王乐夫、蔡立辉《公共管理学》笔记.doc

第1章 导论1.1 公共管理学概述1、公共管理的含义1概念：公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。2与西方国家不同，在中国，公共管理还是一个独立的学科。2、1993年，波齐曼公共管理：艺术的现状论文集第一次全学会； 1993年，凯特尔、米尔沃德公共管理的现状论文集第二次全学会； 1990年，波齐曼、斯特拉斯曼公共管理战略第一部较完整的公共管理教科书。1.2 公共管理学到概念范畴1、基本范畴：公共public 公共管理学的基本范畴，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public governance.2、公共管理与公共行政1学派之争：第一，认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，认为公共管理已经成为一种独立的范式；第三，认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革。主流观点认为，公共管理作为独立的范式还没有出现。本书认为公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。2相同：在一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。3相异：设计运作、政府行政机关非政府公共组织、政治法律行政手段管理经济手段、过程程序内部取向结果外部取向。4中国：公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大于公共行政的学科概念。3、公共产品公共产品也称为公共物品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，具有消费的非竞争性和非排他性。相对于的是私人物品private goods，具有消费上的竞争性和排他性。福利经济学家认为，政府提供公共产品比私人提供具有更高的效率。新自由主义经济学思潮，疑心政府作为公共产品唯一供应者的合理性，从理论和经验两方面论证了公共产品的私人供应可能性。4、公共政策1相同：第一具有相同的基本属性公共性，第二公共政策与公共管理相互作用，公共政策指明了公共管理的基本方向，公共政策依赖具体的公共管理活动去执行。2相异：公共政策是制定社会的秩序和行为规则，公共管理是通过实施公共管理行为来实现公共利益。5、工商企业管理1性质不同：公共领域企业内部事务领域；2目标不同：公共利益营利；3内容不同：公共事务企业经营行为。6、公共治理与善治治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和的持续过程。1.2 公共管理学的研究对象1.2.1 公共管理的兴起1、公共行政的发展演进1传统的公共行政学traditional public administration，着重从制度、体制的架构与研究上寻求提高公共行政效率的途径，把专业分工原理广泛引入公共行政之中。代表人物：威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古利克、厄威克。重要观点：威尔逊政治行政二分法，对于公共行政学从政治学中别离出来成为独立的学科，以及调和民主宪政内涵要求与行政效率理论冲突具有重要意义。怀特行政学导论，标志公共行政学的基本形成。2行为科学公共行政学behaviorism public administration，着重从人和组织行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径。代表人物：巴纳德、西蒙、波齐曼、凯特尔、普雷斯曼、韦尔达夫斯基。3新公共行政学new public administration，发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平social equity，主张效率至上转为公平至上。代表人物：弗雷德里克森。4政策科学policy science 与公共政策分析public policy analysis，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合，重点研究政策执行和公共项目，不再重点研究机构institution。