试论食品安全控制体制的基本框架(1)精编版[9页].docx

最新资料推荐试论食品安全控制体制的基本框架邹正方，男，1962年生，经济学博士，中国人民大学经济学院副教授。邮政编码：100872 电话：01082903148 E-mail: f433128 邹正方中国人民大学经济学院摘 要：加强食品安全以保障人类健康和促进国际贸易发展，是摆在国际社会和各国政府面前的重大战略课题。本文旨在厘清有关食品安全控制体制建立中的一些基本问题。探讨食品控制的基本原则及应考虑的主要问题。提出国家食品控制体制的基本构成要素应包括目标、行动和建构模块。对食品控制体制的三种组织结构(即分割式体制、统一式体制和一体化体制)进行比较。专门分析发展中国家在建构食品控制体制过程中所遇到的特殊问题，呼吁发达国家对发展中国家在这方面给予必要的援助。关键词：食品安全 控制体制 风险分析 风险评估 框架Abstract: It is an important strategic issue among international society and various governments to strengthening food safety for ensuring human health and promoting international trade development. The purpose of this paper is to analyze some of basic issues concerned to establishment of food safety control system. This paper discusses basic principles of food control and main problems for taking into account. The major elements of national food control system should include: objectives, activities and building blocks. Comparing the organizational structures of food control system, i.e. fragmented systems, unified systems and integrated Systems. Specially inquiring into the specific problems for developing countries in the process of establishing the food safety control system and call on developed countries to providing necessary assistance to developing countries in the regard.Key words: Food Safety; Control System; Risk Analysis; Risk Assessment; General Framework一、问题的提出 加强食品安全以保障人类健康和促进国际贸易发展，是摆在国际社会和各国政府面前的重大战略课题。食品安全是与食品质量既有联系又有区别的一个概念。“食品安全”一词通常是指可能导致食品对消费者健康产生危害的那些风险。全球对安全食品有着共同的需要。“食品质量”事关那些影响消费品价值的所有特性。质量既包括像食品的来源、色彩、质地、加工方式等正面特性，也包括像掺假、欺骗、污染等负面特性。可见，食品安全是质量的必要组成部分。但是，人们事实上往往将食品安全与食品质量的其它方面分开来考虑。食品安全与食品质量之间的区别具有公共政策意义，并且会影响最能实现预定目标的食品控制体制的性质和内容。本文仅讨论食品安全问题，拟建构有助于在国家层面上较好地处理这些问题所需的适宜架构，而对该领域的国际发展我们也将给予适当的考虑。 在评价食品安全问题的重要性及其对社会的影响时，我们应该承认，虽然每天都发生大量的食源性疾病，但其中的许多疾病很少引起国家当局的足够重视。除了直接引致卫生问题外，这些食源性疾病由于会造成人们对食品生产和销售体制的信心的缺失，还会降低劳动生产率，给公共卫生体系带来沉重的压力，减少经济产出。食品安全之所以成为世界上一个越来越重要的问题，这方面的大多数答案都可在发展中国家找到。人口增长、快速的城市化、糟糕的卫生和健康状况、不洁的饮用水供应、健康和营养状况不良，这些都给发展中国家的食品安全带来了大量的问题，成为这些国家面临的一个越来越大的挑战。