电力价格政府管制研究——以湖南省为例.pdf

中南大学硕士学位论文电力价格政府管制研究以湖南省为例姓名：田甜申请学位级别：硕士专业：管理学 行政管理指导教师：李建华20081117硕士学位论文摘要摘要电力工业是国民经济和社会发展的重要基础产业，同时也是对社会影响极大的自然垄断产业，这一特性就决定了政府应该对电力产业的发展进行必要的管制。电价是电力市场运行机制的核心，价格作为联系供求双方和引导消费的桥梁，其调节作用也是市场机制的关键。我国的电价体系虽然历经改革调整，但至今尚未理顺，现行电价形成机制由政府管制和确定，较少考虑市场供求因素和资源稀缺程度，不能充分发挥市场机制作用。因此，好的电价机制不仅能促进电力体制改革的顺利开展，也是国民经济健康运行、消费者利益维护的有力保障。电价管制改革是电力体制改革的关键环节，也是整个市场化改革的核心，贯穿于电力体制改革的每个环节。对于政府管制问题，通过以湖南省调研的数据为依托，主要从上网、输配、销售环节分析了湖南省电价政府管制过程中存在的问题，剖析了电价管制问题，有电价管制体制不顺，监管机构权责不明，定价机制尚不健全，电力法规尚不完善四大原因，对此提出了：理顺管理体制，明确监管职责，合理定价机制，完善法律法规电价管制改革等对策措施。为建立科学的、与我国具体国情相适应的电价机制，从而更好地推动电力体制改革的顺利进行提供政策参考。关键词：政府管制，电力价格，电力体制硕士学位论文A B S T R A C TA B S T R A C TT h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi St h en a t i o n a le c o n o m ya n dt h es o c i a ld e v e l o p m e n ti m p o r t a n tb a s i ci n d u s t r y,a n da l s oi st ot h es o c i a li m p a c te n o r m o u sn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y,t h i sc h a r a c t e r i s t i ch a dd e c i d e dt h eg o v e r n m e n ts h o u l dc a r r yo nt h ee s s e n t i a lc o n t r o lt ot h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yd e v e l o p m e n t T h ee l e c t r i c i t yp r i c ei st h ec o r eo fe l e c t r i cp o w e rm a r k e tm e c h a n i s m，t h ep r i c et h eb r i d g ew h i c he x p e n d sa sr e l a t i o ns u p p l ya n dd e m a n db o t hs i d e sa n dt h eg u i d a n c e，t h ec o n t r o la c t i o ni sa l s ot h em a r k e tm e c h a n i s mk e y A l t h o u g ho u rc o u n t r y Se l e c t r i c i t yp r i c es y s t e ma t t e rr e f o r ma d j u s t m e n t，b u tn o ty e ts t r a i g h t e n so u tu n t i ln o w,t h ep r e s e n te l e c t r i c i t yp r i c ef o r m st h em e c h a n i s mb yt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n dt h ed e t e r m i n a t i o n，t h ef e wc o n s i d e r a t i o nm a r k e ts u p p l ya n dd e m a n df a c t o ra n dt h