少数民族教育立法实证研究.docx

少数民族教育立法实证研究 一、根本样本分析 （一）立法层级与地区分布从法律等级的角度分析，在法律层面我国尚无一部系统的民族教育法，仅在中华人民共和国民族区域自治法中用两个条文对民族教育形式和民族自治地方的办学制度做了规定。在行政法规层面，由国务院公布实施的涉及民族教育权益的法律标准有部。在部门规章层面，由国家民委和教育部公布的标准性法律文件部。在地方立法方面，涉及民族教育权益的地方性法规有部，地方政府规章有部。从上图比照可知，我国目前民族教育立法的主体为地方性法规，占立法总数量的，其次为地方政府规章，占。中心立法与各级地方立法比例数为：。在地方立法中，以省为单位，共有个省、自治区和直辖市公布了相关立法。各地详细立法状况如下表：在上述立法中，假如以立法形式为标准进展分类，共有个省份各级人大和政府公布了部民族教育条例。详细如下表：对公布法律规定的地方行政级别进展统计，标准全省、自治区、直辖市范围内民族教育权益的地方性法规和规章有部，标准市、自治州范围内民族教育权益的法规有部，标准县、自治旗范围内的有部。结合我国少数民族人口分布状况，不难发觉，一方面，从总体而言，我国少数民族人口较多，在全省人口中占比例较大的省份，其民族教育立法数量相对较多，专业化程度相对较高。而少数民族人口在万以下的省份，均未公布特地的民族教育条例。另一方面，少数民族人口数量在万以上的省份中，民族教育立法的数量与各省少数民族人口数量及少数民族人口所占总人口比例未构成正比例关系。例如少数民族人口同为万人的吉林省和西藏自治区，立法数量却相差倍。拥有万少数民族人口，且少数民族人口占全省人口的青海省，尚无针对民族教育问题的特地性法律法规或条款。通过上述统计数据，不难发觉，我国现行民族教育立法层级整体较低，属于行政法规之下的效力较低的法律标准性文件。从地方立法来看，在少数民族人口较多的省份之间，还存在严峻的立法进展不平衡现象。主要表现在两个方面：一是，立法数量的不平衡。立法数量最多的云南省已经公布了部相关法规和规章，而有个省、自治区和直辖市只有一部相关法律标准性文件涉及到民族教育问题；二是，立法专业化程度的不平衡。目前，全国仅有个省份公布了特地的民族教育条例。其余的个省份仅在综合性法律标准中规定了相关的民族教育条款。 （二）立法内容在立法内容上，现行的民族教育立法主要从“权益保障”“教育内容”和“教育形式”等三个方面做了标准。据统计，在已公布部法律法规和规章中，有部规定了民族教育权保障方面的内容，有部规定了民族教育内容方面的内容，有部规定了民族教育形式方面的内容。详细而言，根据内容多寡排序，涉及立法在部以上的依次为“设立教育专项资金、改善办学条件”部，“加强师资建立”部，“符合条件的民族考生优先录用”部，“设立民族班和民族学校”部，“进展传统教育”部，“补助贫困少数民族学生入学”部，“开展双语教育”部。综合民族教育内容和民族教育形式，我们还可以将立法内容划分为“公平承受教育权”和“民族教育特别性”两个局部。其中，关于保障少数民族公民享有公平受教育权利的规定主要是从“进展传统教育”“扫盲教育”和“补助民族贫困学生，保障民族考试优先录用”几项内容加以规定，占全部条款的，关于民族教育特别性，则主要是从“开展民族文化、历史和民族团结教育”和“设立民族班、民族学校”等方面做出规定，这一局部内容约占全部内容的。结合立法机关的地区分布，针对民族聚居地区少数民族教育权益的法律、法规和规章有部，针对散居少数民族教育权益的有部，针对辖区内全部少数民族公民教育权益的有部。此外，从条文数量来看，在综合性少数民族权益立法中，涉及民族教育权益的条文只有条的有部，占全部民族教育立法的，涉及条文为条的有部，占，涉及条文条以上有部，占。