确立食品供应安全的信心和诚信现在已成为消费者的一个至关重要的需求，也是国际食品贸易的一个内在要求。在过去的几年中，一系列食品安全方面发生的事件极大地打击了消费者对其所购买的食品的信心。这些事件在世界上产生了重大反响。当消费者主要通过新闻媒体知晓了诸如大肠杆菌、沙门氏杆菌、疯牛病、二恶英、黄曲霉素等不同种类的食品危害的卫生后果后，他们就会越来越关注食品供应的安全问题。这就会打击公众对现代食品生产体制、食品加工、销售和配送体制的信心，也会影响公众对国家食品控制体制运作的信心，而这种食品控制体制本来是要保护消费者免受不安全和受污染食品的侵害，并为公共卫生提供妥善保障的。一方面，消费者会对食品生产、加工和销售的方式产生前所未有的兴趣。另一方面，他们会越来越强烈地要求产业界和政府部门对食品安全、食品质量和消费者保护承担更大的责任。产业界的职责在于采取措施避免发生食品安全问题，政府部门的职责在于通过国家食品控制体制的完善和有效实施，迫使产业界采取这样的措施，实现食品控制的目标。二、食品控制的基本原则及应考虑的主要问题食品生产、加工、销售和配送体系是非常复杂的。该体系是相互分割的，在生产者和消费者之间存在着大量的中间环节。不仅如此，食品安全和质量问题在性质上具有多样性。在政府层面上，食品控制受到由各部门的法定权力所决定的司法权的制约。食品控制的许多措施都是在国际层面上采取的，这样可以降低控制成本，提高控制措施的科学性，从而保证食品质量和安全，加强消费者保护，并有助于促进国际食品贸易。这方面采取的主要行动是食品法典委员会的政府间论坛，该委员会的主要职责是制定国际食品标准、实施细则、食品检验和认证的规则，等等。联合国粮农组织和世界卫生组织的专家纯粹从科学的角度给食品法典委员会及其成员政府提出了一些建议。这些建议包括：食品添加剂的安全评价及这些添加剂用于食品中的原则；环境污染的评价；食品中的杀虫剂残留；食品的微生物污染。世界贸易组织的实施卫生和动植物检疫措施协议(SPS)和贸易技术壁垒协议(TBT)将这些标准确定为国家食品管理措施的基准，从而进一步明确和加强了食品法典委员会的作用。国际专家和政府代表的上述构想产生了作为国家食品控制体制的设计和运作基础的几个基本原则和问题，而建立这种食品安全控制体制的宗旨是加强食品安全和消费者保护。我们将这些原则和问题概述如下。(一)一体化的农田餐桌概念为实现消费者保护的最优目标，至关重要的是将安全概念灌输到食品从生产到消费的各个环节。这就需要引入一体化的农田餐桌方式，按这种方式，生产者、加工者、运输者和消费者在保证食品安全方面都起着不可或缺的作用。为使消费者受到妥善的保护，并有效地控制、降低食品安全风险或使这种风险最小化，在农田餐桌链条上的所有有关阶段都应采取某种预防方式，并引入行之有效的预防措施。与主要依靠对最终产品的检验和测试的传统食品控制方式相比，立足于早期阶段的预防、源头控制和对有问题产品的甄别显然更科学，也更经济。一种有效的战略应是对产品从初级生产到配送的各环节收取税费，以对食品安全充分负责。在这种战略下，政府管理者要负责制定和实施法律法规，并通过控制和监督活动监控食品体制的实施效果。 (二)危害分析关键控制点体系 除了良好生产规范(GMP)和良好卫生规范(GHP)外，可用于食品的生产、加工和经营各环节的一种重要方法还包括危害分析关键控制点体系(HACCP)。HACCP的主要原则是由食品法典委员会提出的，该体系为食品链上的潜在危害的认定和控制提供了一个系统的框架。国际上认为在产业中采用HACCP方法，是提高食品安全的基本工具。不仅如此，这种方法由于在食品经营过程中就可认定和分析食品危害，并可按主管部门的要求有效地控制这些危害，从而可明确落实食品经营责任。(三)风险分析 食品安全控制体制应该基于科学原理，并以对人类健康的风险评估为基础，并随着情况的变化而变化。现在人们一般认为，风险评估仅仅是广义的“风险分析”的组成要素之一。联合国粮农组织和世界卫生组织联合专家咨询委员会在1995年将风险分析定义为包含三个组成部分的一种过程：其一，风险评估，即系统地、有目的地评价有关食品危害的所有信息，具体包括危害认定、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等；其二，风险管理，即根据风险评估的结果进行政策抉择，并在必要时选择和实施妥善的控制方略和管理措施的过程；其三，风险交流，即在风险评估者、风险管理者、消费者和其他利益相关方之间就有关风险和风险管理方略和活动的信息和观点进行交流。这三个组成部分是相互关联的，不能孤立地发挥作用。