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财政政策实施 1998年11月20日财政部科研所、中国财经报社、经济科学出版社在京联合举办了“改革和进展中的财政理论与政策”研讨会。来自财政部、国家进展规划委员会、国家经贸委、中国人民银行等中心部委，以及国务院讨论室、国务院进展讨论中心、中国社会科学院、中国人民大学、清华大学、中心财经大学等讨论机构、院校的专家、学者、官员及在京的20多家新闻单位的记者参与了研讨会。研讨会上，专家、学者主要围绕1998年积极财政政策的实施及影响、今后财政政策的取向、国债的运用、税制的改革及财政职能的定位及与货币政策的协作等一系列实践与理论问题绽开了深入而热闹的争论。与会人员提交了30篇论文，限于篇幅这里只就局部会议发言中的主要观点简介如下。 （一）关于积极财政政策的实施。 由于受亚洲金融危机的影响及我国需求构造的变化，原有的供应制约转变为市场需求制约，为解决需求缺乏，实现扩大内需的目标并为应对亚洲金融危机，1998年以来，我国实施了积极的财政政策。与会专家认为：与货币政策相比，以扩大支出为主要内容的财政政策时滞短、作用效果明显，是当前可供选择的反经济周期重大措施。财政部综合司丛安妮副司长对积极财政政策的主要内容做了介绍：（1）增发1000亿元国债专项用于根底设施建立投资。（2）中心财政通过调整支出构造增加180亿元支出，特地用于国有企业下岗职工的根本生活费保障和离退休人员养老金的按时足额发放及抗洪救灾等。（3）发行2700亿特种国债用于补充国有独资银行资本金。（4）提高局部商品的出口退税率，加强对出口退税的治理，努力保持外贸出口的增长。（5）引进国外的先进设备，调整进口设备的税率，免征关税或进口环节的增值税。（6）简并收费工程，减轻企业负担。 与会专家认为：实行积极财政政策，除了可以直接增加投资和消费、刺激国内需求外，还能通过补充和增加建立工程资本金，为银行扩大贷款制造条件。初步测算，1000亿国债资金的使用大致可使银行增加配套贷款1000亿元，如将投资乘数效应计算在内，估计1998、1999两年可以拉动经济增长2.53个百分点。 财政部基建司丁先觉司长还详细介绍了当前实行积极财政政策实施的状况和效果。他指出：从1000亿元国债专项资金涉及的投资工程看，安排的2100多个工程的概算总投资超过16000亿元，地方财政除承诺归还转贷资金外，还配套投资500多亿元。从1998年的总体状况看，财政用于根本建立投资的资金，对加大根本建立投资的增加幅度起到了关键性作用。对于进一步改善我国根底设施建立滞后的状况，为市场经济的进展供应良好环境和根底条件非常有利。 强有力的政策措施，使第一产业和第三产业的投资增长很快摆脱了1998年初的低迷状况，从下半年开头快速上升。19月，第一产业投资比上年同期增长35.6%；第三产业投资比上年同期增长32.5%.从地区分布看，呈现东部地区主导，西部地区增长突出的特点。 丁先觉司长还对1999年的财政投资政策做了分析：1999年国民经济将连续保持稳定增长，投资增长对经济增长仍将保持相当的奉献率，要求财政连续实行适度积极的财政投资政策。主要基于以下缘由：第一，亚洲金融危机影响远未消退，前景尚难预料。进出口贸易对经济增长的奉献度估计不高，势必要连续实行保持国内需求的政策，投资是内需的重要方面，必定要保持肯定的增幅。其次，1998年的投资增长对财政投资政策的依存度较大，惯性较强，难以急剧收缩。第三，国内经济环境仍将对财政投资政策有肯定依靠。详细财政政策可以考虑几点：一是适当增加预算内基建投资支出，主要用于大江、大河、大湖和城市根底设施建立；二是国家开发银行等准财政实体的贷款规模保持在1998年的水平左右；三是连续在税收和财务政策上鼓舞企业投资。 （二）关于中长期财政政策的取向。 与会专家学者认为，靠发债来实施积极的财政政策只能是短期的，否则国家财政经济无法承受，而且孕育着巨大的风险。丛安妮认为，尽管我国财政赤字和债务余额占GDP比重较低，均未超过国际公认的戒备线，有发债的余地，但目前我国财政收入占GDP的比重及中心财政收入占全国财政收入的比重均较低，持续实行大规模发债的方法刺激经济易引发财政危机。此外，我国金融体系中存在大量呆坏账，国有企业及其他公共部门存在隐性赤字，需要在改革中逐步消化，以防范金融风险。最终，从国际阅历看，假如将短期刺激政策长期化，简单导致不良的机制性结果，即经济增长对财政刺激的依靠程度越来越高。 所以，从中长期看，我们还是要实行适度从紧的财政政策。当前实行的积极政策与适度从紧的中长期政策并不冲突。在目前，我们应留意把握财政政策实施的力度，保持短期调整措施与长期政策目标的协调。 （三）关于国债的使用效益。 千亿国债效益如何？代表们对此表示了担忧。由于这次启用财政政策进展积极的反周期宏观调控，各级财政对这个转变预备缺乏。一是工程储藏缺乏，有些工程未进展充分的可行性讨论。二是熟悉缺乏。