人人之之间出现更大的收入差距。间出现更大的收入差距。本讲稿第十三页，共四十六页3.3.从从经经济济效效率率的的角角度度看看，不不同同地地方方政政府府间间收收入入分分配配政政策策的的差差异异也也会会影影响响到到市市场场机机制制的的正正常常运运行行，造造成成资资源源配配置置的的低低效效率。率。v因因为为各各地地方方政政府府间间收收入入分分配配政政策策的的差差异异会会影影响响人人们们对对生生产产和和居居住住地地的的选选择择。这这时时，劳劳动动力力和和资资本本在在各各地地区区之之间间的的配配置置不不再再仅仅仅仅受受其其要要素素收收益益高高低低的的引引导导，还还要要受受到到这这些些不不同同的的再再分分配配政政策策的的诱诱导导，其其结结果果是是有有可可能能使使资资源源从从最最有有效效率率使使用用的的地地区区流流出出，而而转转到到其其他他使用效率不高的地区，从而造成资源的低效或无效配置。使用效率不高的地区，从而造成资源的低效或无效配置。本讲稿第十四页，共四十六页（2 2）各地方政府执行相同的收入分配政策）各地方政府执行相同的收入分配政策v即即使使所所有有的的地地方方政政府府都都执执行行完完全全相相同同的的收收入入再再分分配配措措施施，地方政府执行收入分配职能也会导致区域间人口的迁移地方政府执行收入分配职能也会导致区域间人口的迁移 v假假定定有有甲甲、乙乙两两个个地地区区，在在较较为为富富裕裕的的甲甲地地区区人人口口结结构构为为每每两两位位收收入入为为3 3万万元元的的富富人人对对应应一一位位收收入入为为1 1万万元元的的穷穷人人，在在较较为为贫贫困困的的乙乙地地区区人人口口结结构构为为每每一一位位收收入入为为3 3万万元元的的富富人人对对应应两两位位收收入入为为1 1万万元元的的穷穷人人。如如果果甲甲、乙乙两两个个地地区区都都课课征征2020的的比比例例所所得得税税，并并以以此此收收入入来来向向所所有有居居民民提提供供地方性的公共产品。地方性的公共产品。本讲稿第十五页，共四十六页甲地区甲地区乙地区乙地区收入为收入为3万元的万元的个人个人收入为收入为1万元的万元的个人个人收入为收入为3万元的万元的个人个人收入为收入为1万元的万元的个人个人应纳应纳税收税收6000200060002000人均财人均财政支出政支出4667466733333333财政净财政净收益收益1333266726671333地方财政活动的收入分配效应地方财政活动的收入分配效应本讲稿第十六页，共四十六页v生生活活在在富富裕裕地地区区的的居居民民比比生生活活在在较较穷穷地地区区的的居居民民获获得得更更多多的的财财政政净净收收益益。在在这这一一例例子子里里，不不管管是是穷穷人人还还是是富富人人，在在甲甲地地区区居居住住的的居居民民的的财财政政净净收收益益都都比比乙乙地地区区的的居居民民的的财财政政净净收收益益高高13331333元元，在在这这样样一一种种情情况况下下，乙乙地地区区的的居民就会纷纷选择向甲地区迁移。居民就会纷纷选择向甲地区迁移。v由由此此可可见见，只只要要地地方方政政府府的的财财政政活活动动具具有有再再分分配配职职能能，则则高高收收入入地地区区就就会会因因为为财财政政原原因因导导致致人人口口的的迁迁入入而而拥拥有有较较多多的的人人口，而贫困地区则会不断有居民迁出。口，而贫困地区则会不断有居民迁出。本讲稿第十七页，共四十六页3.3.在在市市场场经经济济中中，地地方方政政府府很很难难以以有有效效的的资资金金筹筹措措手手段段来来实实行行再再分配政策分配政策本讲稿第十八页，共四十六页v基基于于上上述述理理由由，政政府府间间财财政政收收入入分分配配职职能能划划分分的的最最优优选选择择是是由由中中央央政政府府单单独独履履行行、地地方方政政府府不不实实行行各各自自的的公公平平计计划划，这这样样就就不不会会产产生生因因为为劳劳动动力力、资资本本等等生生产产要要素素在在地区间的流动对收入分配带来负面影响。地区间的流动对收入分配带来负面影响。本讲稿第十九页，共四十六页（二）现实中，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的（二）现实中，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的v由由中中央央政政府府集集中中统统一一行行使使财财政政的的收收入入再再分分配配职职能能的的基基本本前前提提条条件件：是是所所有有生生产产要要素素在在各各地地区区间间具具有有充充分分的的流流动动性性。如如果果不不具具备备或或不不完完全全具具备备这这个前提条件，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的。