风险分析必定是食品安全政策和消费者保护措施所赖以实施的基础。在国际上，目前联合国粮农组织和世界卫生组织在风险评估方面共同起着关键作用。由这些国际组织进行的评估形成了食品法典委员会标准架构的基础，它们所提出的在国际层面上进行风险评估的建议也被认为是在SPS协议下行之有效的。因此，在国家食品控制体制中引入和实施风险评估得到了广泛的提倡，并且在国家层面上发展了食品安全措施。以风险为基础的食品控制方式能更好地保护消费者，并且对产业界和政府而言，不仅在成本上是可行的，从长期来看也是有效率的。(四)透明食品控制体制必须以透明的方式来发展和实施，在这方面利益相关方的介入是至关重要的。要使食品链中的所有利益相关方都参与进来，并允许他们做出有效的贡献。有关机构所做出的所有决策的依据都应该加以明确的解释。这就会形成一种信息相互交流机制，并促进所有相关各方的合作共进。利益相关方的参与也有利于提高消费者对食品供应一体化的信心，实践证明，这种一体化成功与否取决于消费者对由公共机构和私人机构所进行的食品控制操作和行动的有效性是否认同。总之，建立在利益相关方参与基础上的透明会改善食品控制体制的效率，并有利于在更大程度上符合食品安全的要求。(五)国家食品控制战略国家食品安全框架的有效运用需要在国家总体战略的高度了解现行食品安全存在的问题及其严重程度、有效运用所需的适宜社会经济条件、合理的食品控制体制的发展情况。除了社会经济方面的考虑外，国家食品控制战略还受当前已发生或未来可能会发生的食品安全和质量问题、各种政府机构的法定作用和职能、人力和金融资源的可获性以及包括食品贸易在内的现有食品部门的发展潜力的影响。这种战略也应考虑国际食品风险观念、国际标准以及食品保护领域的国际承诺。实现上述目标的行动计划和必要架构对各国而言是各不相同的。因此，有必要定期地考察可能影响国家战略框架下控制体制的目标和绩效的因素，并采取妥善的措施评价和调整有关的法律、法规和政策。三、国家食品控制体制的主要构成要素一个有效的国家食品控制体制应包括这样一些基本要素：目标、行动和建立规制。(一)目标 国家食品控制体制的主要目标是：通过降低食源性疾病的发生风险，维护公共卫生；保护消费者免受不卫生的、不洁的、标签不明的或受污染的食品的影响；通过维持消费者对食品体制的信心促进经济发展；为国内和国际食品贸易提供一个良好的规制基础。 (二)行动不管组织结构如何，国家食品控制体制都应能采取下列关键行动：制定国家食品安全政策；确立基于科学的运用风险分析的基础；制定、完善并有效实施食品法律、法规和标准；协调食品控制行动，并进行妥善的监督、控制和审核； 制定规划和执行食品检验；开展有关食品方面的教育、培训和研究。 (三)建构模块 典型的食品控制体制应包括下列四大模块： 1食品法律法规 食品控制体制具有规制性质，是建立在一定的法律基础上的，正是法律赋予了有关机构实施法定的权利。传统的食品控制体制包括的主要内容是：对不安全或受污染食品的法学定义；要求保证只有安全食品即未受污染的食品才能进入市场；法律授权的执行手段，即撤掉或没收市场上的不安全食品，并对违规者处以罚款或判处徒刑。一个国家通常都有立法授权有关部门制定食品标准的实施细则，并执行检验、采样及其它必需的工作。法律可能规定咨询或顾问机构要为有关部门执行法律法规提供帮助。法律和相关的法规构成了食品控制体制的基础和关键因素。 2管理 有效的食品控制体制需要国家层面上的政策和运作方面的协调。尽管这种协调的性质和广度取决于食品控制体制的组织架构，但这种架构规定由中央管理机构起主导和协调作用仍是十分重要的。职责明确、分工清晰的管理架构应当负责执行前面所述的那些行动。有效实施强制性的规制措施的核心任务在正常情况下就是管理。 3检验服务 食品法律法规的监管和实施需要提供合格的、训练有素的食品检验服务。检验服务的主要内容是：对食品生产经营场所进行经营；获取食品样品进行分析；从事判定与相关法规要求是否一致所需的其它活动。检验服务是食品控制体制的耳目。食品检验员是一种很关键的人员，他们天天负责与食品生产者和食品贸易商打交道，往往也要与公众打交道。食品控制体制的声誉和诚信在很大程度上就取决于检验服务员的诚信和技能。 4实验室服务 实验室在落实食品控制规制措施方面起着极为重要的作用，并且是食品控制体制中具有较高技术含量的关键组成部分。实验室承担了检验员送检食品样品的物理、微生物和化学分析工作，分析的目的是看其是否存在与食品标准不相一致的情况。这样可以判定食品是否安全，是否对健康有害。实验室在这方面所提供的证据对法院提起对违法者的诉讼也是至关重要的。四、食品控制体制的组织结构 传统的食品控制体制大多具有部门分割的结构，在这种结构下，几种行政机构(如政府部门、机构)各自负责食品控制工作，这种体制可称为分割式体制。