er e s o u r c e ss c a r c ed e g r e e，c a n n o tp l a yt h em a r k e tm e c h a n i s mr o l ef u l l y T h e r e f o r e，t h eg o o de l e c t r i c i t yp r i c em e c h a n i s mn o to n l yp r o m o t et h ee l e c t r i cp o w e ro r g a n i z a t i o n a lr e f o r ms m o o t hd e v e l o p m e n t，i sa l s ot h en a t i o n a le c o n o m yh e a l t hm o v e m e n t，t h ec o n s u m e rb e n e f i tm a i n t e n a n c ep o w e r f u ls a f e g u a r d T h ee l e c t r i c i t yp r i c ec o n t r o lr e f o r mi st h ee l e c t r i cp o w e ro r g a n i z a t i o n a lr e f o r mk e yl i n k，i sa l s ot h ec o r eo ft h ee n t i r em a r k e t a b i l i t yr e f o r m，p a s s e st h r o u g hi ne l e c t r i cp o w e ro r g a n i z a t i o n a lr e f o r me a c hl i n k。R e g a r d i n gt h eg o v e m m e n tr e g u l a t i o nq u e s t i o n，t h r o u g ht h ed a t aw h i c hi n v e s t i g a t e sa n ds t u d i e sb yH u n a nP r o v i n c ei st h eb a c k i n g，m a i n l yf r o mt h es u r f e r,l o s tm a t c h e s，s e l l st h el i n kt oa n a l y z et h eq u e s t i o nw h i c hi nt h eH u n a nP r o v i n c ee l e c t r i c i t yp r i c eg o v e m m e n tr e g u l a t i o np r o c e s se x i s t e d，a n a l y z e dt h ee l e c t r i c i t yp r i c ec o n t r o lq u e s t i o n，h a dt h ee l e c t r i c i t yp r i c et oc o n t r o lt h es y s t e mn o tt ob es u i t a b l e，t h es u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o np o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t yw a su n c l e a r,t h ep r i c i n gm e c h a n i s mw a sn o ts t i l lp e r f e c t，e l e c t r i cp o w e rl a w sa n dr e g u l a t i o n ss t i l li m p e r f e c tf o u rb i gr e a s o n s，R e g a r d i n gt h i sp r o p o s e d：T h es t r a i g h t e n i n go u tm a n a g e m e n ts y s t e m，i sc l e a ra b o u tt h es u p e r v i s i o nr e s p o n s i b i l i t