代表人物：普雷斯曼、韦尔达夫斯基、拉斯韦尔。2、公共管理的产生公共行政的研究表现出两种价值取向，一种是管理主义的取向，关注效率，强调工具理性；一种是宪政主义的取向，关注民生、社会公平，强调对公共权力的制约和限制。公共管理表现出强烈的管理主义倾向，公共管理学是新泰勒主义的复兴，或者说是古典行政学的回归。产生原因：一是公共政策分析学派的局限性，二是公共政策执行研究的焦点，由组织结构与过程想项目与绩效转移。90年代，公共管理学逐步成为与公共行政、公共政策一起进行公共部门研究的三大途径。1.2.2 公共管理学的研究对象1、研究对象：公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理活动及其规律的学科。公共管理学以公共管理活动为基本对象。我们主张公共管理是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作纯技术化的管理主义倾向。2、理论体系：一是主体理论，含公共组织、公共领导理论；二是价值与标准理论，含公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督；三是资源管理理论，含人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理；四是危机管理及公共管理技术与方法，含危机管理、治理新工具市场化工具、工商管理技术和社会化手段、公共部门绩效评估；五是改革与发展理论，含公共部门改革、公共治理新模式。1.3 公共管理学的研究途径和方法1.3.1 公共管理学的研究途径1、公共行政学：早期制度或法理的研究途径、20世纪20年代原则研究途径科学管理革命、三四十年代经验科学研究方法，如观察、实验、调查、访谈行为主义革命、二战后运筹学、系统分析、案例研究等新的研究方法及手段。2、公共管理学：1、美国波齐曼的两种途径论：公共政策途径P途径与企业管理途径B途径。相同：组织外部定向、关注管理绩效、偏好案例分析法。相异：P途径重新认识政策分析对公共管理的重要性，B途径把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。2、罗布森卢姆三种途径论：管理途径、政治途径、法律途径。3、经济学途径：公共选择理论、新制度学派。1公共选择理论：将经济人假说、交换范式和方法论应用到政治和公共政策领域。2新制度学派：强调制度在政治中的决定作用，克服信息障碍并减少交易成本，最小化交易成本：市场和等级制。1.3.2 公共管理学的研究方法公共管理学在方法上突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题。具体方法包括：实践抽象法、实体分析法、实验法、系统分析法、比较分析法、多学科交叉式综合研究方式、案例分析法。第2章 公共管理的理论发展2.1 公共行政理论的演进2.1.1 公共行政理论的初创1、威尔逊的政治行政二分法在威尔逊之前，行政概念一直是包含在政治概念中的。到19世纪20世纪初，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导。对此，威尔逊提出应在对政治和行政概念进行正确区分的基础上，将公共行政从政治学中别离出来。公共行政是政府的执行和操作，不同于政治，政治是政治家的特殊活动领域，而公共行政则是技术性职员的事情。2、韦伯的官僚制理论马克斯·韦伯被誉为“组织理论之父”。他提出的官僚制理论bureaucracy theory从组织体制的角度为传统公共行政理论的创立提供了理论框架。韦伯区分了神秘化组织、传统组织、合理化-合法化组织。他认为，只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础，只有与合理合法权威相适应的组织形式才是理想的官僚制。官僚制具有以下基本特征：1合理的分工；2层级节制的权力体系；3依照规程办事的运作机制；4形成正规的决策文书；5组织管理的非人格化；6适应工作需要的专业培训机制；7合理合法的人事行政制度。威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论都认同公共行政的完善取决于从行政公务中积极地排除政治性因素。