没有充分熟悉这些资金使用的宏观调控目的，仍旧停留在过去有钱就要、有工程就上的水平上。一些地方或者上报工程不符合中心规定，或者任意挪用，转变用途，或者在划拨资金的时候拖拖拉拉。这些问题势必会影响到1000亿元国债拉动经济的效果。 国务院讨论室宏观司李晓西副司长认为，发债的原则应当是“透支将来，造福后代”，用在根底设施上是很正确的。对于怎样发挥发行国债这一财政政策的效率，他认为：一是要调动社会资本。光靠财政拨钱是有限的。这里需要有政策，政策搞得好，社会资本就可以调动起来。二是根底设施投资要有详细定位，要投见效快的工程。此外，发债、用债、还债要联动起来。还能发多少债，和用得怎么样是有关系的，用得好，多发点问题也不会太大。同时还要协调好部门之间的关系，要有制约机制，应当是“发债有度，还债有序”。代表们认为，启动经济关键还是要启动消费和社会资金的投入，上边热下边也要热。李晓西认为，今后财政可采纳间接的方式，运用贴息、减税等政策杠杆来启动消费和民间投资。还要留意财政杠杆与金融杠杆的协调协作，短期国债就是二者运用的交汇点，即可以运用财政手段筹集资金用于建立，也可以运用金融的公开市场操作，由于它的作用远大于利率的调整作用，而这也是财政与银行结合的操作。 （四）关于税制改革。 从中长期看，财政要想更好地发挥作用，还必需通过改革来完善和壮大自身，而突破口就在于改革和完善税制。国家税务总局科研所刘佐副所长认为下一步税改的突破口应是“费改税”，即从调整国民收入安排格局，标准政府收入制度入手。首先，合理调整税负。应通过调整国民收入安排和财政安排格局，扩大税基，加强治理，今后将现在税收占GDP11%左右的水平提高到20%以上。其次，优化税制构造。主要包括合并重复设置和性质相近、征收有穿插的税种。开征社会保障税、不动产税、遗产和赠与税等税种。取消、合并某些特定目的税；逐步扩大直接税所占的比重，降低间接税比重。适当下放地方税立法权，提高地方税所占的比重。 刘佐指出：目前我国需要完善的税种主要是：1.增值税。今后应扩大征税范围，逐步实行消费型增值税，适时适当调整税率，削减过多的税收优待。2.消费税：适当扩大征税范围，提高浪费品和高消费项的税率。制造条件将生产环节征税改为消费环节征税。3.所得税：企业所得税应尽快完成内外两套企业所得税的统一；合理确定税基；以税率共享方式划分中心收入和地方收入。个人所得税要逐步推行综合征税制，合理确定税基，实行适度的超额累进税率。此外，要结合资源产品价风格整，逐步扩大资源税征税范围，调整税率。逐步降低关税税率总水平，合理调整税制构造，取消不适当的税收优待，严峻打击走私。另外，还应强化征收治理，造就依法治税的社会环境，努力降低税收本钱。 中国财经报社白伊宏副总编辑认为，我国的税收以流转税为主，所得税所占比重日益降低。而流转税对于经济总量和经济周期变化来讲，是置身于事外，进而是中性态度的。所得税可以随经济周期变化而逆向变动，因此具有很强的调整宏观经济的作用。他认为，应分阶段、有步骤地逐步降低流转税税率，提高所得税税率，加大所得税占整个税收的比重。建立所得税为主的体制，有利于财政的反经济周期运作。 （五）市场经济体制下财政职能的定位及与货币政策的协作。 与会专家还认为，应深入讨论世界经济与我国经济的运行规律、相互影响及作用力，正确推断经济运行周期，以便为我们制订财政、金融政策，敏捷调控经济打好根底。而此次启用财政政策、扩大内需也引出一个理论性的问题，即财政作为宏观调控政策工具的作用应当如何熟悉，进而应当如何丰富财政政策和财政理论。 财政部财政科研所何盛明所长认为，在社会主义初级阶段，与成熟市场国家比，我国政府担当着领导国家工业现代化、实现经济构造调整及完成经济体制转轨的历史重位。由此我国财政除了担当西方财政所要求的资源配置、收入安排和经济稳定三个根本职能外，财政必需支持社会经济可持续进展，财政必需支持改革和为转轨效劳，财政必需在防范风险中起主导作用，财政在扩大内需、治理通货紧缩中势必要起到无可替代的作用。 中国人民大学陈共教授认为，过去财政宏观调控力量很弱，1998年应是一个转折，财政必需对经济进展实施更加积极的调控。过去主要是基建规模的调控，是总量调控，所以银行起主导作用；现在经济消失的是构造性问题，金融手段有效性下降，财政必需起主导作用。政府在优化构造方面想干些什么，主要靠财政，要让银行保持独立性。不能让它代替财政执行职能。 中国财政杂志社郭代模副社长认为，财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。两大政策调整的手段、方式、方法、传导途径都不一样。这就要求两大政策必需协调协作，尽可能地削减政策间的摩擦，增加彼此之间的互动性，以更好地实现宏观调控目标。如这次财政增发1000亿元国债，不仅需要银行部门积极承购，而且随着增发国债所筹集的资金用于各项根底设施建立，还需要银行部门供应相庆的配套资金。这些无疑都是对积极财政政策的一个有力支持和协作。