y,f a i rp r i c i n gm e c h a n i s m，p e r f e c tl a w sa n dr e g u l a t i o n s C o u n t e r m e a s u r em e a s u r e sa n dS Oo ne l e c t r i c i t yp r i c ec o n t r o lr e f o r m F o rt h ee s t a b l i s h m e n ts c i e n c e，t h ee l e c t r i c i t yp r i c em e c h a n i s mw h i c ha d a p t sw i t ho u rc o u n t r yc o n c r e t eI l硕士学位论文A B S T R A C Tn a t i o n a lc o n d i t i o n，t h u sp r o m o t e st h ee l e c t r i cp o w e ro r g a n i z a t i o n a lr e f o r mt oC a l T yo ns m o o t h l yw e l lp r o v i d e st h ep o l i c yr e f e r e n c e K e y w o r d s：G o v e r n m e n tr e g u l a t i o n，e l e c t r i cp o w e rp r i c e，E l e c t r i cp o w e rs y s t e ml I I原创性声明本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。作者签名：!丑丛日期：翌堑年旦月日学位论文版权使用授权书本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。日期：!盘年上月立日硕士学位论文第一章导言1 1 研究问题的缘起第一章导言电力历经一个多世纪的发展，技术不断发展，需求日益增加，不仅改变了整个社会的生产面貌，也影响了人们的生活方式。现代社会，电力产业作为能源部门，对整个国民经济的发展所起的基础性的支撑作用是非常重要的。近年来，随着国民经济的快速发展，虽然中国电力建设发展很快，但由于中国现在处在初步工业化向现代化过渡阶段，工业产品仍以高耗能的产品为主，同时人口快速膨胀也增加了对电资源的需求量，2 0 0 6 年底，全国发电装机4 4 2 亿千瓦，比上年增长5 1 0 0 万千瓦，2 0 0 7 年发电装机突破5 亿千瓦。全国已连续4 0 多个月平均发电量增长速度超过两位数，“十五”以来平均电力弹性系数达1 5，电力增长高于G D P 的增长速度，电力需求增长迅速，但近年连续性的电力短缺。电力供给与经济增长之间的矛盾日益明显。一个国家的电价水平对国民经济成本影响较大，但是电力产业具有很强的规模经济性、范围经济性和网络经济性，是一种非常典型的自然垄断产业，其特性容易导致一定范围内的极少数几家垄断经营企业会利用其垄断力量，制定高价获得垄断利润，其结果会扭曲社会分配效率，损害消费者利益。由此可见，对电力价格进行恰当的管制，使电价结构科学、水平合理具有极大意义。由于煤炭价格日益增高，导致发电企业成本越来越高，出现大面积亏损，据国家统计局和中电联最新公布的统计数据显示：2 0 0 7 年全国发电用煤平均每吨提高2 5 元；今年以来，又连续两轮上涨近6 0 元，两年累计每吨上涨8 0 多元。电煤价格的大幅上涨，导致发电企业普遍出现亏损。今年1-5 月份，规模以上的4 7 7 3 家电力企业中，有3 8 8 0 家亏损，亏损面达8 0。而且随着煤炭价格不断增高，亏损面会越来越大，为了保证电力行业有序健康的发展，2 0 0 8 年6 月1 9 日国家发展改革委出台了电价调整方案，决定自7 月1 日起将全国销售电价平均提高2 5 分钱。平均涨幅4 7。其中对居民生活用电和农业生产、化肥生产用电价格未作调整。同时，对煤价采取了临时价格干预措施，这也是国家放开煤价后的首次价格干预。政府动用“看得见的手 干预这些部门的价格，乃是保障和改善民生的措施。电价管制改革是电力体制改革的关键环节，也是整个市场化改革的核心，贯穿于电力体制改革的每个环节。