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公共行政环境分析第1页，此课件共46页哦一、基本概念一、基本概念n n1.1.含义：直接或间接影响、作用于行政系统含义：直接或间接影响、作用于行政系统的各种因素的总和。的各种因素的总和。n n 包括两大部分：包括两大部分：n n一是行政系统之外的环境，如政治、经济、一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；资源、自然环境等；n n二是行政系统内部环境，如行政体制、职二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等。能、领导者、人际氛围等。第2页，此课件共46页哦2.2.特点特点 n n多样性与复杂性。多样性与复杂性。行政环境是一个复杂的系统，其中有物质的，行政环境是一个复杂的系统，其中有物质的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有有形的，也有精神的；有社会的，也有自然的；有有形的，也有无形的；有国内的，也有国际的。也有无形的；有国内的，也有国际的。n n差异性差异性 行政环境在国家间、地区间存在明显的差异。行政环境在国家间、地区间存在明显的差异。国家间在自然环境、社会环境方面存在众多差异。国家间在自然环境、社会环境方面存在众多差异。一国内部的不同行政区域之间，往往也存在着自一国内部的不同行政区域之间，往往也存在着自然环境和人文环境的差异。然环境和人文环境的差异。第3页，此课件共46页哦 变异性变异性 环境因素，尤其人文环境因素一直处环境因素，尤其人文环境因素一直处于变化之中，只不过变化程度是否显著而于变化之中，只不过变化程度是否显著而已。已。n n关联性关联性 环境因素，尤其是社会环境因素往往不环境因素，尤其是社会环境因素往往不是孤立存在的，相互间存在着连带关系。是孤立存在的，相互间存在着连带关系。第4页，此课件共46页哦3、行政环境的类型、行政环境的类型分类标准以层次为标准以国别为标准以作用和影响为标准以内容为标准宏观中观微观国际国内政治经济文化社会自然环境积极(良性)消极(恶性)第5页，此课件共46页哦4 4、主要的行政环境类别、主要的行政环境类别n n2 2）宏观、中观和微观行政环境。）宏观、中观和微观行政环境。n n宏观宏观的行政环境包括国际政治经济文化环的行政环境包括国际政治经济文化环境、国内自然环境、政治经济文化人口等境、国内自然环境、政治经济文化人口等社会环境。社会环境。n n微观微观的行政环境是指一个行政领导班子或的行政环境是指一个行政领导班子或一个行政机构内部的具体情况。一个行政机构内部的具体情况。n n中观中观的行政环境指行政系统自身的组织结的行政环境指行政系统自身的组织结构和运行情况。构和运行情况。第6页，此课件共46页哦行政环境的层次n n 宏观行政环境n n 中观行政环境n n 微观行政环境政府政府第7页，此课件共46页哦5 5、研究行政环境的意义、研究行政环境的意义 n n认清行政环境，是正确认识行政管理的性认清行政环境，是正确认识行政管理的性质、职能、原则、行为、方法以及政府机质、职能、原则、行为、方法以及政府机构自身建设和运转规律的前提，也是进行构自身建设和运转规律的前提，也是进行行政改革、提高行政效率的重要前提。行政改革、提高行政效率的重要前提。第8页，此课件共46页哦二、公共行政与行政环境二、公共行政与行政环境公共行政与行政环境的相对平衡公共行政与行政环境的相对平衡 平衡是事物存在的必要条件。平衡是相对平衡是事物存在的必要条件。平衡是相对的，暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。的，暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。所谓行政生态平衡，主要指行政职能确定、所谓行政生态平衡，主要指行政职能确定、行政机构的设置、行政系统运行的机制和方行政机构的设置、行政系统运行的机制和方式等与行政环境相适应。式等与行政环境相适应。