个前提条件，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的。v地地方方财财政政发发挥挥收收入入再再分分配配职职能能的的作作用用大大小小要要视视生生产产要要素素跨跨地地区区流流动动的的难难易易程程度度而而定定。生生产产要要素素跨跨地地区区流流动动的的障障碍碍越越少少，流流动动性性越越大大，地地方方政政府发挥财政收入分配职能的可能性和空间范围就越小，反之则越大。府发挥财政收入分配职能的可能性和空间范围就越小，反之则越大。v随随着着市市场场经经济济在在我我国国的的完完全全建建立立和和逐逐步步完完善善，阻阻碍碍地地区区间间要要素素流流动动的的各各种种体体制制性性因因素素或或人人为为因因素素的的消消失失，地地方方财财政政的的收收入入再再分分配配职职能能将逐步减弱，中央财政在这方面必将发挥越来越大的作用。将逐步减弱，中央财政在这方面必将发挥越来越大的作用。本讲稿第二十页，共四十六页三、稳定经济增长职能三、稳定经济增长职能（一）地方政府在执行稳定经济职能常常是无效的（一）地方政府在执行稳定经济职能常常是无效的v地地方方政政府府的的财财政政政政策策一一般般是是以以本本地地区区局局部部利利益益为为依依据据，并并不不必必然然与与社社会会利利益益最最大大化化保保持持一一致致，因因而而地地方方政政府府自自发发的的分分散散决决策策是是难难以以解解决决社社会会总总供供给给与与社社会会总总需需求求之之间间的的总总量量平衡问题的。平衡问题的。本讲稿第二十一页，共四十六页1.1.地方政府的财政稳定措施通常是无效的地方政府的财政稳定措施通常是无效的v（1 1）在在一一个个完完全全开开放放的的市市场场经经济济环环境境中中，各各地地区区之之间间的的资资本本、商商品品和和劳劳动动力力具具有有高高度度的的流流动动性性。在在这这种种情情况况下下，某某个个地地区区单单独独实实施施的的扩扩张张性性或或紧紧缩缩性性的的财财政政政政策策都都会会因因为为“贸易漏损贸易漏损”(trade leakages)(trade leakages)而失效。而失效。出口漏损出口漏损贸易漏损贸易漏损进口漏损进口漏损本讲稿第二十二页，共四十六页v进口漏损使得地方扩张性财政政策失效：进口漏损使得地方扩张性财政政策失效：v如如某某一一地地区区想想扩扩大大本本地地区区社社会会总总需需求求，于于是是采采取取刺刺激激经经济济的的扩扩张张性性财财政政政策，力图通过增加财政支出或减税来达到刺激本地区经济发展的目的。政策，力图通过增加财政支出或减税来达到刺激本地区经济发展的目的。v由由于于在在一一国国境境内内，各各地地区区之之间间的的经经济济是是完完全全开开放放的的，地地方方政政府府推推行行的的扩扩张张性性财财政政政政策策实实际际执执行行的的结结果果是是，增增加加财财政政支支出出或或减减税税所所新新增增的的购购买买力力，由由于于地地区区间间经经济济的的开开放放性性而而有有相相当当一一部部分分用用于于购购买买邻邻近近其其他他地地区区所所生生产产的的产产品品和和劳劳务务，好好处处可可能能为为周周边边省省份份甚甚至至全全国国其其他他地地区区获获得得，从从而而形形成成了了大大量量的的“进进口口漏漏损损”（Import Import leakageleakage），从从而而使使扩扩张张性性财财政政政政策策的的乘乘数数急急剧剧缩缩小小甚甚至至接接近近于于零零，进而使得该地区单独实施的扩张性财政政策趋于无效。进而使得该地区单独实施的扩张性财政政策趋于无效。v反反之之，如如果果某某一一地地区区单单独独实实施施紧紧缩缩性性财财政政政政策策，也也会会因因为为“出出口口漏漏损损”（export leakagesexport leakages）而使得其失效。）而使得其失效。本讲稿第二十三页，共四十六页（2）如如果果在在使使用用传传统统的的货货币币政政策策和和财财政政政政策策稳稳定定经经济济的的作作用用都都不不大大的的情情况况下下，地地方方政政府府可可能能使使用用其其他他政政策策和和做做法法，如如给给予予新新进进入入该该地地区区的的企企业业以以低低息息贷贷款款和和税税收收优优惠惠，会会吸吸引大量的资金和企业涌入该地区。引大量的资金和企业涌入该地区。v从从整整个个国国家家的的角角度度看看，这这是是一一种种以以邻邻为为壑壑(he)(he)政政策策（Beggar-Beggar-thy-neighbor thy-neighbor PoliciesPolicies）。它它仅仅仅仅是是把把企企业业和和资资金金从从其其他他地地方方吸吸引引到到该该地地而而已已，并并没没有有扩扩大大整整个个国国家家的的就就业业量量和和产产出出，相相反反，这这些些政政策策极极易易形形成成各各地地区区间间的的恶恶性性税税收收竞竞争争，扭曲资源的配置。