对于政府管制问题，研究一般侧重于经济学领域，由于众多学者总是把视角延伸到电力价格模式，探讨政府电价管制的论文学术界少有人问津，本文用管理学理论对政府管制加以阐述后，通过对湖南省政府在电硕十学位论文第一章导言价管制中存在的问题着手分析，找出其问题归因，发现电价管制体制不顺，监管机构权责不明，定价机制尚不健全，电力法规尚不完善是政府管制不顺的主要原因，再根据原因提出适合中国国情的政策建议，由于中国的电力体制改革正处于社会发展不平衡，多种体制并存，利益多元化的转型发展期，如何理顺电价体制，平衡相关利益者的利益变得尤为重要。因此政府作为领导人和执行人，在中国特殊国情下的电价体制改革先要从自身抓起，理顺电价管理体制，才能使电力体制改革有序有效的进行下去。1 2 国内外研究综述1 2 1 国外研究现状1 政府管制研究状况西方学者对政府管制基础产业的研究开始于1 9 世纪，随着对于自然垄断产业管制理论经历了不断的深化和探究，资本主义社会化大生产的迅速发展使自由市场机制在基础产业领域优化资源配置的缺陷开始突显。公共利益理论。经济学者认为由于企业实行垄断经营，垄断企业就会本能的追求自身利益最大化，这就使政府管制成为必要，作为公共利益的代表，有责任从社会福利最大化的原则出发对基础产业进行管制，提出了公共利益理论。公共利益理论有一个关键的前提假设是政府能够始终站在公共利益的立场，实施公j F、无私的规制。经济学家们(M o o r e，1 9 7 5：K e e l e r，1 9 7 2：U t t o n，1 9 8 6)对公共利益理论指导下规制的效果进行了实证研究，却发现对自然垄断产业的规制偏离了提高社会福利的初衷，管制反而造成了巨大的成本。管制俘获理论。2 0 世纪7 0 年代，以(美)斯蒂格勒(S t i g l e r，6 J)为代表的俘虏理论学者通过实证的研究发现，经济管制的中心任务是解释谁是规制的收益者或受害者，政府规制采取什么形式和政府规制对资源分配的影响。他研究发现受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低的价格。佩兹曼(P e l t z m a n，1 9 7 6)继而在市场失灵，政府管制结果的预测，以及政府在经济管制上的有效性等三个层次上更全面地阐述了管制俘获理论。认为无论管制者是否获得利益，被规制产业的产量和价格并没有多大的差异，其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配。威廉姆森(1 9 9 9)指出政府管制是在消费者与企业之间、企业与企业之间组织交易的一种方法：而在不存在政府管制的情况下，让具有不同市场力量的消费者和企业实现外部交易也许更有效。竞争市场理论。2 0 世纪8 0 年代，学术界放松规制的呼声日益高涨，(美)鲍莫尔(B a u m 0 1)可竞争市场理论应运而生。可竞争市场理论指出政府的任务不是去2硕士学位论文第一章导言具体的决定产业的准入、价格等，而是降低产业的进入与退出的成本，形成可竞争的市场环境，竞争的压力会促进企业提高效率，增进社会福利。管制激励理论。2 0 世纪9 0 年代，随着博弈论、信息经济学的发展与日趋完善，管制激励理论成为政府管制基础产业理论的新趋势。规制激励理论向以利润最大化为目标的企业提供适当的激励，促使企业按照政府的意图，自觉作出提高社会福利的行为选择，强调规制本身是一种制度安排，提出科学合理设计规制方案，保证管制的有效性。2、电力及价格管制相关理论研究状况国外对价格管制的研究着重于对价格管制方法的研究。关于价格管制的理论研究，布朗(B r o w n，1 9 9 1)认为，在政府规制经济学中对价格管制的研究可以分为价格水平和价格结构两方面进行。首先价格结构主要解决的是短期内生产者的资源配置和不同的用户群的利益分配问题，而价格水平主要是从长期来看，讨论如何在被定价企业和用户之间进行风险和利润分配问题。美国麻省理工学院教授雪理弗最早提出的标尺竞争定价模型。1 9 8 6 年，德姆泽采教授首次提出特许投标理论，也就是我们今天所提出的特许经营理论的基础。在供电价格管制方面，日本学者植草益运用微观经济学理论，对日本电力、自来水、煤气等公用事业规制，特别是收费水准和收费体系，做出了科学的系统分析。植草益的研究在我国产生了很大影响，被国内文献广泛引用。国外直接针对电力产业规制的研究在八十年代末以来才逐渐增多。管制改革经济分析和英国的经验一文综合英国的电信、电力和自来水等公共事业的规制改革经验，对垄断规制、竞争和自由化进行了经济分析，论证了对自然垄断产业实行市场重构的必要性，指出其有利于新企业的进入与发展，有利于检验新市场和形成各种服务的市场价格，有利于提高规制效率。