党政绩效管理难题与道路探索.docx

党政绩效管理难题与道路探索 一、我国不同层次法律关于政府绩效治理的规定及剖析 (一)宪法关于政府绩效的规定 中华人民共和国宪法第一章总纲其次十七条指出:“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”第三章国家机构，第八十九条第十七款指出国务院行使“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”的职权。第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，治理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建立事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、规划生育等行政工作，打算和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”这些规定明确了政府绩效治理的目的是不断提高工作质量和工作效率，一切国家机关都是政府绩效治理的对象，绩效治理的途径是实行政府工作责任制，实行工作人员考核制度，我国其它关于绩效治理的立法应以此为根本依据和指导原则。 (二)全国人大及其常委会制定的其它法律关于政府绩效的规定 公务员法第七条规定:“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注意工作实绩。”第12条其次款规定:“公务员应当根据规定的权限和程序仔细履行职责，努力提高工作效率。”作为国家最高权力机关及其常设机构制定的标准性文件，其法律效力仅次于宪法，对国家公务员的任用依据强调注意实绩，履行职责讲求实效，做了指导性的规定，这些规定说明国家对绩效治理已经从部门机构逐步落实到工作人员，进一步详细化了。 (三)国务院及其职能部门制定、的标准性文件关于政府绩效的规定 财政部1999年公布的国有资本金效绩评价规章，根据政府机构改革和职能转变的要求，逐步完善国有资本金监管工作，促进强化企业鼓励与约束机制，有规划地建立国有资本金效绩评价制度，科学评判企业经营效绩。2023年公布的中心政府投资工程预算绩效评价工作指导意见对加强中心政府投资工程预算治理、提高投资效益、强化投资工程资金全过程监管进展标准。2023年财政部预算司讨论制定了中心部门预算支出绩效考评治理方法(试行)，从财务的角度标准中心部门绩效考评工作的一个指导性文件。这三者中，国有资本金效绩评价规章、中心政府投资工程预算绩效评价工作指导意见规定了政府作为投资人和全部者对企业经营绩效进展考评，以绩效考评为导向，促进企业有效经营，提高经济效益，保证国有资产的保值增值，是以经济绩效为重心实施的一种治理。而中心部门预算支出绩效考评治理方法(试行)是对与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队(含武警部队)、政党组织、事业单位和社会团体进展考核评，绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出构造，标准预算资金安排，提高预算资金使用效益和效率，是对政府部门工作进展绩效考核的标准性文件，绩效考核不仅限于经济效益，还包括社会效益等。 (四)地方性法规关于政府绩效的规定 2023年初，哈尔滨市政府法制办与中国人事科学讨论院、中国政法大学等国家有关科研院校合作开展了哈尔滨市政府绩效评估体系的课题讨论。在反复征求市政府各部门和区县(市)的意见，并对初稿进展了屡次修改、调整后，条例(草案)于2023年12月市人民政府第39次常务会议通过，并提请市人大常委会议审议。条例(草案)是我国第一部关于政府绩效治理和评估方面的地方性法规草案，针对政府绩效治理的四个阶段(制定绩效规划、规划执行与日常监测、绩效评估、绩效考核结果运用与问责)，明确区、县(市)人民政府的绩效评估指标体系包含政治建立、经济建立、社会建立、文化建立、自身建立五个方面内容，市政府所属部门的绩效评估包含投入、产出、效果三个方面。哈尔滨市的绩效治理立法说明绩效治理开头由人治走向法治，实现依法行政，从根本上解决了绩效治理的内在动力问题，使绩效治理不再依靠于一把手或是主要领导的推动，政府绩效治理有了切实的制度保障。