扭曲资源的配置。本讲稿第二十四页，共四十六页2.地地方方财财政政缺缺少少可可用用于于宏宏观观经经济济稳稳定定的的政政策策工工具具（1）许许多多国国家家以以法法律律的的形形式式要要求求要要求求地地方方政政府府尽尽可可能能地地保保持持预预算算平平衡衡，不不得得随随意意搞搞预预算算赤字。赤字。本讲稿第二十五页，共四十六页（2 2）预预算算赤赤字字涉涉及及相相应应的的融融资资问问题题，预预算算赤赤字的融资问题对地方政府来说比较困难字的融资问题对地方政府来说比较困难v一一方方面面地地方方政政府府很很难难进进入入全全国国性性的的资资本本市市场场，从从而而难难以以通通过过全全国国性性的的资本市场为地区预算进行融资。资本市场为地区预算进行融资。v另另一一方方面面地地方方政政府府也也无无力力运运用用货货币币政政策策工工具具来来支支持持其其财财政政政政策策的的执执行行。通通常常情情况况下下，货货币币的的发发行行和和利利率率的的调调整整都都是是中中央央银银行行根根据据全全国国的的经经济济形形势势来来操操作作的的。如如果果由由各各地地方方政政府府各各自自分分散散执执行行货货币币政政策策，那那么么不不仅仅其其有有效效性性会会因因为为地地区区间间经经济济的的开开放放性性而而严严重重受受损损，而而且且各各地地区区分分散散的的货货币币发发行行和和利利率率调调整整会会使使得得货货币币流流通通乃乃至至整整个个国国民民经经济济陷陷入入混混乱乱局局面面，同同时时也也使使得得地地方方政政府府的的货币政策完全失效。货币政策完全失效。本讲稿第二十六页，共四十六页v从从理理论论上上说说，无无论论是是从从财财政政政政策策的的效效果果，还还是是从从使使用用财财政政政政策策工工具具的的能能力力上上看看，市市场场经经济济条条件件下下的的地地方方政政府府在在宏宏观观经经济济稳稳定定方方面面的的作作用用都都很很小小，因因此此财财政政的的宏宏观观经经济济稳稳定定职职能能应应主主要要由由中中央央政政府府来承担。来承担。本讲稿第二十七页，共四十六页（二二）由由中中央央政政府府来来单单独独承承担担宏宏观观经经济济稳稳定定职职能能，并并不不意意味味着着地方政府的财政活动就不产生任何宏观经济效应地方政府的财政活动就不产生任何宏观经济效应 v毕毕竟竟，地地方方财财政政的的收收支支活活动动也也是是整整个个国国家家财财政政收收支支中中的的一一个个重重要要组组成成部部分分，它它会会对对整整个个国国家家财财政政的的收收支支规规模模、结结构构以以及及由由此此产产生生的的宏宏观观经经济济效效应施加一定的影响。应施加一定的影响。本讲稿第二十八页，共四十六页第二节第二节 政府间财政支出职责的划分政府间财政支出职责的划分本讲稿第二十九页，共四十六页v政政府府间间财财政政支支出出职职责责的的划划分分建建立立在在财财政政职职能能在在各各级级政政府府间间分分工的基础上。工的基础上。v一一般般来来说说，与与财财政政资资源源配配置置职职能能相相关关的的财财政政支支出出主主要要由由地地方方政政府府来来负负责责，而而与与财财政政收收入入分分配配职职能能和和宏宏观观经经济济稳稳定定相相关关的的财政支出职责则应当划归中央政府。财政支出职责则应当划归中央政府。本讲稿第三十页，共四十六页 一、中央政府和地方政府支出责任的划分一、中央政府和地方政府支出责任的划分 二、地方政府间的支出责任分工二、地方政府间的支出责任分工 本节目录本节目录本讲稿第三十一页，共四十六页一、中央和地方政府间支出责任的划分一、中央和地方政府间支出责任的划分（一）与全国性公共产品的提供相关的财政支出（一）与全国性公共产品的提供相关的财政支出v全国性公共产品的受益者是全国所有的居民，根据成本收益相对全国性公共产品的受益者是全国所有的居民，根据成本收益相对应的原则，全国性公共产品的提供成本应由全国所有的居民来承担。应的原则，全国性公共产品的提供成本应由全国所有的居民来承担。v全国性公共产品主要包括全国性公共产品主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法和国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行和中央税的征管司法、中央银行和中央税的征管等，等，宏观经济稳定（通过财政政策和宏观经济稳定（通过财政政策和货币政策）货币政策）也是一种特殊的全国性的公共产品。也是一种特殊的全国性的公共产品。v用于这些公共产品提供的财政支出都应划归中央政府来承担。用于这些公共产品提供的财政支出都应划归中央政府来承担。