此外还有一些关于各国电力市场规制和放松规制实践的研究。电力管制的国际比较一书对英、美、法、日、德、南美等国家的电力规制进行了比较，从制度的角度分析了各国为何发生电力规制。费农史密斯在电力行业中的规制改革一文中对英国电力的私有化、新西兰的变革、美国电力产业的新发展做了阐述。西文伯恩斯坦在电力市场的困境了解加利福尼亚重组的困难一文对加利福尼亚的电力市场进行了全面的分析，包括价格、市场、合同等内容，指出由于电力供给和需求同时极端缺乏弹性，重建的困难要比许多其他解除规制的典型市场大得多。1 2 2 国内研究现状随着电力体制改革的不断深入，国内学者开始聚焦电价这一专业领域，开始用经济学、管理学进行研究。主要是从以下几个方面研究的。(一)电力定价的方式。李国荣、侯文兰(2 0 0 1)在政府规制下电力产品硕士学位论文第一章导言定价的经济学分析一文中从经济学的角度对我国的电价问题进行了分析，指出必须对我国现有的电价制度进行改革，以适应我国电力工业改革的要求，并探讨了电价改革的思路和方法，提出政府管理电价的方式应从直接控制、审批电价为重点的传统方式向电价水平由市场决定、政府以制定竞争规则和研究、修订电价结构为重点，对电价实行间接调控的方式转变，积极借鉴价格上限规制模式。(二)电价改革的步骤。夏大慰、范斌(2 0 0 2)在电力定价理论、经验与改革模式一文中通过对不同电力定价方式和政府电价规制存在的弊端的分析，指出我国电价改革应该重塑科学、合理、规范的电价形成机制和电价规制体制，建立竞争性电力市场，充分发挥电价在电力资源配置中的基础性作用，从而推动我国电力产业步入可持续发展的轨道。刘阳平、叶元煦(1 9 9 9)在着重对电力产业内发电、输电、配电各坏节的自然垄断特征进行深入分析后，指出了电力产业内部不同环节具有不同的自然垄断特征，要有步骤的对不同环节放松管制，放开上网环节，进入市场。(三)电价改革的规制机制。于良春、张伟在强自然垄断定价理论与中国电价规制制度分析中对中国电力定价问题进行了分析，认为电价改革的第一步应在发电环节中引入竞争的基础上，对不同效率类型的电力厂商设计不同激励强度的定价机制。张宗益等探讨了激励性规制理论在电力产业中的应用，针对其在实际应用中的经验和教训，提出了综合激励性规制机制。1 3 研究方法与结构安排1 3 1 研究方法l、文献研究法，通过查阅大量国内外与课题相关的文献资料，收集可供参考的研究素材，导入理论框架与知识脉络。2、比较分析法，根据各国电力管制的不同特点，对国际问发展中国家和发达国家的不同政策进行相互比较，并结合我国现状提出相应的电价管制政策建议。3、实证分析方法，通过对湖南省电价政府管制现状的调研和实证分析，指出其存在的问题，以使所提出的建议与对策更具有现实意义和可操作性。1 3 2 结构安排在研究框架的构建中，将按照问题原因出路的逻辑顺序从以下五个方面展开对电力价格政府管制问题的描述、分析和给予政策建议。全文一共分为五个部分。第一部分导论包含了研究的背景与意义、国内外研究现状与水平，研究方法4硕士学位论文第一章导言与论文框架等内容。第二部分主要对管制，电价管制的若干概念与理论进行深度阐释。厘定管制等相关的概念与问题属性，分析了电力体制改革的背景、电价管制政策的数次变迁，电价管制的必要性进行了阐述。第三部分主要阐述湖南电价管制现状，首先介绍湖南省电价调整历程，然后通过湖南省电价管制调查，分别指出上网、输配、销售电价环节存在的问题。第四部分透过存在的问题，找到其治理失范的根源。包括电价管制体制不顺、监管机构权责不明、电价机制尚不健全、电力法规尚不完善。第五部分在前部分的深度分析之后，首先理顺管理体制，建立合理的利益调控机制和制定理性公共政策，其次明确监管职责，建立独立、高效的监管机制，然后建立科学的电价机制，建立合理的听证会制度以及保持建议煤电保持适度的联动性，最后完善电力法律法规，有效规制电力行业。硕士学位论文第二章电价管制的理论阐释第二章电价管制的理论阐释2 1 管制的内涵及相关理论2 1 1 管制的涵义“管制 是一个外来词，这一中文词汇是由英文“R e g u l a t i o n”或“R e g u l a t o r yC o n s t r a i n t”翻译而来，采用汉字表达的形式最先出现于同本著名经济学家植草益所著的微观规制经济学，也称“规制”。植草益将管制称为“公的规制”，并将其定义为社会公共机构依据一定的规则为企业的活动进行限制的行为。