此外，河北省、山东省烟台市、青岛市、江苏省南京及广东省珠海市、福建省漳州市、厦门市思明区以及甘肃省等很多地方都相继制定政府绩效治理规定，进展了绩效治理相关探究，为我国绩效治理的立法做了一些有益的尝试，供应了珍贵的阅历。 二、我国政府绩效治理面临的法律逆境 (一)缺乏高层次的特地立法 从各国的政府绩效治理的做法看，制度化、法治化是开展政府绩效评估的前提和根底，也是当前世界众多国家政府绩效评估的重要手段。美国克林顿政府1993年公布了政府绩效与结果法案(GPRA)，使得绩效评估制度渐渐深入到政府的日常工作当中，为政府改革的顺当实施供应了坚实的法律根底;英国布莱尔政府1997年出台了地方政府法及绩效审计手册，规定了地方政府必需实行最正确绩效评价制度，政府各部门每年都要进展绩效评估工作，必需设置特地的机构和人员及固定的程序，以审计标准约束绩效治理，确保公共资源的合理使用;1997年澳大利亚通过了公共效劳法案和财务治理与责任法案，完善了公共部门绩效的责任治理，健全了结果导向型的政府公共部门绩效考评机制，为联邦政府各部门制定了效劳标准，为绩效考评供应了重要依据;日本于2023年制定了政府政策评估法，建立了多领域多指标的政府政策评价体系，规定了重要的决策在出台前都要进展必要性、效率性和有效性的评估。这些绩效评估的重要立法，使各国政府绩效评估和治理全面走上法治化轨道，有力地推动了绩效评估活动的安康进展。通过立法确立绩效评估与治理的权威性，使绩效评估与治理贯穿政府公共治理的整个过程，保证政府绩效评估的常常化和制度化。 我国宪法、一般法律、行政法规及地方性法规中对政府绩效治理虽有一些零散的、笼统的规定，但是和其它国家比拟，高层次的、系统性的、特地的政府绩效治理的法律还是欠缺，政府“职权法定”、“依法行政”目标虽然明确，但缺乏详细的制度安排，政府实行绩效治理的条件、程序、方式方法不明确。由此造成的不利影响表现在三个方面:第一，一些地方和部门的绩效治理片面依靠“一把手”的推动，“一把手”的积极性高，措施正确有力绩效治理方可顺当推动，否则，就停滞不前甚至倒退，没有建立绩效治理的长效机制;其次，一些地方和部门的绩效治理规定权威性缺乏，绩效治理实施过程简单受行政干扰，不能保证应有的独立性;第三，本应标准治理的各种社会资源处于不确定状态，从而徒增社会交易本钱，铺张社会资源，给国家和社会公众带来不必要的损失，也不利于行政本钱的掌握和行政资源的合理使用。因此，相关法律的权威受到质疑、法治的价值无法表达、绩效信息资源不能充分发挥作用、效率难以提高，影响到经济增长和公共福利的增加。 (二)绩效治理程序方面的根本保障缺乏 政府绩效治理是一项涉及面广的系统工程，需要严密的程序规章来供应保障，而现行的绩效治理法律法规对绩效规划的制定程序、执行程序、评估程序、公众参加程序、政府绩效信息治理反应程序、绩效结果的公示程序、问责程序、绩效结果争议的处理程序等这些详细的程序没有统一的规定，各地的做法有很大的不同，各自为政，很不标准。绩效规划制定中带有主观随便性，唯上是从，执行中弹性大，评估过程不公开、不透亮，缺乏必要的社会监视，信息反应回应力差、不敏感，绩效考评结果没有得到很好应用等等，这些问题不利于绩效治理的有效实施，因此对政府绩效治理有待于进一步改良和标准。 (三)绩效评估主体不到位，绩效治理职能分工不标准 当前我国政府绩效评估存在两大硬伤:一是绩效评估主体不到位。从国外的实践来看，20世纪90年月以来，随着顾客导向、质量为本渐渐成为英国行政改革的主题，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以效劳对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众;美国的政府绩效评估主体也逐步实现多元化，有公共组织自身、政府部门以及民间机构，民间机构(如坎贝尔讨论所、政府会计标准委员会等)日益成为政府绩效评估的一支重要力气;澳大利亚绩效考评制度也规定了两类评估主体:政府内部的评估主体和外部评估机构。而我国各地绩效治理评估活动对绩效评估主体在法律上没有明确规定，因此在实践中消失比拟混乱的状况，大多数地方以政府和部门内部评估为主，政府和部门内部评估又多为上级评下级，同级评估、下级评估、公众评估、媒体评估、专业评估机构评估并不普遍，且作用极为有限，最终起打算作用的依旧是上级。而政府系统内部评估由于利益关联，公正性难以保证，这样就会消失绩效评估主体事实上的不到位。二是绩效治理中的决策、执行、监视没有进展有效划分，缺乏社会监视。