3、泰勒的科学管理理论泰勒被誉为“科学管理之父”。提出了科学管理理论，建立了专业化、普遍化的管理原则和方法，追求最正确工作方法和管理标准化、程序化。这些理论后来被行政学者概括、改造并上升为行政管理学理论。2.1.2 公共行政理论的构建威尔逊、韦伯及泰勒对传统公共行政的研究只是政府管理理论的一部分，传统公共行政理论体系的构建是在以下理论中逐步完成的。1、怀特的系统化公共行政理论怀特提出了公共行政理论框架使传统公共行政思想成为系统化、理论化的知识体系，被誉为公共行政的奠基人。怀特撰写的公共行政研究导论是世界上第一本公共行政教材，第一次对行政组织进行了系统、全面的阐述。但他只是提供了公共行政这门新兴学科的概貌。2、古利克和厄威克的科学化公共行政原则古利克对行政原则的探究是结合对行政组织结构改革的分析来进行的，他提出了行政改革应遵循的11项指导原则，古利克把机关具有的职能总结为POSDCORB。厄威克对公共行政原则的系统化做了更具有普适性的归纳。他在行政的要素中指出，每个上级领导或直接领导的下级人员不应超过5人，至多不能超过6人。3、福莱特的动态化公共行政理论在福莱特之前，公共行政主要关注的是组织结构、规章制度研究。福莱特从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在公共行政中的重要性进行了探讨。福莱特是在科学管理理论和行为科学理论之间起着桥梁作用的美国管理学家。2.1.3 公共行政理论的转型对于公共行政理论从传统向现代转型具有决定性影响的批评意见是西沃之争。1、西蒙的批评与公共政策学派的出现西蒙是西方管理决策学派的创始人之一。西蒙对传统行政学理论的批判：一是传统的行政原则并非真正的科学原则，只能被称为行政谚语；二是对政治行政二分法的批评与他倡导的行为主义研究方法联系在一起，西蒙主张政治与行政是相互关联而无法严格区分的，并从价值与事实之区分的观点来看待二者的区别。西蒙以决策为基本概念，研究公共行政问题，代表作行政行为行政组织决策过程的研究。自西蒙提出决策研究途径以来，公共行政学界日益正视决策的重要性，以至于后来诞生出公共政策这个新的学科。2、沃尔多的批评与新公共行政学的兴起沃尔多对传统公共行政的批评为：一是政治行政二分法不符合民主制的理想，他认为应该鼓励行政权力和政治权力之间的合作而非对抗；第二传统公共行政组织理论无视了行政实质的具体性；第三反对过于重视效率的做法。沃尔多准确地指出了传统公共行政理论的主要缺陷，成为新公共行政学研究的先导，代表作行政国家。3、新公共行政学是强调以公共行政的公共部分为研究重心的公共行政理论流派，弗雷德里克森是主要代表。主要包括：1对传统公共行政效率至上观的反思和批评；2对社会公平价值观的提倡；3对传统政治行政二分法的突破，将发展焦点定位于如何发展公共政策上；4对动态、开放组织观的强调，认为当代公共行政发展的动力源于行政组织变革的需要。新公共行政学推动了“新公共管理运动”的兴起和新公共管理理论的诞生。2.2 现代公共管理理论的发展2.2.1 公共选择理论1、经济人假设公共选择理论是用经济学方法来研究公共管理活动及公共政策制定执行，被解释为“对非市场决策的经济学研究”。公共选择理论分析的出发点是人是理性的自利主义者。2、政府规模扩张1瓦格纳、皮考克、维斯曼，认为其原因有：社会环境条件要求、生产领域介入要求和公共物品需求要求。2马斯格雷夫、罗斯托，认为其原因有：早期政府投资、中期经济干预和成熟期社会公共服务和支出。3帕金森定律：揭示了政府机构不断膨胀的两大动力，一是官员想要增加的是下属而不是对手，二是官员们相互之间制造工作。帕金森定律得出，不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长的结论。4公共选择理论：运用经济学理论对政府规模及其增长进行分析，一是非市场性质，导致竞争压力的免除；二是信息垄断，导致工作效率难以监督；三是缺乏激励机制，失去机构内在动力；四是预算的误导作用；第五，理想的官僚不复存在。2.2.2 新公共管理理论新公共管理，又称企业化政府、以市场为导向的公共行政、后官僚体制模式、管理主义。新公共管理理论只是现代公共管理理论的一部分，而不是其全部。新公共管理理论认为，私营部门的管理实践和技术可以用于公共部门。奥斯本、盖布勒住改革政府企业精神如何改革着公营部门中，全面阐述了企业家政府理论。公共选择理论与新公共管理理论的异同相同：尊崇市场力量、市场作用、市场机制。