第十四章国家预算和预算管理体制.pptx

财政学第四篇第四篇 政府间财政关系政府间财政关系第十四章第十四章 国家预算国家预算和预算管理体制和预算管理体制The national budget and the managerial system of the budge财政学主要内容主要内容部门预算改革、国库集中收付制度改革预算的含义预算的原则和立法政府预算概述政府预算的编制形式预算管理体制的改革和建设中央预算和地方预算、单式预算和复式预算、增量预算和零基预算、年度预算和中长期预算财政体制概述财政体制的内容、财政体制的类型预算的产生和发展预算的编制、执行和决算中国分税制财政体制改革分税制改革的背景、指导思想、内容、调整财政学第一节第一节 政府预算概述政府预算概述一、政府预算的涵义 政府预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。简言之，指的是政府的年度财政收支计划。 财政学公开性1 1完整性2 23 3可靠性二、政府预算的原则和立法4 45 5统一性年度性6 6法律性财政学三、预算的产生与发展1、预算的产生历史 现代财政预算制度最早出现于英国。在14-15世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。美国国会在1921年通过了预算审计法案，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。 财政学2、预算产生与发展的条件资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。 财政活动的货币化是财政预算产生的必要条件。 财政学四、预算的编制、执行和决算 预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。 预算编制是制定年度收支计划阶段。预算编制完毕要接受各级人民代表大会的审议。预算执行，是组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入、拨付预算支出、动用预备费、预算调整。决算是预算执行的最终结果，也是预算管理的终点。国家决算财政学第二节第二节 政府预算的编制形式政府预算的编制形式政府预算按照政府级次为依据按照政府级次为依据 按预算形式的按预算形式的差别为依据差别为依据 以预算分项支出安排以预算分项支出安排方式的差别为依据方式的差别为依据 按照预算作用的时按照预算作用的时间为依据间为依据 按照收支管理范围按照收支管理范围为依据为依据 中央预算、地方预算单式预算、复式预算零基预算、增量预算年度预算、中长期预算总预算、部门预算、单位预算财政学一、中央预算和地方预算（一）中央预算中央预算。中央预算是中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动。中央预算由中央各部门的预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。（二）地方预算地方预算。地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的预算。地方预算负有组织地方收入和地方支出的任务，是地方政府职能实施的财力保证。财政学政府预算中央预算地方预算省预算市预算县预算乡镇预算县预算乡镇预算财政学二、单式预算和复式预算（一）单式预算 国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，不去区分各种财政收支的经济性质。 它的特点是：体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，能从整体上反映年度内的财政收支情况，便于了解财政收支的全貌；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。 财政学（二）复式预算1. 复式预算的概念。 复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算，通常包括经常预算（经费预算或普通预算）和资本预算。税收收入非税收入行政性收费收入专项收入其他收入等国防支出行政管理支出事业发展支出社会保障支出专项支出付息支出其他支出资本性收入各项基金收入国有资产收益债务收入国内债务收入国外债务收入经济建设支出基本建设支出挖潜改造支出科技三项费用流动资金支援农业生产支出债务本金支出经常收入经常支出资本收入资本支出经常性预算建设性预算政府预算经常性预算结余我国复式预算体系一般预算基金预算国有资本经营预算社会保障基金预算我国现行复式预算体系构成财政学2. 复式预算的产生。 从实践上看，复式预算的出现与政府开支大幅度增加有直接的关系。从理论上看，复式预算的出现与当时财政理论的发展密不可分。 财政学三、增量预算和零基预算（一）增量预算。 增量预算是指政府预算收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。其要点是：逐项确定支出预算，以各项支出上年度的支出数为依据，以人员经费的保障为重点。 财政学（二）零基预算（Zero-base budgeting） 1、零基预算的基本概念。 是指计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。