第9页，此课件共46页哦 公共公共行政与行政环境相互作用行政与行政环境相互作用行政环境公共行政决定、制约和影响适应、利用和改造（行政性质、目标、职能、组织、活动方式、改革以及发展方向等）（适应行政环境的性质、现状、发展方向和规律，改正不合理的行政行为，制定科学决策，采取有效措施来改善行政环境）第10页，此课件共46页哦公共行政与行政环境相互作用的公共行政与行政环境相互作用的基本内容基本内容公共行政行政环境提出需要(资源、信息、能量)输入输入满足需要(决策、法规，措施、服务）转换输出转换输出输入、转换、输出输入、转换、输出不断循环往复作用不断循环往复作用第11页，此课件共46页哦n n1 1、（国内）社会环境与行政管理、（国内）社会环境与行政管理n n n n社会环境包括社会的政治、经济、文化、社会环境包括社会的政治、经济、文化、人口、民族、历史等许多因素。人口、民族、历史等许多因素。n n社会环境对行政管理具有决定性影响，它社会环境对行政管理具有决定性影响，它向行政管理提出要求，决定行政管理的性向行政管理提出要求，决定行政管理的性质、原则、职能、体制、组织、目标方向，质、原则、职能、体制、组织、目标方向，为行政管理提供条件。为行政管理提供条件。第12页，此课件共46页哦n n庞大的人口决定了政府的政策制定？第13页，此课件共46页哦行政与文化环境行政与文化环境n n文化环境是指影响和制约行政系统的文化环境是指影响和制约行政系统的一系列重要因素的总和。它包括科学、一系列重要因素的总和。它包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗习惯、人际关系、价值观念、道德标习惯、人际关系、价值观念、道德标准及行为模式等因素。准及行为模式等因素。第14页，此课件共46页哦行政与经济环境行政与经济环境n n经济环境是指对行政系统有着重要影响的经济环境是指对行政系统有着重要影响的各种经济要素的总和。各种经济要素的总和。n n它包括经济制度、经济体制、生产力和科它包括经济制度、经济体制、生产力和科技发展状况、人口状况、社会基本生产关技发展状况、人口状况、社会基本生产关系结构等要素。系结构等要素。n n经济环境是行政系统外部诸环境中最基经济环境是行政系统外部诸环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深层环境。的最深层环境。第15页，此课件共46页哦n n生产关系决定行政的性质。生产关系决定行政的性质。n n经济体制的变革是推动行政改革的基本经济体制的变革是推动行政改革的基本动力。动力。n n生产力与科技水平在一定程度上决定行政生产力与科技水平在一定程度上决定行政发展现状。发展现状。第16页，此课件共46页哦n n不断上涨的房价又给政府带来了什么样的压力？第17页，此课件共46页哦行政与政治法律环境行政与政治法律环境 n n政治法律环境包括政治制度和法律制度两政治法律环境包括政治制度和法律制度两方面内容。方面内容。n n具体说，政治制度是指基本政治制度，它具体说，政治制度是指基本政治制度，它包括国家制度、政党制度、选举制度、官包括国家制度、政党制度、选举制度、官吏制度等内容；吏制度等内容；n n法律制度是指作为国家根本大法的宪法和法律制度是指作为国家根本大法的宪法和调整各种不同社会关系的部门法的完备、调整各种不同社会关系的部门法的完备、健全程度、执法守法情况及法制建设等方健全程度、执法守法情况及法制建设等方面的内容。面的内容。第18页，此课件共46页哦n n基本政治制度直接决定行政系统的性质。基本政治制度直接决定行政系统的性质。n n政权组织形式决定政府组织形式及其在政权组织形式决定政府组织形式及其在国家政权系统中的地位。国家政权系统中的地位。n n政党制度影响行政系统的稳定性与完善程政党制度影响行政系统的稳定性与完善程度。度。n n法律制度规定和保障着行政系统的地位法律制度规定和保障着行政系统的地位和权力关系及运作程序。和权力关系及运作程序。第19页，此课件共46页哦n n大众的民族主义情绪给政府带来了何种挑战？第20页，此课件共46页哦n n2 2、国际环境与行政管理、国际环境与行政管理 n n国际上政治经济因素变动，会不同程度地国际上政治经济因素变动，会不同程度地冲击各国行政。冲击各国行政。n n加入加入 后，我们的思考：后，我们的思考：第21页，此课件共46页哦n n3 3、自然环境与行政管理、自然环境与行政管理 n n自然环境提供社会生产的资源和条件，又自然环境提供社会生产的资源和条件，又是行政管理要改造的对象之一。是行政管理要改造的对象之一。n n行政管理要遵循生态规律，解决自然环境行政管理要遵循生态规律，解决自然环境与发展的矛盾，积极保护自然环境和社会与发展的矛盾，积极保护自然环境和社会的生态系统。的生态系统。第22页，此课件共46页哦n n自然环境影响行政思维。自然环境影响行政思维。n n自然环境影响行政决策的进行。