通过上述统计数据，可以得出下述三点结论：一是，我国民族教育立法标准的民族教育权益相对集中，立法内容根本涵盖了民族教育的各个方面。且对少数民族教育资源进展倾斜的立法原则贯彻始终，几乎全部涉及民族教育立法的条款都是对民族教育优待政策的表达；二是，民族教育立法的内容虽然整体较为全面，但落实到单一法律法规中，超过半数的民族立法仅有或款条文涉及到民族教育权益，标准的内容也通常只针对民族权益的某个方面；三是，在针对的少数民族族群方面，大局部的民族教育立法都是针对民族聚居地方的少数民族群众，尚无特地标准和保障散居少数民族公民教育权益的法律标准。 二、我国少数民族教育立法模式的根本特征 通过对我国现行民族教育立法的实证数据分析，我国少数民族教育立法呈现出三个根本特征。 （一）立法内容的行政性特征我国民族教育立法政策颜色深厚。对我国现行民族教育立法内容进展梳理，不难发觉，很多民族教育政策被直接作为立法条文消失在民族教育法律法规中，且占有很大比重。例如，在各级民族教育立法中常见的“改善办学条件、开展民族特色教育”等条款。这些立法条文由于直接源自民族教育政策，更多地是以提纲挈领的方式规定了对民族教育权益保障的方向，现实可操作性有待商榷。我国民族教育立法可诉性不强。我国现行民族教育立法多是采纳标准相关行政机关行政职责而非对少数民族公民个人授权的方式立法。这就打算了当相关行政机关滥用职权时，少数民族公民个体很难就该行为提起诉讼，保障自身合法权益。此外，据统计，在现有民族教育立法中，超过半数的法律、法规和规章都是概况性的规定违法者应当担当相应行政责任或刑事责任。详细违反了哪一项条款应担当何等责任则无任何条款列明，这就使得我国民族教育立法的可诉性大打折扣。纵观我国近几十年的相关诉讼案例，由于少数民族公民受教育权被侵害而提起民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼的极为罕见。 （二）立法形态的非均衡性特征立法形态的非均衡性是我国民族教育立法模式的一个显著特征，其详细包含了地区进展不平衡和保障对象力度不均等两个方面。我国民族教育立法地区进展不平衡。依据根本样本分析，全国目前仅有个省、自治区和直辖市公布了涉及民族教育的法律法规，意味着在地方立法方面，尚有多个省份没有相关的法律法规。假如将这一统计数据与立法条文数量和特地立法数量相结合，则仅有个省份公布了特地的民族教育条例，剩余个省份公布的相关民族教育立法中，涉及民族教育问题的条文在条以下就占到了二分之一。与之相对，内蒙古自治区公布的特地民族教育立法即有部之多，云南省也有部。可见，在地方立法问题上，我国目前民族教育立法消失了明显的不均衡。立法较为兴旺的省份已经初步构建出特地立法与综合立法、省级立法与地市级立法相照应的立法体系，而局部省份尚无相关立法，或仅有至个条文涉及到民族教育权益问题。我国民族教育立法保障对象力度不均等。针对聚居地区少数民族公民教育权益的立法有部，而特地针对散居少数民族教育权益的立法仅有部。依据我国第六次人口普查的统计数据，在全国亿少数民族人口中，约有亿是散居于非少数民族聚居区。可见，我国民族教育立法对于民族聚居区内少数民族公民的受教育权益保障力度相对较大，而对于广阔散居少数民族公民受教育权的保障力度则要弱一些，消失了保障力度明显不均衡的问题，这也是完善我国民族教育立法体系值得关注的问题之一。 （三）立法效果的滞后性特征立法时间较早，修订频率较低。据统计，我国目前民族教育立法中近一半是年前公布的相关法律文件。在部民族教育立法中，仅有部对个别条款进展了修订。甚至有局部公布于世纪年月的相关立法至今未进展任何修订，明显已经不符合我国少数民族教育进展的要求。立法内容不符合现行民族教育的进展规律。