相异：公共选择关注政府和社会的关系，主张发挥市场力量解决困难；新公共管理主张通过引进市场机制完善公共组织。趋势：物质私有化、内部理性化。2.2.3 公共治理理论1、兴起市场失效：仅仅运用市场的手段，无法到达帕累托最优。市场存在着信息不对称、垄断、极端个人的自私行为，最终导致社会资源的闲置。政府失效：仅仅运用领先的计划和命令等行政手段，也无法到达资源配置的最优化。于是西方学者提出了治理的新概念，通过治理弥补政府和市场在调控中的不足。2、含义：公共管理组织运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化。与统治相比，主体未必是政府，无须依靠国家强制力实现，包括非正式、非政府机制。3、内容：1多元主体；2责任边界模糊；3主体间存在着权力依赖和互动伙伴关系；4治理语境下的公共管理，是一种自主自治的网络管理；5政府扮演元治理角色。2.2.4 新公共服务理论1、兴起：新公共服务理论是以罗伯特·哈登为代表的学者对新公共管理理论的反思，特别是作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批评而建立的一种新的公共管理理论。2、内容：1政府的职能是服务而不是掌舵；2公共利益是目标而非副产品；3思想上要更具战略性，行动上要更具民主性；4为公民服务而非为顾客服务；5责任并不简单，不应仅仅关注市场；6重视人而不是重视生产率；7公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论并不意味着对新公共管理的全盘否认，本质上对新公共管理理论的一种扬弃。第3章 公共组织3.1 公共组织的性质与结构1、含义：公共组织是以实现公共利益为目的、以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织，其特殊性在于公共性。2、特征：1以增进公共利益为目标；2受法律的明确限制并具有权威性；3受到高度的公共监督；4具有一定的独占性；5具有政治性。3、结构：1纵向结构：决策层协调指挥层技术操作层；2横向结构：按业务性质分工按管理程序分工按管理对象分工。4、结构形式：直线制、职能制、直线职能制、矩阵制5、公共组织的类型1政府组织：广义上包括立法机关、司法机关和行政机关，狭义上主要是指行政机关。2非营利组织：又称非政府组织non-governmental organization、志愿者组织volunteer organization、公民社会组织civil society organization、免税组织tax-exempt organization。是以增进公共利益为目标的非官方公共组织。与政府组织相比，最大的特点是非强制性和服务性。3准政府组织：以增进公共利益为目标，通过授权具有一定行政权力，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。准政府组织包括行政类事业单位，工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联。3.2 非营利组织1、特征：一是正式组织性；二是民间性；三是非利润导向性；四是自主管理性；五是志愿性；六是公共性。非分配性约束，是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，非营利组织的非分配性约束是区别于营利组织的最重要特征。2、分类：1国外：宗教性、社会性、文化性、学术性、保护性、政治性、慈善性、社会运动；2国内：登记、未登记。3、作用：1微观的社会服务和管理职能的主要承担者；2提高公共物品的供应效率；3满足社会对公共服务的多元化需求；4是公共管理社会化和市场化的必然。4、我国非营利组织1存在问题：身份不清；缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏标准性和代表性；外部法律法规不健全。2基本取向：培育、监督。3.3 事业单位3.3.1 事业单位的含义与特征1、背景：事业单位是我国计划经济体制下产生的，在社会公共事务领域提供公共服务和进行公共事务管理的实际承担者，具有准政府组织的性质。2、含义：以增进公共利益为目标，通过授权具有一定行政权力，对公共事务管理具有一定强制性的公共组织。