最近几年，人们在重组国家食品控制体制方面做了一些努力，发展了一种有利于高水平协调的控制结构。这种努力的结果是由一个单一的、统一的行政机构负责食品控制，这种体制可称为统一式体制。现在，一种基于全国一体化方式的体制(可称为一体化体制)又产生了，人们将这种体制看作是一种最好的组织结构，它使我们能应对现在食品安全及其控制所面临的挑战。(一)分割式体制 从历史上看，分割式体制是由于特定部门(如肉和肉产品、鱼、水果和蔬菜等)发展的需要而建立的。该体制可能是强制性的，也可能是自愿的，它通过制定一般性法律或部门性法规来实施。该体制的主要例子包括出口检验系统、由不同机构和部门根据规章授权所实施的针对特定商品的系统、对用于市场销售或作为制造商原材料的农产品的评级和标价系统。 由于在不同的时期不同部门所要实现的目标是不同的，这就造成了这些部门所采取的食品控制行动也是互不相干的。在这样的安排下，我们看到的一种典型情况是，食品控制职责由不同的政府部门分担，这些部门包括卫生、农业、商业、贸易和环境部门。这种情况反映了不同的政府部门或不同机构具有不同的法定权利。 虽然食品控制体制具有公共卫生目标和消费者保护意义，但这种体制仍会发生分权化或分散化，因为其职责由中央和地方机构分担，并且具体实施情况受每个层面的能力和效率的影响。这样，整个国家的消费者并不会受到同样水准的保护。 虽然机构多样化在许多国家都是一种最主要的共同特征，但这方面仍存在下列一些严重缺陷：在国家层面上缺乏总体协调，国内消费者和外国买家的信心下降；管辖权混乱和重叠，导致运作效率低下； 缺乏前后衔接，导致本可避免的过度管制发生； 具有的专业水平和拥有的资源参差不齐，因而导致执行不公； 将公共卫生目标与贸易便利化和产业发展混为一谈； 在决策制定过程中妥善运用科学手段的能力有限。 (二)统一式体制这种体制的基础是在一个授权明确的单一部门或单一独立机构下，整合了保护消费者和保障食品安全的所有职责，这种体制强调政府将食品安全问题放在优先考虑的位置。其优点是明显的：有利于保护措施的统一运用；有利于改善成本效率；有利于实现食品标准和其它措施的协调一致； 能对将要面临的挑战和国内国际市场需求的变化做出快速反应。 虽然统一式体制更符合逻辑，但实际情况是仅有少数几起由统一食品控制体制取代分割式体制的例子。之所以如此，其原因可能是由于大多数国家的社会、经济和政治环境不允许，且其运作成本较高。(三)一体化体制：任重道远 实行一体化体制的目标，是实现在从农田到餐桌的整个过程中都具有管辖权的各管理机构间的卓有成效的整合和合作，且使现有机构的运作中所需进行的变革最小化。 在评估和重构食品控制体制过程中，政府可能会考虑一种模式，这种模式要求建立一种相对独立的国家食品控制机构。 这种国家食品控制机构的定位必须是：作为一个独立和独特的单位，其目的和目标非常明确，其职责是连接政府和食品链上各种利益相关方的桥梁；该机构负责管理关键食品控制计划的人员都训练有素；在整个食品链(即消费者保护、食品贸易和产业的促进)上，能通过保障食品安全和质量、杜绝欺诈行为，来为食品控制提供透明的手段。 虽然各国的国家食品控制机构的结构是各不相同的，但我们仍可将一个典型的控制机构的作用、构成和活动归纳如下：独立于政府、食品业和特殊的部门利益；由一名主席、多名主任所组成的管理委员会进行治理；管理委员会具有广泛的权利，包括制定食品控制政策、向政府提建议；形成统一采取食品控制行动的协调机制；采纳整个食品界的战略观点，与食品链上的所有部门和所有利益集团广泛磋商，以确保公众参与政策制定过程；利用开放、透明的政策制定过程，以便能公开其有关食品安全、公共卫生和食品控制的观点；在维护消费者健康、提供能使消费者做出知情选择的信息和建议的原则下进行运作； 承担多种职责，包括立法需要的认定，监控法律执行和食品监管活动的效率和有效性，委托研究，等等；拥有协调、监控和审查各级地方机构的食品控制活动(包括食品分析、检验、执行和教育)的法定权利； 拥有保留权，可在执行机构出现差错或疏于职守时行使。现有机构通常保留食品检验的职责，也保留教育和培训的职责。 通过将食品供应链安全的管理职责赋予一种能胜任的自主机构，我们就能从根本上改变食品监控和食品安全保障的方式。这种体制具有下列优点：能使国家食品控制体制与预防和执行之间的弹性平衡保持一致；在政治上更能被接受，因为该体制不会干扰其他机构的日常检验和执行工作；促进了整个食品链中的预防和控制措施在全国的统一实施；允许风险评估功能和风险管理功能相互分离，就促成了切实可行的消费者保护措施的产生，也促进了有效的风险分析方式的发展；促进了基于风险的控制方式的实施，从而从长期看在成本上更具有可行性；决策制定过程更加透明，执行更加负责；提高了国内消费者的信心，增强了外国买家的信任感。 