对于少数民族教育立法，应主要从公民公平受教育权和民族特别教育两个方面加以标准和保障。现行立法中，依据本文第一局部对于民族教育立法内容的统计分析，超过的内容都是关于公民公平受教育权的相关保障措施。这一立法特点符合我国民族教育立法之初我国民族教育的状况。然而，改革开放以来，随着社会政治、经济、文化的长足进展，我国少数民族公民的公平受教育权得到了根本保障，少数民族公民对教育权益的需求已经更多的从享受公平的教育权转变为对民族特色教育的要求。而我国民族教育立法由于其相对滞后性的特征，尚未加强对民族特色教育的立法力度。 三、我国少数民族教育立法模式的完善 民族教育立法建立是一个长期系统的工程，不能一蹴而就。在我国现阶段，结合我国民族教育立法模式的根本特征，可以尝试从下述几个方面加以完善。 树立民族法制建立理念，逐步实现从民族政策向民族立法的转变。在我国，由于民族法制建立整体较为薄弱，多年以来，民族政策在少数民族治理和民族权益保障方面发挥了举足轻重的作用。对民族教育问题主要是依靠政策加以标准和指引。在少数民族公民教育权益受到侵害之时，其诉求也多是通过向行政机关反映问题、甚至极端（如上访等）方式表达。加强民族教育法制建立，树立法治理念，实现从政策治理向法治的转变，是完善我国民族教育立法体系的首要任务。首先，以标准和保障少数民族公民个体权益为根本立法模式。传统的民族教育政策非常注意对少数民族地区教育的优待政策，却鲜有关注公民个体权益。在民族教育立法时，要尽可能地避开直接照搬民族教育政策，而应当依据立法要求，从保障少数民族公民个体权益的视角，通过对少数民族公民个体受教育权的标准和保障，来实现立法初衷。其次，完善违法责任相关规定。明确侵害少数民族公民受教育权应当担当的民事责任、行政责任和刑事责任。完善配套立法工作，切实加强民族教育立法的可诉性。 制定民族教育法，逐步实现从单一立法向各地区、多层次均衡立法的转变。民族教育法制建立需要完备的立法体系。鉴于我国少数民族人口众多，分散于全国余个省份、少数民族聚居与各民族杂居并行，且各少数民族由于历史传统、文化进展、经济建立水平的差异，对少数民族教育的需求也不尽一样。这就迫切需要制定一部系统的、法律效力较高的民族教育法，作为民族教育的根本大法、统领、标准并指引全国各地区少数民族的教育立法工作。此外，在民族教育法之下，还应逐步构建起符合我国民族法制建立要求的民族教育立法体系。一方面转变现有民族教育立法水平参差不齐，立法层级较低的现状，提升民族教育立法的专业化、精细化水平；另一方面，强化民族教育立法的均衡化进展。以民族教育法为基准，加强民族教育立法薄弱地区的立法工作，加大对散居少数民族和城市少数民族公民教育权益的保障力度。 突出民族教育的特别性，逐步实现从静态立法向动态立法的转变。少数民族教育法制建立是一个动态进展的过程，其会随着民族地区政治、经济、文化的进展及国家民族政策的调整而不断变革、创新。我国少数民族教育立法长期以来非常注意对民族地区教育的优先进展，主要从保障少数民族公民入学、改善教学条件、加大财政投入等方面入手确保少数民族公民能够获得公平的受教育权，特殊是享受义务教育的权利。这一立法思路使得我国少数民族地区的根底教育建立自中华人民共和国成立以来取得了空前的成绩，但也造成了对民族教育特别性熟悉缺乏、重视不够的问题。笔者认为，在民族公平受教育权已经根本得到保障的状况下，目前国家民族教育法制建立应着力于少数民族教育特别性的机制讨论，确立民族特色教育与民族经济建立、民族文化传承三位一体的动态进展，通过民族特色教育进一步促进民族经济社会进展和文化传承，通过民族经济建立和文化进步推动民族特色教育持续进展，使三者相互协调，最终实现从静态立法向动态立法的转变。 ：李扬单位：中心民族大学法学院