3.3.2 事业单位改革1、存在问题：1规模巨大、增长过快、财政负担过重；2社会效益不高；3与经济建设结合不紧密。2、改革原则：第一，实行政事分开，解除政府与事业单位的隶属关系；第二，实行职责分开，政府职能交回政府履行，技术性、服务性工作由事业单位完成；第三，管理方式和手段分开，行政主管部门简政放权，事业单位运用非行政手段进行公共管理和提供公共服务。3、分类改革：行政事业类单位、公益类事业单位、经营服务类事业单位。3.4 公共组织的变革3.4.1 科层制组织与反思马克斯·韦伯区创建了科层制理论，科层制具有以下基本特征：1合理的分工；2层级节制的权力体系；3依照规程办事的运作机制；4形成正规的决策文书；5组织管理的非人格化；6适应工作需要的专业培训机制；7合理合法的人事行政制度。1、主要内容：1组织标准化，包括分工专业化、工作指标化和人员统一化；2工作秩序化；3管理标准化。2、存在缺陷：第一，刚性的官僚系统缺乏灵活性和主动性；第二，标准化的管理无视人的差异性；第三，排除了竞争的必要与可能；第四，条块分割的专业化单位不断膨胀，职能交叉重叠。3、面临困境：第一，官僚制精神与自由民主的个性追求冲突；其次，信息化时代的来临，陈旧的层级管理和控制系统无法适应动态要求；再次，全球化的趋势，凸显相对封闭的科层制组织在主体交往、文化多元上格格不入。3.4.2 公共组织的变革公共组织不是一个简单的机构调整、人员增减问题，而是一个复杂的系统工程。机构调整只是手段，优化组织整体结构和功能才是目的。1、目标：1提高公共组织适应环境的能力；2提高自身的稳定性、协调性；3提高公共组织的工作绩效。2、内容：1组织结构的变革：横向上，由重决策执行部门，向重监督、咨询、信息等部门发展，纵向上，从集权式、尖塔型向分权式、扁平型发展。2公共组织权力关系的变革：第一，公共组织向社会还权；第二，横向分权；第三，在纵向权力的分配上，实行集权与分权相互融合与共存。3技术变革；4产品和服务变革；5人力资源变革。3、发展趋势：学习型组织；无缝隙组织、网络组织、虚拟组织；区分掌舵和划桨职能。第4章 公共领导4.1 公共领导概述4.1.1 公共领导的含义和特点1、含义：公共组织的领导者为确定和实现公共目标，通过对社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者、环境三个基本要素。2、特征：1职权的公共性、服务性；2决策的公断性；3价值取向是公共利益；4组织依托是公共组织或公共部门。3、作用：导向统领、影响表率、协调沟通、迎接挑战引发变革。4.1.2 西方领导理论的演进与新发展1、西方经典领导理论1特质理论trait theory，通过分析领导者的个人性格和特征，解释他们成为领导者的真正因素。2行为理论behavior pattern theory第一，勒温的三种领导方式理论：集权式、民主式、放任式领导方式。第二，嫩鲍拇、施密特的领导连续流理论：认为领导方式不是专制与民主任选其一，二是一系列连续流的领导方式。第三，利克特的四种管理方式理论：以工作为中心的领导和以职工为中心的领导。3权变理论contingency situational theory领导=f领导者、被领导者、环境实质，领导方式是三者的一个函数，有效的领导行为是因时间地点条件的变化而变化的。第一，菲德勒的权变理论：领导行为是否有效取决于是否与情境因素相适应。第二，豪斯的路径目标理论：领导者效率取决于领导行为是否被下属接受，并在工作中得到满足。总体来看，领导权变理论强调没有唯一、绝对合理的领导方式，关键取决于三因素之间的互动是否合理。但该理论也无视了领导者本身所具有的某些特质。2、西方领导理论的新进展1领导魅力理论：脱胎于韦伯的领导魅力理论，发展了领导特质理论；是指下属发现了领导者的某些作为时，会将其归因于领导者伟大或杰出的领导能力。该理论有它的合理性和解释力，但缺乏普适性和可证伪性。2交易型和变革型领导理论：伯恩斯和巴斯，变革型；领导鼓励激活，下属期待热情，交易型，领导公平合理，部属交换互惠。4.2 公共领导体制4.2.1 领导体制的含义和内容1、领导体制的含义：公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置及运行体制。2、内容：1领导结构职权责的配置结构；2领导的层次与跨度纵向组织结构；3各部门之间的职责与权限划分横向组织结构；4领导干部的管理体制。