本讲稿第三十二页，共四十六页（二）与地方性公共产品的提供相关的财政支出（二）与地方性公共产品的提供相关的财政支出v地方性公共产品和服务的受益者是某一地区的所有居民，根据成地方性公共产品和服务的受益者是某一地区的所有居民，根据成本收益相对应原则，地方性公共产品的提供成本应由受益地区本收益相对应原则，地方性公共产品的提供成本应由受益地区的所有居民来承担。的所有居民来承担。v地方性公共产品包括地方性公共产品包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。v为了达到资源配置最优的目标，地方性公共产品的决策应尽可能地留为了达到资源配置最优的目标，地方性公共产品的决策应尽可能地留给该层次的政府，与之相关的财政支出应划归地方政府。给该层次的政府，与之相关的财政支出应划归地方政府。本讲稿第三十三页，共四十六页（三）与收入分配相关的财政支出（三）与收入分配相关的财政支出v调节地区间和居民间收入分配主要是中央政府的职责，与之相关调节地区间和居民间收入分配主要是中央政府的职责，与之相关的财政支出项目，如失业保险支出、养老保险支出和对个人的福的财政支出项目，如失业保险支出、养老保险支出和对个人的福利补贴等，主要由中央政府负责。利补贴等，主要由中央政府负责。v但在人口不能做到自由地、无成本地流动时，地方政府在这方面还是可但在人口不能做到自由地、无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。以有所作为的。比如我国目前的基本养老保险制度不统一，各地比如我国目前的基本养老保险制度不统一，各地的最低生活费标准不一致，社会统筹的层次低的最低生活费标准不一致，社会统筹的层次低，社会保障一下子，社会保障一下子还难以做到在全国范围的统一。将来应该逐步提高统筹的层次和扩大统还难以做到在全国范围的统一。将来应该逐步提高统筹的层次和扩大统筹的范围，要逐步从县市一级提高到和扩大到省、自治区一级，最后扩筹的范围，要逐步从县市一级提高到和扩大到省、自治区一级，最后扩大到全国范围。大到全国范围。本讲稿第三十四页，共四十六页社保统筹社保统筹 我国目前的养老、医疗等社会保险制度绝大多数还是实行着县级统筹。目前国内各地收入水我国目前的养老、医疗等社会保险制度绝大多数还是实行着县级统筹。目前国内各地收入水平差距太大，实现全国统筹有一定难度。中国可能需要平差距太大，实现全国统筹有一定难度。中国可能需要30年年50年实现全国统筹的终极目标，年实现全国统筹的终极目标，因为这一目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的密切相关。因为这一目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的密切相关。我国社保采取的是我国社保采取的是“统账结合统账结合”的的模式，多数地方规定，劳动者流出模式，多数地方规定，劳动者流出时只能带走个人账户里的钱，只有时只能带走个人账户里的钱，只有总数的二分之一三分之一，统筹总数的二分之一三分之一，统筹部分不能退。到了流入地，劳动者部分不能退。到了流入地，劳动者如果要转续，转入地就要补齐未带如果要转续，转入地就要补齐未带去的去的“统筹部分统筹部分”，这就导致多数，这就导致多数地方不愿接收社保转入。地方不愿接收社保转入。社会保险关系跨地区转移会影响地区的局社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。味着将来要承担责任。各地政府保护自各地政府保护自己利益的做法，损害了劳动者的利益。己利益的做法，损害了劳动者的利益。本讲稿第三十五页，共四十六页提高统筹层次的难点：谁统筹谁对基金进行提高统筹层次的难点：谁统筹谁对基金进行财政财政“兜底兜底”。v课题组：课题组：“实现全国统筹需要数十年。实现全国统筹需要数十年。”得出这个结论的依据是得出这个结论的依据是全国各地收入水平差距太大。比如，贵阳与上海，人均全国各地收入水平差距太大。比如，贵阳与上海，人均GDPGDP有有1010倍的差距，贵州是倍的差距，贵州是945945美元，上海为美元，上海为92599259美元。美元。v统筹部分是根据某个地区的平均工资水平计算出来的，如果按上统筹部分是根据某个地区的平均工资水平计算出来的，如果按上海的水平缴纳，对于贵州来说，偏高了，贵州的企业会被拖死；海的水平缴纳，对于贵州来说，偏高了，贵州的企业会被拖死；如果按贵州的水平缴纳，对上海的职工来说，显然又偏低了，因如果按贵州的水平缴纳，对上海的职工来说，显然又偏低了，因为缴纳多少，最后自己得多少，他们肯定会有意见。