管制在新帕尔格雷夫经济学大辞典的定义是“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动。史普博认为，管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。这些行政机构是指由立法机构设立以贯彻政策目标的政府单位。W 吉帕维斯库斯认为：“通常，管制被定义为：“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择”。同本学者金哲良雄则沿袭了公共利益的观点，他认为，政府管制是指在市场机制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目标，政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为。国内学者对管制经济学的研究中，王俊豪和樊纲给出的定义具有一定的客观性。王俊豪认为，政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构)，依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。他认为，政府管制的核心内容是进人管制和价格管制。樊纲则认为，“政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等。余晖和张帆则从公共利益理论的角度分别对管制的含义做了自己的解释。余晖认为，政府管制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体(主要是企业)的市场交易行为进行直接的控制或干预。张帆认为，“政府管制是指政府利用法规对市场进行的制约，如政府对价格、市场进入、环境污染的管制”。政府管制理论研究市场失灵时政府应当采取哪些措施，政府干预是否有效率。更接近于命令和统制，而规制的含义则更加倾向于是通过法律法规等规章制度来约束和规范行为主体的经济行为。实际上，“r e g u l a t i o n”到底译为管制、规制国内并没有清楚的界定，广义上监管是指政府对企业活动的控制。具体来说，它是指政府专业管理部门或政府授权的行政执法机构依法对市场交易行为、市场主体竞争行为实行监督管理，维护市场运行秩序的管理行为。“规制 是日本经济学界对英文“R e g u l a t i o n 的林关征公共资源管制放松路径的制度探讨 J 山西财经大学学报。2 0 0 7 年4 月6硕士学位论文第二章电价管制的理论阐释翻译，“管制 是新帕尔格雷夫大词典中对英文“R e g u l a t i o n”的翻译。“规制”带有依照规则行事的含义，更接近英文原来的词义，它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为。许多文献在论及计划经济体制时，习惯使用“政府管制；在论及市场经济体制时，则习惯使用“政府规制。因此从这个意义出发，监管与规制的含义更为接近。按照经济生活中通常的用法，在金融和电力市场，价格、准入都属于经济性规制，常用“管制；在电信、药品市场属于社会性规制，常用作“规制，但是国内学者对于电力产业相关研究中使用“规制 一词的不在少数，“规制 在引用的相关文献中出现，因此在本论文中，“管制 和“规制 并没有实质性区别。管制反映的是一种政府与企业的关系，是政府或政府指定机构依据有关法律、法规、规章对微观经济主体控制、干预的行为。可见，管制的主体是政府或者是政府指定的机构，客体是企业等微观经济主体的经济行为，依据是相关法律、法规、规章等，手段是行政措施。所谓电力产业管制就是社会公共机构，主要是政府依据国家法律从保证电力产业持续、快速、健康发展、满足国民经济发展对电力需要的公共目标出发，对电力产业中各环节的市场经济主体活动所进行的一系列规范、制约或者激励的行政行为。2 1 2 管制的必要性管制是政府或政府指定机构依据有关法律、法规、规章对微观经济主体控制、干预的行为。对于自然垄断产业，著名的“马歇尔冲突 指出竞争产生垄断，垄断破坏竞争，自然垄断产生了对政府规制的需求，由于企业实行垄断经营，垄断企业就会本能的追求自身利益最大化，这就使政府规制成为必要，即在维护垄断的同时对其进行规制，并且自然垄断的特殊性具有管制的必要。自然垄断的特性。传统的观点认为，自然垄断是指由于产业存在显著的规模经济性，产品平均费用曲线随产品市场容量的扩大而向下递减，以致单一一家企业独占市场将比多家企业分享市场能够取得更低平均成本，从而使得社会总成本最小。