3、基本类型：首长制和集权制决策权所属人数多少；集权制和分权制权力集中程度；3层级制和职能制构成单位；4完整制和别离制所受指挥和控制，中国、美国。4.2.3 公共管理领导体制的改革1、我国公共管理领导体制存在的问题：1领导职能相互混淆；3领导权力过于集中；3领导权力约束滞后；4公共组织机构高度膨胀；5用人制度缺乏活力。2、公共管理领导体制改革的路径：1完善领导职能分工。2在保证政令统一的前提下，适当下放权力。3改革组织人事制度：第一，在公务员序列之外全面推行聘任制；第二，减少关卡，允许干部自然流动；第三，打破论资排辈；第四，增加透明度，表达三公开；第五，实行竞争式选拔。4继续推进机构改革：纵向层次要尽可能地少；横向部门划分不宜过细；实行精兵简政。5加强权力制约与监督。4.3 公共领导方法4.3.1 领导方法概述领导方法是指领导者配置资源、沟通协调、统筹安排、统御激励下属的各种手段和途径。4.3.2 领导协调1、含义：内求团结、外求发展。2、内容：1领导工作关系协调：部门任务、工作时间、政策措施和工作要素协调；2领导人际关系协调：上下级之间关系的协调、同级组织的协调。3、原则：以人为本、客观公正、整体性原则、互惠双赢、灵活机动。4.3.3 领导沟通1、含义：领导者为实现目标与被领导者进行信息、思想和情感的传递互动。2、途径1沟通渠道：正式渠道、非正式渠道；2沟通模式：链式沟通、轮式沟通、全通道沟通、环式沟通、Y式沟通；3沟通形式：口头沟通、书面沟通、非语言沟通。3、方法：意识、渠道、环境、技术、监督。4.3.4 领导激励1、含义：领导者调动下属积极性和创造性的行为和手段。2、原则：物质与精神结合、正负结合、按需激励、差异激励、公平公正。3、方法：物质激励、参与激励、目标激励、榜样激励、情感激励、荣誉激励等。4.4 领导能力1、含义：领导者影响具体领导活动效果的个性心理特性的总和，它是领导者素质的核心。2、内容：1领导的创新能力；2领导的战略思维能力；3领导的执政能力。3、方式：集权型、民主型、放任型。第5章 公共政策5.1 公共政策概述5.1.1 公共政策的性质和范畴1、诞生：拉斯韦尔美与拉纳合著的政策科学：范围和方法的新近发展，被认为是公共政策学或政策科学的诞生标志。2、视角：价值分配论、目标方法选择论、立场论、过程论、政策合法性实现论。3、定义：决策主体运用公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。公共政策的核心是一种选择。5.1.2 公共政策工具1、兴起：政策失败的反思、政治制定执行的实践需求、福利国家的低效率、经济学工具流行。2、类型：豪利特、拉米什，公共政策研究：政策循环与政策子系统1自愿性政策工具：家庭与社区、志愿者组织、市场；2强制性政策工具：规制、公共企业、直接提供；3混合性政策工具：信息与奉劝、补贴、产权拍卖、征税和使用者付费。3、选择与应用：豪利特、拉米什通过设置两个变量构建政策工具选择模型，一是国家能力，一是政策子系统的复杂程度。1国家能力强，政策子系统高度复杂自愿性政策工具，市场；2国家能力强，政策子系统低度复杂强制性政策工具；3国家能力弱，政策子系统高度复杂自愿性政策工具，家庭与社区、志愿者组织；4国家能力弱，政策子系统低度复杂混合性政策工具；5.1.3 公共政策的研究主线1、制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制；2、公共政策的过程与程序；3、公共政策的内容与输出：自变量、因变量；5.2 公共政策过程5.2.1 公共问题与公共政策问题公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距。公共问题不等于公共政策问题。5.2.2 公共政策问题确实认与构建1、确认：对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。2、构建：对政策问题的理性分析。5.2.3 公共政策议程1、含义：被选中的政策问题进入具体决策的过程。2、触发机制：安德森，1政治领袖的触发；2危机事件；3抗议活动；4通信媒介的注意。3、建立模型：金登，多源流分析模型1问题溪流：指标、焦点事件、危机、符号、反馈；2政策源流：特定领域的专业人员完成的有足够吸引力的备选方案和政策建议；3政治源流：国民情绪、政府的变更、国会议席、利益集团。