财政学2、零基预算的基本内容（1）零基预算的基本要素。 零基预算包括三个基本要素。即决策单位、一揽子决策和排序。财政学（2）零基预算的编制程序。 零基预算制首先要求各基层预算单位每年根据下达的计划，重新编制预算，并要求提出尽可能多的方案，进行择优选择； 其次，上级主管部门对基层预算单位上报的方案，进行认真的审查和评估，提出修正意见； 最后，基层预算单位根据最后选定的方案，结合上级提出的修正意见，编制详细的执行预算。 财政学3、零基预算的特点（1）投入与产出结合。 （2）难点在零基预算的执行过程。 （3）年度之间的非连续性。 （4）需要做大量的文书工作。 财政学四、年度预算和中长期预算（一）年度预算。指预算有效期为一年的财政收支预算。 （二）中长期预算。也称为中长期财政计划。一般1年以上10年以下的计划称为中期计划。10年以上的计划称为长期计划。在5年到10年之间的计划也被称为中长期计划。 财政学第三节第三节 预算管理体制的改革和建设预算管理体制的改革和建设“一粥一饭，当思来之不易；半丝半缕，恒念物力维艰。” 朱子家训一、推行依法理财，加强预算管理和监督1、加强和改善预算编制工作。 2、细化预算和提前编制预算。 3、加强对超收收入使用的监督。 4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂。 5、预算外收入。 财政学二、编制部门预算 1. 部门预算的概念 “部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。财政学一个单位一本帐。1 1强化人大、审计和社会监督。2 2预算编制。2. 部门预算的内容改进预算编制方法，实行零基预算。3 34 4 单位所有的收入和支出汇总在一本帐中，统一向财政部门申报。财政部门批复预算时，也将单位的所有收支批复在一本账中。 包括一般预算、基金预算和债务预算。 预算草案的内容不断细化，财政各项支出总量和结构情况，要单独进行说明，使人大代表对财政预算草案审阅的清清楚楚。 根据部门的职能和任务要求以及现有公共资源的配置情况，将各项预算单位进行分类分档，分别确定支出定额，在此基础上逐项重新确定支出水平。部门预算一般预算基金预算债务预算收入预算支出预算财政预算拨款预算外收入其他收入行政性收费收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入基本支出项目支出人员经费日常公用经费基本建设支出项目行政事业性项目基金收入预算基金支出预算政府性基金债务收入预算债务支出预算财政学3. 部门预算的特点u从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出。u从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金。u从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。 u从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。 u从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政部核定的预算控制数编制。 财政学3. 部门预算的编制流程部门预算编制程序主要实行“二上二下二上二下”的方法。 部门编报预算建议数部门编报预算数财政部审核部门预算建议数财政部审核上报预算数上报建议数下达控制数上报预算数批复预算部门执行预算关键业务流程二二上上二二下下模模式式预预算算单单位位主主管管部部门门财财政政部部门门人人大大准备编制资料编制预算基础资料编制预算基础资料预算建议数汇总编制预算建议数下达预算控制数预算审核调平审核预算草案批复预算形成预算预算定案预算定案预算定案按上级下达的控制数再次分配控制数调整预算汇总调平后的预算预算审核财政学三、实行国库集中收付制度1、我国国库集中收付制度改革的背景分析（1）我国传统国库管理制度 国库制度可分为三类：一是独立金库制，国家设立专门机构，负责经管国家预算收支。二是委托金库制，国家委托银行经理国库，银行对国库资金专门保管。三是银行存款制。国库资金以一般存款的方式存放在银行，需要时可以签发支票。我国传统国库管理制度属于委托金库制。我国传统国库管理制度属于委托金库制。财政学（2）传统国库管理制度的弊端u监督机制不完善。资金账户多，很难监管。u资金分级分散支付不科学。u国库运行效率低。u财政宏观调控功能被弱化。 财政学建立国库单一账户体系。1 1规范收入收缴程序。2 23 3规范支出支付程序。2 2、我国国库集中收付制度改革、我国国库集中收付制度改革（1）改革主要内容财政学建立国库单一账户体系。单一账户体系由以下几类账户组成：u国库单一账户国库单一账户 u零余额账户零余额账户（单位零余额账户，财政零余额账户）u预算外资金财政专户预算外资金财政专户 u小额现金账户小额现金账户 u特设专户特设专户国库单一账户体系国库单一账户体系国库单一账户国库单一账户（开设在央行）财政专户财政专户（开设在商业银行）划款税收收入缴款人财政零财政零余额账余额账户户（开设在商业银行）预算单预算单位零余位零余额账户额账户（开设在商业银行）特设账特设账户户（开设在商业银行）收入零收入零余额账余额账户户（开设在商业银行）收款人收款人收款人缴款人清算清算非税收入国库单一账户体系图小额现小额现金账户金账户（开设在商业银行）收款人财政学规范收入收缴程序。 