2 0 世纪7 0 年代末以后，越来越多的观点认为自然垄断未必只能建立在规模经济性的基础之上，只要存在着所谓的成本的劣加性或范围经济性(一家企业提供具有共同投入品的各种产品要比多家企业分别提供其中一种产品节约成本)，该产业就具有自然垄断性质圆。电力产业属于基础性产业，具有自然垄断的性质，垄断就意味着排斥竞争，因为电力企业认为竞争不仅不会降低生产成本，反而会导致低效和资源浪费。为了防止市场失灵，实现社会效益与经济效益最大化、效率最大化的双重目标，这就需要引入政府管制，因此，根据电力的不同环张睿中国电力产业的规制研究东北财经大学硕士论文，2 0 0 5B a u m o l，P a n z a ra n dw i l l i n g T h en a t u r a lm o n o p o l yo fE l e c t r i c i t yr e f o r m 1 9 8 27硕士学位论文第二章电价管制的理论阐释节，根据自身经济特征及运营的不同阶段、环节，引入有一定范围与限度的竞争，实现技术经济的高效率。基础产业的外部性。基础产业是关系国计民生的产业，它们处在产业链的起点。产业的前向关联效应大，往往制约着国民经济其他产业的发展，成为制约其他产业发展的条件，企业的效益往往体现在公众的生活质量提高和社会生产其它部门的发展上。从整个生产环节来看，基础产业是处在“先导的生产部门，其提供的产品或服务是其他部门生产赖以进行的基础性条件。由于其先导性，重要程度确立了其在国民经济中必须优先发展的地位。基础产业产品或服务的性能和价格的变化，必然会对其他部门有所波及，产生外部效应。外部性导致经济活动的主体之间存在免费收益和成本得不到补偿等不公平的现象，挫伤了经济行为主体的积极性，而交易费用的存在又使得人们难以达成协议，通过市场的方法解决。此时只有通过某种制度安排，或提供产权界定，才能将外部性转化为个体的内部成本或收益。政府规制可以迫使企业或个人考虑外部成本或外溢效益，因而，企业的外部性经济行为应由政府干预来解决，把外部性经济转化为企业内部成本或收益的工作也只能由政府机构来实施。固定成本的沉淀性。电力产业具有很强的规模经济性、范围经济性、网络经济性。电网投资规模大而且投资回报周期长而且项目投资建成后，固定资本由于有很强的长期使用性质，折旧需要很长的时间，同时设备具有较强的专用性很难把设备转化为其他的用途，故固定成本的“沉淀性很大。由于沉淀成本很大，在成本弱增的产出范围内，为了实现较高的生产效率，应该由一家或少数企业垄断经营。如果多个企业展开竞争，可能导致经济效率无法提高和巨大的资源浪费。通常的做法是，政府赋予特定企业以垄断经营权，从制度上确保垄断供应，并对其价格和服务进行规制。提供服务的普适性。电力产业作为基础产业直接为社会公众提供日常生活所需的基本服务和为其他产业提供能源，其提供的产品和服务具有生产必需性和公共服务的性质，表现在其需求弹性小，与居民日常生活息息相关。普适性决定了需要保证电力产业的产品与服务的价格的合理性、供给的稳定性和质量的可靠性，而完全依赖市场经济规律进行调节以实现上述目标是没有保障的。因此，政府需要对企业的市场准入、生产过程、价格、产品质量等进行规制，以保证广大人民日常生产、生活的顺利进行。2 1 3 管制的理论演变对于自然垄断行业管制理论经历了不断的深化和探究，同样，在不同的理论指导下，西方各国对电力管制改革也经历了规制、放松规制和再规制三个阶段。从早期旨在弥补市场失灵的规制的公共利益理论，到以部f-j 禾l j 益理论为代表的各8硕士学位论文第二章电价管制的理论阐释种放松规制理论，到当前还在发展和完善中的规制的经济理论和激励性规制理论，这些理论都在一定程度上拟合了当时的规制实践，却也都存在解释力不足的缺陷。公共利益假定无法解释没有效率的规制制度。俘获理论武断的假设规制总是倾向于增大生产者的利益，两者都有偏颇。规制的经济理论和激励性规制理论提供的优美的数学模型，但是在实际运用中缺乏可操作性。1 政府规制的公共利益理论政府规制的公共利益理论主张政府规制是对市场失灵的回应。它在一个很长的时期内一直以正统的理论而在规制经济学中居于统治地位。这理论假定政府规制的目的，是通过提高资源配置效率，以增进社会福利，并假定规制者专一地追求这目标。