5.2.4 公共政策制定1、定义：是指从政策方案设计到政策合法化的过程。2、宏观流程：以对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。3、微观流程：是从决策的视角对政策的规划与设计，包括发现问题确立政策目标方案拟定、评估与抉择政策合法化。5.2.5 公共政策沟通1、内部沟通与外部沟通；2、公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍：1途径：政策发布与信息公开、政策反馈和信息反馈、双向互动和政府回应；2障碍：第一，沟通的渠道障碍，包括制度缺失、政府利益、传统观念、资源技术；第二，沟通的心理障碍，官本位加上政策信息的封闭性导致了政府管理模式的专断性和随意性，可能诱发非常规性的逆向反应。第三，沟通的技术障碍，信息失真，以及公众参与受到限制。5.2.6 公共政策执行1、一般理论：1自上而下途径；2自下而上途径；2、公共政策执行失控及其矫正1失控，表现为：第一，政策敷衍；第二，政策附加或阻截；第三，政策抵抗；第四，政策扭曲。2矫正，措施有：第一加强公共政策执行体系组织建设；第二，提高公共政策执行者的素质；第三，强化对公共政策执行体系的监控；第四，促进公共政策执行的法治化和民主化建设。5.2.7 公共政策评估1、类型：结果、过程、事前、事中、事后；2、标准：在政策评估中，同样需要协调工具理性与价值理性取向的关系。1关注政策效率与效果：以工具理性为主的政策评估，关注效率、效能、效益；2关于政策价值效益：以价值理性为主的政策评估，关注4E，经济、效率、效果、公平。5.3 公共政策分析5.3.1 公共政策分析的含义与内容1、含义：解释+开处方1戴依认为政策分析的特征主要关心的是解释而不是开处方，政策分析是对公共政策产生的前因后果进行严格研究、小心论证的一般性命题。2邓恩认为，政策分析的目的是给政策制定者提供信息，并以此为依据运用推理判断发现和解决政策问题。2、内容：政策内容、政策过程、政策输出、政策信息、政策倡导。5.3.2 公共政策定量分析方法1、确定型分析技术1线性规划：求线性目标函数中线性约束条件下的最大值或最小值的问题。2排队论：包括统计推断、系统的形态、系统的优化排队会造成资源的浪费，公共政策应寻求有效的途径，尽力防止排队现象的产生。但是在等候时间与服务能力关系尚未明确时，盲目增加服务设施又会带来新的浪费。3马尔可夫预测法：利用系统现有状态去预测未来状况的分析技术和方法。4成本受益分析，cost-benefit analysis：问题是无视公平、影子价格。2、随机型分析技术：用于不确定型或风险型决策分析1动态规划：建立模型以最短的时间和最少的投资消耗来完成预期目标。2决策树：显示可能发生的所有情形和在决策点可供选择的所有方案。3灵敏度分析。5.3.3 公共政策定性分析方法1、头脑风暴法brain storming又称专家会议法，包括直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。优点：智能互补、思维共振；缺点：成本较高、参与者素质要求高。2、德尔菲法专家向调查人员提出看法和意见，特点为匿名性、巡回反馈。优点：意志自由；缺点：耗时过长。3、交叉影响分析cross-impace analysis通过事件的相互作用来预测事件发生的概率。优点：注意被忽略事件间关联；缺点：潜在关联不可全面、专家一致性的不现实性。4、脚本写作 script writing对有些将要发生的情况进行描述或预言。优点：降低不确定性，运用于军事和外交。5.4 公共政策发展5.4.1 公共政策发展的趋向公共性、合法性、有效性5.4.2 公共政策环境5.4.3 通过公共政策发展实现公共价值的途径1、实现公共管理的价值导向；2、构建公共管理稳定的运行平台：第一，公共政策是公共管理的起点；第二，公共决策贯穿公共管理过程始终；第三，公共政策是公共管理的基础。第9章 公共危机管理9.1 公共危机管理概述9.1.1 公共危机的内涵1、突发事件类型：自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类、社会安全类程度：级红色，特别严重；级橙色，严重；级黄色，较重；蓝色，一般。2、公共危机含义：是指因突发事件引发的，给社会正常生产生活秩序和人们生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。