目前，还无为缴纳多少，最后自己得多少，他们肯定会有意见。目前，还无法在全国范围内平衡各地区的利益关系。法在全国范围内平衡各地区的利益关系。v“中国可能需要中国可能需要3030年年5050年实现全国统筹的终极目标，因为这一年实现全国统筹的终极目标，因为这一目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的时间表相关。目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的时间表相关。”本讲稿第三十六页，共四十六页党的党的“十七大十七大”报告明确指出要提高统筹层次，报告明确指出要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。中央就制定全国统一的社会保险关系转续办法。中央就此给出了此给出了5 5年内实现省级统筹的最长期限。年内实现省级统筹的最长期限。本讲稿第三十七页，共四十六页（四）具有（四）具有“外部性外部性”特征和跨地区建设的公共工程和项目特征和跨地区建设的公共工程和项目相关的财政支出相关的财政支出v跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯等公共项目，其受益范等公共项目，其受益范围一般覆盖多个地区。另外，有些公共项目虽然位于一个地区，但受益围一般覆盖多个地区。另外，有些公共项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能从中受益，如者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能从中受益，如防洪设施、防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育兴修水利、控制环境污染、教育等项目，在这种情况下也需要中等项目，在这种情况下也需要中央政府进行必要的参与。央政府进行必要的参与。v跨地区建设的公共工程和项目以及具有跨地区建设的公共工程和项目以及具有”外部性外部性“的地方性公共的地方性公共工程和项目，其所需的财政支出应由工程和项目，其所需的财政支出应由中央政府与地方政府共同承担。中央政府与地方政府共同承担。本讲稿第三十八页，共四十六页内容内容责任归属责任归属理由理由国防国防中央中央全国性公共产品全国性公共产品外交外交中央中央全国性公共产品全国性公共产品国际贸易国际贸易中央中央全国性公共产品全国性公共产品金融与货币政策金融与货币政策中央中央全国性公共产品全国性公共产品管制地区间贸易管制地区间贸易中央中央全国性公共产品全国性公共产品对个人的福利补贴对个人的福利补贴中央、地方中央、地方收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务失业保险失业保险中央、地方中央、地方收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性交通全国性交通中央中央全国性公共产品全国性公共产品地区性交通地区性交通地方地方地方性公共产品地方性公共产品环境保护环境保护地方、中央地方、中央地方性公共产品、外部效应地方性公共产品、外部效应对工农业的支持对工农业的支持地方、中央地方、中央地方性公共产品、外部效应地方性公共产品、外部效应教育教育地方、中央地方、中央地方性公共产品、外部效应地方性公共产品、外部效应卫生卫生地方地方地方性公共产品地方性公共产品公共住宅公共住宅地方地方地方性公共产品地方性公共产品供水、下水道、垃圾供水、下水道、垃圾地方地方地方性公共产品地方性公共产品警察警察地方地方地方性公共产品地方性公共产品消防消防地方地方地方性公共产品地方性公共产品公园、娱乐设施公园、娱乐设施地方地方地方性公共产品地方性公共产品本讲稿第三十九页，共四十六页二、各国中央和地方政府间支出责任的划分的具体表现二、各国中央和地方政府间支出责任的划分的具体表现（一）与财政支出划分的一般性规律一致的表现（一）与财政支出划分的一般性规律一致的表现v如在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中央银行、全国如在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中央银行、全国性的立法和司法等均为中央政府的职责。而交通、教育、卫生、性的立法和司法等均为中央政府的职责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园、社会福利等的大部分（或者至少一环保、警察、消防、公园、社会福利等的大部分（或者至少一部分）为地方政府的职责。