直接缴库直接缴库。由缴款单位和缴款人按照有关法律法规，直接将应缴收入缴入国库单一账户，属预算外资金的直接缴入预算外资金财政专户。 集中汇款集中汇款。由征收机关和依法享有征收权的法定单位，按照法律规定，将应交收入汇总缴入国库单一账户，属预算外的资金汇入预算外资金账户。 财政学规范支出支付程序。 财政直接支付财政直接支付。财政部门直接开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（商品和劳务提供者）或用款单位账户。 财政授权支付财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户将资金支付到收款人账户。财政授权支付主要针对零星支出（小额支出）。 国库集中支付模式小资料：“收支两条线”管理制度改革 改革开放以后，由于经济转轨时期，新旧体制的冲突，各项规章制度的不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种非法手段将部分预算内资金划为预算外，导致国家财政收入流失。1988、1990和1992年三 年，当年预算外资金分别占当年 财政收入的100%、92%和111%。 收支两条线，是指具有收费和罚款没收职能的部门和单位，根据国家法律、法规和规章应收取的行政事业性收费（基金、附加）和罚没收入，按规定委托指定代收银行代收代缴或由执收执罚单位直接收取并全额上缴国库或预算外资金财政专户；部门和单位的人员经费、公用经费和办公所需的特殊经费等，由财政部门根据实际情况纳入本级综合财政预算统筹安排。 财政学第四节第四节 财政体制（预算管理体制）概述财政体制（预算管理体制）概述一、财政体制（预算管理体制）的内容。 财政体制（预算管理体制）是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度。 财政体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题 。财政学确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体。预算收支的划分原则和方法。预算管理权限的划分。（集权和分权）预算调节制度和方法。（转移支付制度） 预算管理体制的主要内容包括：财政学统收统支型财政体制。1 1统一领导，分级管理型财政体制。2 23 3分级财政体制。二、预算管理体制的类型二、预算管理体制的类型 从1980年我国开始实行这种预算管理体制。主要表现为地方预算初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。其主要特征是：在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成的比例，通过多收多留的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。 财政学分级财政体制：分级财政体制： 又被称为“分级分税预算体制”，这是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制，在西方财政学中被称为“财政联邦主义”。它的主要特征就是规范化、法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。 财政学分级财政体制的内容：分级财政体制的前提，是以法律化形式明确划分各级政府的职责范围，即支出范围。分级财政体制的基础，是以分税方法划分各级财政收入。 分级财政体制的核心，是中央预算和地方预算相互独立，自求平衡。 分级财政体制的调节器转移支付制度。 财政学第五节第五节 中国分税制财政体制改革中国分税制财政体制改革一、分税制财政体制改革的背景1、中央财政收入在整个财政收入增量中所占的份额越来越少，国家财力过于分散。 2、地方为了追逐利益，盲目投资，重复建设。 3、财政包干体制有各种各样的形式，计算复杂，人为因素很大，不利于地区间的均衡发展。 19801992年“两个比重”财政学二、分税制财政体制改革的指导思想1、统一领导，预算分立的原则。 2、财权与事权相统一的原则。 3、兼顾公平与效率的原则。4、法制化管理原则。中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归属责任归属支出项目支出项目中央中央国防、外交、外贸、金融和货币国防、外交、外贸、金融和货币政策、政策、中央、地方中央、地方管制地区间贸易管制地区间贸易地方、中央地方、中央个人福利补贴、失业保险、全国个人福利补贴、失业保险、全国性交通性交通地方地方环境保护、工农科研支持、教育环境保护、工农科研支持、教育、地区性交通、卫生、供水、下、地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施、娱乐设施财政学划分中央与地方的财政支出范围1 1中央财政对地方税收返还数额的确定2 2明确中央与地方的收入范围三、分税制改革的基本内容原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理3 34 45 5确立了新的预算编制和资金调度规则财政学划分中央与地方的财政支出范围：划分中央与地方的财政支出范围： 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，承担调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的费用支出，以及中央直接管理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需要的支出。 