要素：未曾预料的意外情境；具有严重的危害与社会影响；可供反应的时间有限。3、突发事件与公共危机的关系突发事件是引起公共危机产生的原因。公共危机事件经由突发期、扩散期到爆发期，公共危机程度不断提高。4、特征突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性、决策的非程序化。9.1.2 公共危机管理体制与职能1、含义：是指公共管理主体为防止或减少公共危机所造成的损害而实施的预防、决策、处理、恢复等行为活动的总和。2、活动：3C，指挥command，控制control，沟通communication。3、组织结构：指挥和协调、实际操作、信息传递、物资保障和财务管理等5个机构。4、公共危机管理体制：1建立公共危机管理的统一指挥体制；2建立分级响应和属地管理相结合的体制；3建立健全危机管理联动协同体制。9.1.3 公共危机管理过程1、公共危机管理阶段斯蒂文·芬克的“四阶段生命周期模式”：第一阶段，危机潜伏期；第二阶段，危机爆发期；第三阶段，危机持续期；第四阶段，危机痊愈期。2、公共危机管理系统：决策系统、指挥和综合协调系统、执行系统、辅助系统；信息、参谋咨询系统。3、公共危机动态管理模式努纳梅克强调危机发展三个阶段。1危机爆发前的活动：建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统。2危机爆发时的活动：危机指挥、危机情境监测、危机资源管理。3危机解决后的活动：评估调查、加速复原、继续推行下一波的危机管理计划。9.2 公共危机管理体制9.2.1 公共危机预警机制1、含义：通过分析现有数据、情报和资料，发出确切的警示信号或信息。2、功能：信息收集与分析、危机监测、公共危机预报、信息发布与媒体管理、信息沟通。3、框架：1监测系统；2咨询系统；3组织网络；4完善的法规体系。9.2.2 公共危机管理决策体制1、特点：1在有限的信息、资源、时间下寻求满意的处理方案；2利益群体和公众参与非常有限；3政策的合法化已有法律实现授权。2、主体：中枢决断系统、参谋咨询系统、协调系统。3、制度：标准公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：决策主体、决策权限、决策程序、决策方式。9.2.3 公共危机管理资源配置与保障机制1、含义：公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。2、管理机制：整合机制、公共财政预算与支付制度、公共危机管理的监督与审计。监督途径包括内部控制、第三方评估和社会舆论监督。9.2.4 公共危机新闻发布机制新闻发布应急响应机制、新闻发布机制、中外记者采访管理机制、境内外舆情跟踪和通报机制、互联网信息安全管理机制、公共危机事件分类处理新闻发布机制。9.2.5 公共危机管理控制处理机制1、公共危机控制：前馈控制、同期控制、反馈控制。2、公共危机处理1开始阶段：第一，迅速成立危机处理小组；第二，搜集危机信息；第三，制定危机处理计划的方案。2蔓延阶段：第一，危机中止策略；第二，危机隔离策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。9.2.6 公共危机管理的善后处理与评估机制1、善后处理：第一，灾后重建；第二，清算损失；第三，赔偿损失；第四，对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；第五，事故调查与责任人员处理。2、评估机制：评估原则客观性、准确性、时效性、科学构建评估指标体系、科学合理运用评估方法。9.3 公共危机管理法治9.3.1 公共危机管理法制体系1、公共危机管理法制的含义和特点：公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或者认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律标准和原则的总和。2、我国公共危机法制体系的组成在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及一般紧急状态法的有20余部。3、我国公共危机管理法制的原则1基本原则：法治原则、应急性原则、基本权利保障原则；2具