它把政府规制看作是政府对种公共需要的反应，它或明或暗地包含着这样一个前提，即市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致不公平或低效率，而政府规制是对社会的公平和效率需求所作出的无代价、有效和仁慈的反应。所以，政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、决定价格、确定服务条件和质量、及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务等，并假定在这过程中，政府可以代表公众对市场作出定理性的计算，使这规制过程符合帕累托最优原则，这样，不仅能在经济上富有成效，而且能促进整个社会的完善。公共利益理论认为，对自然垄断产业的管制能带来社会福利的提高。如进入管制只允许一个或较少的厂商进行生产，保证自然垄断产业实现规模经济，以符合生产效率的要求；而价格管制则要求厂商制定出社会最优价格，以符合资源配置效率的要求。对自然垄断产业的进入和价格规制有可能获得资源配置和生产的双重效率。适用公共利益理论对政府规制进行解释的一个重要政策领域就是反托拉斯和竞争政策。与自然垄断对应的人为垄断，不管是只涉及一个公司还是涉及多个公司的合谋行动，都会导致多种形式的市场失灵。而用以规制私人垄断行为与绩效的反托拉斯政策，确实是在关注对效率和资源配置的改进。这政策的设计，偏向于哪个利益集团，或牺牲哪方而的利益，只要法院认为出现人为垄断，即在产业中运用这政策。因而可以说，反托拉斯政策是最接近于政府规制的公共利益理论的原则的。但是，人们也逐渐认识到，特别是在美国，规制机构的表现并非完全象这理论所预示的那样，因而人们对这理论也提出了许多批评。对政府规制的公共利益理论的最大批评是，作为一种经济规制理论，公共利益理论本身是不完善的。V i s c u sV e r n o na n dH a r r i n g(2 0 0 0)对规制公共利益理论纠正市场失灵这一规范分析观点提出严厉的批评。指出规制公共利益理论暗含了规范意义上的假定前提，即规制的发生是对潜在社会净福利的追求。但在实9硕士学位论文第二章电价管制的理论阐释践中规制是通过立法行动和规制机构来完成的，规制的公共利益理论对这一过程缺乏必要的分析，没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的。作为一种经济规制的理论，公共利益理论它也无法解释清楚一旦出现市场失灵，通过什么来成为修正性政策的对象。一些学者认为，现在美国经济领域中的规制现象并不能用“市场失灵”理论来解释，然而，却可以用利益集团对政府规制的需求来说明。这也说明仅仅以福利经济学和市场失灵为基础而形成的政府规制的公共利益理论根基过于狭窄，因此，也就导致了一种替代方法的出现同时，该理论对规制的结果并没有进行有效的实证检验，只是假定规制的目的能够实现，因而缺乏说服力。经济学家们(M o o r e，1 9 7 5：K e e l e r，1 9 7 2：U t t o n，1 9 8 6)对公共利益理论指导下规制的效果进行了实证研究，却发现对自然垄断产业的规制偏离了提高社会福利的初衷，规制反而造成了巨大的成本圆。这个结果引起了经济学家们对传统自然垄断产业规制的反思，他们从不同的角度提出了放松规制的理论和政策建议。2 政府规制的部门利益理论政府规制的部门利益理论是S t i g l e r 博士首先在1 9 7 1 年发表的一篇重要论文中提出，随后由P e l t z m a n(1 9 7 6)和P o s n e r(1 9 7 4)予以发展的。它认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某特殊利益集团的利益，而非一般公众。S t i g l e r 博士提出，规制通常是由被规制产业组织自己所争取来的，规制的设计和实施也是为该产业组织的利益服务的。他利用标准的经济供需分析模型来解释政府规制的存在，建立了一个以工商企业或消费者为需方，政府为供方的供需分析架构，从供需条件的变化就可以观察到产业集团和政治家为谋求各自利益的交换过程，许多产业总是试图谋求政府的强制力。这无疑拓宽了经济学的研究范围，而且也深化了人们对规制问题的认识。但是S t i g l e r 博士对政治家的分析过于简化，忽视了政治家要赢得多数选票还需要选民的支持，产业集团的选票只占选票的极小部分。S P e l t z m a n 博士(1 9 7 6)进一步完善了S t i g l e r 博士的理论，并提出了P e l t z m a n 分析模型。