我国中央政府和地方政府支出责任的划分中央政府地方政府中央和地方共同承担1.国防支出2.武警部队支出3.外交外事和对外援助支出4.中央政府行政管理支出5.中央直属国有企业挖潜改造和科技三项费用6.地质勘探费7.国内外债务的还本付息8.中央一级承担的公检法支出1.地方政府行政管理支出2.地方国有企业挖潜改造和科技三项费用3.城市维护建设支出4.政策性价格补贴5.地方公检法司支出6.社会福利支出1.基本建设投资2.各项农业事业费和支援农业生产支出3.文化、教育、科学和公共医疗卫生4.社会保障基金（中央政府部分弥补地方管理的社会保障金现收现付制的缺口）财政学明确中央与地方的收入范围：明确中央与地方的收入范围： 从实行分税制国家的一般经验来看，中央财政直接组织的收入占全国财政收入的比重应保持在60%左右为宜。根据这个量化的目标，并考虑各种税种的特殊情况，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方税收收入。我国政府间的税收划分中央政府地方政府中央和地方共享收入1.关税2.消费税3.中央国有企业所得税4.进口消费税和增值税5.银行、非银行金融机构、保险公司税收（营业税、所得税和城市维护建设税）6.铁路部门税收7.中央国有企业上缴利润1.营业税（除中央政府征收的）2.地方国有企业上交利润3.城镇土地使用税4.城市维护建设税（除中央政府征收的）5.房产税6.契税7.耕地占用税8.土地增值税1.增值税（中央75%，地方25%）2.印花税（证券交易印花税中央97%，地方3%，其余归地方）3.企业和个人所得税（中央60%，地方40%）4.资源税（海洋石油企业缴纳的部分归中央，其他部分归地方）财政学中央财政对地方税收返还数额的确定中央财政对地方税收返还数额的确定 ： 以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方。 国务院还决定，1994年以后实行增量返还的办法。即从1994年开始，税收返还与上划“两税”的增长率挂钩，每年增量返还。如果两税在本地区增收了1%，中央对地方的税收返还增长0.3%。 财政学原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理：原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理： 分税制财政管理体制改革后，原包干体制下的地方上解和补助办法基本不变。即：原实行递增上解的地区仍按原规定办法继续递增上解，原实行定额上解的地区仍按照确定数额继续定额上解，原实行总额分成的地区和原分税制试点地区，改为一律实行递增上解。以1993年实际上解数为基数，从1994年起按4%的递增率递增上解。 财政学确立了新的预算编制和资金调度规则：确立了新的预算编制和资金调度规则： 实行分税制财政体制后，中央和地方都要按照新的口径编报财政预算。财政学调整证券交易印花税中央与地方的分享比例。1 1对国有土地有偿使用收入分配做调整。2 2调整金融保险营业税税收划分。四、分税制财政管理体制的调整实施企业所得税收入分享改革。3 34 4（一）收入划分方面的调整财政学过渡期转移支付。1 1加大对民族地区的转移支付。2 2调整收入分配政策的转移支付。一般性转移支付。3 34 4（二）分税制的转移支付制度财政学1、过渡期转移支付。 基本思路是，中央财政每年从增收的收入中拿出一部分，用于对边远少数民族地区和贫困地区进行转移支付。 计算方法是： 某地区标准支出该地区标准收入 =该地区普通转移支付 财政学 1999年中央实施提高低收入者收入水平的一系列政策。2001年又出台了两次调整工资的政策。中央对东北老工业基地和中西部贫困地区进行补助，提高当地居民的收入。2、调整收入分配政策的转移支付。财政学 为配合西部大开发战略的实施，从2000年起中央加大对民族地区的转移支付力度，资金来源，一是预算直接安排，二是增值税的返还。西部大开发时因为保护改善生态环境，退耕还林还草给当地财政带来的减收，中央给与转移支付。3、加大对民族地区的转移支付力度。财政学4、一般性转移支付 从2002年起取消“过渡期转移支付”，实行“一般性转移支付”。同时继续加大对民族省和非民族省区的民族自治州等实施民族地区转移支付。 计算方法是：（某地区标准支出该地区标准收入 ） 该地区转移支付系数 =该地区普通转移支付2005年中央地方财政收支关系全国财政收入合计31649亿元中央本级收入16548亿元52.3%中央收入12791亿元40.4%中央收入5064亿元16%中央收入5576亿元18.3%中央本级支出8776亿元25.9%地方本级收入15101亿元47.7%地方收入18858亿元59.6%税收返还3757亿元地方收入26585亿元 84%转移支付体制补助7727亿元地方收入25873亿元 81.7%地方上解712亿元赤字3000亿元地方本级支出25154亿元74.1%结余719亿元全国支出合计33930亿元