提高了政府处理食品控制方面的国际事务(如食品法典委员会、实施卫生和动植物检疫措施协议和贸易技术壁垒协议等)的能力。 上述自主的、一体化的国家食品控制机构应掌控从农田到餐桌的整个食品链，促进各利益相关方的合作，实行基于风险的控制方式，努力将资源的利用转到高度优先的地区。这种机构也应确立国家食品安全目标，并通过灵活有效地采取战略性的和可操作性的行动来达成这些目标。这种机构并不需要赋予日常的食品检验职能。这些行动可继续由现有的国家和地方机构负责执行，每个机构在战略性和政策性的总框架下都发挥着自己的作用。审核和控制职能赋予中央机构。科学和协调委员会须向食品控制机构的管理委员会或类似机构提供适当的帮助。食品控制机构需将发展消费者教育和社区扩展放在优先位置，并促进教育和社区工作的开展。该机构应鼓励产业界采取像危害分析关键控制点体系这样的保障食品安全的预防性措施。该机构也应建立产业质量保险计划，并促进这些计划的实施。该机构还应积极支持研究和开发工作，特别是风险评估和风险管理方面的研究和开发。 在过去的几年中，世界上已有几个国家(主要是发达国家)的政府采取了一些措施，来回应更好地保障食品安全和质量方面的迫切要求。这种要求体现在食品生产的每个阶段和整个食品链中。这些政府正力图使其食品控制体制与前述的科学决定的原则相一致。他们认识到需要运用基于科学的风险分析原则来保障食品安全，同时也认识到在采取预防性措施实现食品安全目标时需要各利益相关方的通力合作。许多政府已经抑或正在酝酿建立这种一体化的食品控制体制。这就为在国家层面上建立整体的政策制定和协调机制提供了可能。有些发达国家已制定了设立高级机构的新立法。其他国家为了能在很大程度上变革食品控制体制和架构，已经抑或正在改变现有立法，以满足现在在政策的总框架下对预防措施和强制性控制措施的需要。最近几年采取行动的发达国家包括日本、英国、法国、加拿大、澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国。 五、发展中国家建构食品控制体制的特殊问题传统体制究竟能在多大程度上满足现行食品安全的要求，这个问题已引起了人们的广泛关注。一般说来，大多数发展中国家的传统食品控制体制没有建立职责明确、分工清晰的有关机构来预防食品安全问题。这些国家缺乏一个保障食品安全的总框架，并且在采取妥善的预防措施方面缺乏必要的弹性。其结果是从其降低食源性疾病的方式看，为保障食品安全而进行的食品控制往往是头痛医头、脚痛医脚，而不是预防性的和全面的。这样，食品安全计划的履行主要就靠市场上的食品采样和分析。防止食品安全问题的一体化农田餐桌概念目前要得以实施看来并不现实。发展中国家所采取的大多数行动并不是基于风险的方式，因为这些国家还完全没有对各种食品危害的风险评估。在这方面这些国家仅仅在最小程度上采纳了食品法典委员会和其他国际专家委员会的国际建议。发展中国家的政策制定缺乏透明度，并且利益相关方往往感到自己被排斥于决策制定过程之外。这就影响了消费者对国家食品供应安全的信心。虽然食品控制体制的建构要包含一些基本原则和核心要素，但也必须考虑到每个国家的特定要求和资源。发展中国家可从对世界上一些新发展的研究中受到启迪，并将那些有助于采取妥善行动的信息为本国所用虽然发展中国家可进行风险分析的科学资源非常有限，但他们仍然能较好地利用食品法典委员会、联合国粮农组织和世界卫生组织专家委员会所提出的国际建议。发展中国家应当更积极地参与食品法典委员会的法规制定和审议，这样他们在食品安全和消费者保护领域所遇到的特殊问题就可在该层面加以考虑，他们在食品安全方面的关注和经济利益就不会被漠视。发展中国家在强化食品安全体制方面需要技术援助，这个问题现已得到了广泛的共识。在过去的几十年中，联合国粮农组织和世界卫生组织在该领域积极地与发展中国家进行合作。世界贸易组织的SPS和TBT协议也提到要在这方面对发展中国家进行援助。我们相信，在这些国际组织的大力援助下，通过自身不懈的努力，发展中国家一定能建立起符合国际规范、适合自身情况的食品安全控制体制。 参考文献：1 Doores, Stephanie, 1999, Food safety: Current Status and Future Needs,http:/www.asmusa.org/acasrc/pdfs/Colloquia/Foodsafetyreport.pdf2 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