作为一个完善的政府绩效治理体系，绩效治理中政府和部门担当的应当是执行职能，而决策和监视应有特地机构来负责，职能分工是不行或缺的，决策和社会监视至少应当包括:讨论制定(或审定)政府绩效评估指标体系(以避开政府自定指标，脱离社会需要)、拟定政府绩效治理相关的政策措施、监视检查政府绩效评估工作的实施、审议政府绩效治理目标和评估报告等。而这些问题在当前我国政府绩效治理实践比拟突出，决策、执行和监视的一体化、内部化有损绩效治理的公允性。 (四)绩效治理缺乏相应的配套制度支撑 当前我国政府绩效治理法律体系不健全、不完善还表现 在以下几个方面:第一，绩效评估指标体系不科学。绩效评估指标体系设计不合理，存在片面性，一些地方绩效考核深陷“以GDP论英雄”的窠臼，以经济增长“一俊遮百丑”，不利于树立科学进展的政绩观。其次，绩效考评的方式方法较为简洁。传统的绩效考核多数实行听汇报、座谈分析等方式，简单产生“官出数字，数字出官”的现象，不利于科学考评。第三，法律救济不完善。“无救济即无权利”是现代民主国家理应遵循的根本原则，绩效治理必定涉及与其相关的部门和人员的赏罚，在赏罚的公正性存在争议时，如何通过制度安排加以妥当解决，是我们在绩效治理制度设计时不能无视的问题，而目前我国的行政诉讼法、行政复议法都把行政机关对其工作人员的奖惩、任免排解在管辖范围之外，公务员法中虽然规定了公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核;也可以向上一级机关直接提出申诉，但这只是行政系统内部的争议处理方法，公信力缺乏 行政监察法规定对行政机关的任免、奖惩打算明显不适当，可以提出监察建议，但这种监察建议没有强制执行力，不是一个有效的救济方式。由此可见，绩效治理争议的法律救济缺乏也制约了绩效治理进展。 三、政府绩效治理道路探究 (一)建立健全政府绩效治理法律体系 政府绩效治理的制度化是当今世界各国实施政府绩效治理的普遍做法。为此首先应对政府绩效治理在国家层面上进展特地立法，制定政府绩效治理法，“从法律上确立绩效治理的地位，保证绩效治理成为政府公共治理的根本环节，促使政府开展评估工作，以提高公共治理水平。”1 其次，应设立特地的绩效治理机构，有特地的编制，明确的岗位职责，享有调查、评估政府有关活动的权利，不受任何行政、公共组织或个人的干扰。再次，在政府绩效治理法的根底上公布上相应的实施细则，对绩效治理工作的制度进一步进展标准，对公共治理过程哪些工程应当进展评估、开展什么形式的评估、评估应留意的事项等问题，做出具体规定。使评估工作有法可依，有章可循，把绩效治理纳入一个正常进展的轨道。 (二)逐步标准政府绩效治理的根本程序 科学的程序是实现政府绩效治理目标的有力保障。政府绩效治理的根本程序应重点标准绩效规划的制定、执行和评估反应三大环节。第一，在制定绩效规划时，应进展充分的调查讨论，科学分析猜测和广泛征求意见，综合考量社会经济进展水平、人民的需要和资源的承受力量，制定绩效规划目标。其次，在执行过程中，应将绩效目标分解、落实到各个部门和单位，分步骤、有规划地推动，在执行过程中应加强监控，收集相关信息，对偏离目标的状况要进展通报和纠偏。第三，标准政府绩效评估程序，实行政府内考核与社会公众评议、专家评审相结合的程序和方法，对评估过程加强监视，对评估结果准时反应。 (三)建立多元的政府绩效评估主体和制约监视机制 打破传统的以政府内部评估为主的模式，引入多元的绩效评估主体，“在上级评估、自我评估之外，还应当引入外部评估主体，进展公民评估机制和第三方评估机制。”2科学设计绩效指标体系，运用定性和定量相结合的方法，对绩效对象做出公正的评价。政府绩效治理应进展体制机制创新，使决策、执行、监视相互制约、相互适应，由于“要确保公共权力不异化为个人投机资本，建立科学的监视机制是不行或缺的”。3 (四)强化政府绩效考评成果的运用 第一，增进政府预算支出的有效性，把预算支出和绩效评价联系起来。政府预算支出要突破传统的治理体制，把各部门绩效的好坏和其预算支出联系起来，对不能完成或完成不好的部门或个人进展惩罚，限期整改，缩减直至取消预算，使各单位真正负起责任。其次，把绩效考评成果运用到干部选拔任用上。政府绩效指标是一个标准，是一个尺度，同时，又是一个导向，政府投入大量的人力、物力和财力进展绩效考评，考评的成果就必需利用起来，把考评的成果的干部的选拔任用结合起来。对工作仔细负责，做出实绩的干部要提拔重用，使“能者上、平者让、庸者下”。第三，把考核成果运用到经济社会进展的指导上。