部分）为地方政府的职责。本讲稿第四十页，共四十六页（二）与财政支出划分的一般性规律不一致的表现（二）与财政支出划分的一般性规律不一致的表现1.1.体现在一些具体的财政支出项目的划分上体现在一些具体的财政支出项目的划分上v同样的财政支出项目在不同的国家是不同级次政府的支出职责。同样的财政支出项目在不同的国家是不同级次政府的支出职责。2.2.体现在各国中央财政支出和地方财政支出在财政支出总额中所占的比体现在各国中央财政支出和地方财政支出在财政支出总额中所占的比重以及同一项财政支出中中央财政和地方财政所承担的比例不同重以及同一项财政支出中中央财政和地方财政所承担的比例不同本讲稿第四十一页，共四十六页国家国家年份年份中央中央省（州）省（州）地方地方美国美国199453.3925.6320.98德国德国199161.0822.9316.00加拿大加拿大199341.7241.2017.08澳大利亚澳大利亚199558.9736.035.00法国法国199382.4117.59英国英国199577.3022.70部分国家各级政府财政支出比重部分国家各级政府财政支出比重本讲稿第四十二页，共四十六页美国美国（1994年）年）德国德国（1991年）年）法国法国（1993年）年）英国英国（1995年）年）联邦联邦地方地方联邦联邦地方地方中央中央地方地方中央中央地方地方一般性财政一般性财政支出支出69.831.267.232.874.325.767.632.4教育支出教育支出4.895.26.893.262.837.236.563.5社会福利社会福利支出支出71.528.577.522.591.38.788.911.1住房和公交住房和公交设施支出设施支出70.929.18.491.618.381.722.277.8文化娱乐文化娱乐支出支出15.684.49.391.727.472.632.767.3医疗卫生医疗卫生支出支出55.344.771.728.397.82.21000部分国家中央与地方财政支出结构部分国家中央与地方财政支出结构本讲稿第四十三页，共四十六页二、地方政府间的支出责任划分二、地方政府间的支出责任划分v在决定某一项财政支出职责具体由哪一级地方政府承担时，在决定某一项财政支出职责具体由哪一级地方政府承担时，主要应考虑主要应考虑受益范围、效率和规模经济效应受益范围、效率和规模经济效应等因素。等因素。本讲稿第四十四页，共四十六页v地方各级政府间支出责任划分的框架地方各级政府间支出责任划分的框架:1.1.中央政府制定政策和规范，省（州）政府监督和指导，省或州以下政府中央政府制定政策和规范，省（州）政府监督和指导，省或州以下政府具体实施。具体实施。2.2.在决定某项公共产品由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效在决定某项公共产品由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效应和受益范围。应和受益范围。v根据目前有关研究成果，市（县）政府与更基层政府（城镇街道根据目前有关研究成果，市（县）政府与更基层政府（城镇街道和农村乡镇）之间的分工可参考如下办法：和农村乡镇）之间的分工可参考如下办法：v消防、警察、垃圾处理、居民区绿化和公园、道路维护、交通管消防、警察、垃圾处理、居民区绿化和公园、道路维护、交通管制、基层图书馆、部分初等教育和中等教育的责任应由基层政府制、基层图书馆、部分初等教育和中等教育的责任应由基层政府承担；承担；v公共交通、水供应、废物处理、污水处理、大气污染处理、公共公共交通、水供应、废物处理、污水处理、大气污染处理、公共卫生、医院、供电、特种警察、地区性图书馆、地区性公园和娱卫生、医院、供电、特种警察、地区性图书馆、地区性公园和娱乐设施等应归总人口在一百万或以上的市（县）政府来承担。乐设施等应归总人口在一百万或以上的市（县）政府来承担。本讲稿第四十五页，共四十六页项目项目州和地方政府州和地方政府地方政府地方政府总支出（百万美元）总支出（百万美元）908470542045教育教育32.7%39.95高速公路高速公路7.1%4.8卫生卫生8.9%7.9警察和防火警察和防火-5.2公共福利公共福利14.0%5.0债务支出债务支出5.7%5.3其他其他31.2%31.1总计总计99.6%99.21991年美国州政府与地方政府之间在主要项目上的支出比例年美国州政府与地方政府之间在主要项目上的支出比例本讲稿第四十六页，共四十六页