自然环境影响行政决策的进行。n n自然环境影响行政执行。自然环境影响行政执行。n n n n 环境恶化中环境恶化中环境恶化中环境恶化中n n 的苏南，政府的苏南，政府的苏南，政府的苏南，政府n n 该如何应对？该如何应对？该如何应对？该如何应对？第23页，此课件共46页哦三、行政生态学三、行政生态学 生态学生态学：研究生物与其自然环境相互作用规研究生物与其自然环境相互作用规律生物学分支学科。律生物学分支学科。包括生物与环境的相互关系，生态系统包括生物与环境的相互关系，生态系统的结构与功能，生态系统的协同演变、调节的结构与功能，生态系统的协同演变、调节控制和平衡发展规律。控制和平衡发展规律。第24页，此课件共46页哦（一）行政生态学的兴起与发展（一）行政生态学的兴起与发展 背景背景：1 1、二战以后，科技和工业的大发展，促进了经、二战以后，科技和工业的大发展，促进了经济的大发展，但同时也恶化了人类居住的环境。济的大发展，但同时也恶化了人类居住的环境。为此为此 ，“环境学环境学”、“生态学生态学”等学科相继出等学科相继出现，专门研究如何提高环境质量及保护环境问现，专门研究如何提高环境质量及保护环境问题。题。2 2、系统科学的创立也为研究行政环境问题提供系统科学的创立也为研究行政环境问题提供了理论基础。了理论基础。第25页，此课件共46页哦 3 3、二战后，出现了一批新的民族国家。、二战后，出现了一批新的民族国家。西方世界在对他们进行经济援助的同时，西方世界在对他们进行经济援助的同时，也提供了政治也提供了政治“援助援助”按照西方的模按照西方的模式，帮助这些国家建立起一套式，帮助这些国家建立起一套“西化西化”的的行政制度。行政制度。结果：结果：在西方国家行之有效的这些制度在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效。在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效。第26页，此课件共46页哦 概念：概念：基本内容：基本内容：视行政系统为生物有机体，把行政视行政系统为生物有机体，把行政环境看作生态环境，借助生态学的有关理论和环境看作生态环境，借助生态学的有关理论和方法来研究研究行政管理与其周围环境的一门方法来研究研究行政管理与其周围环境的一门科学。科学。研究内容研究内容：各个国家的社会文化和历史传：各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响。对该国社会变迁与发展的影响。第27页，此课件共46页哦发起者：美国哈佛大学教授高斯发起者：美国哈佛大学教授高斯 n n19361936年发表美国社会与公共行政；年发表美国社会与公共行政；n n19451945年后他在塞拉马大学作了一系列讲演；年后他在塞拉马大学作了一系列讲演；n n19471947年他发表了政府生态学一书，正式年他发表了政府生态学一书，正式把生态学一词引入行政学研究领域。把生态学一词引入行政学研究领域。第28页，此课件共46页哦主要创立者：弗雷得主要创立者：弗雷得里各斯里各斯n n 19611961年，里各斯（年，里各斯（Fred WRiggsFred WRiggs）发表）发表行政生态学行政生态学一书，运用生态学的理论一书，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题。与方法，研究发展中国家的行政问题。n n影响：该书在行政学理论领域发生重大影影响：该书在行政学理论领域发生重大影响，使行政生态学成为一门新的、系统的响，使行政生态学成为一门新的、系统的学科，并且标志着只在行政系统内部研究学科，并且标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束。行政管理的时代的结束。第29页，此课件共46页哦帕森斯的模式变项理论帕森斯的模式变项理论传统社会现代社会功能普化功能专化归属倾向成就倾向特殊关系普遍关系重视情感情感中立个人利益团体利益第30页，此课件共46页哦（二）行政生态学的比较路径与模型建构（二）行政生态学的比较路径与模型建构n n1 1、里格斯：三种社会形态、里格斯：三种社会形态 n n农业的：农业社会农业的：农业社会n n n n 过渡的：过渡社会过渡的：过渡社会n n n n 工业的：工业社会工业的：工业社会第31页，此课件共46页哦三种行政模式n n2 2、里格斯：三种行政模式、里格斯：三种行政模式 n n为回应学界对上述三种型态理论的批评，为回应学界对上述三种型态理论的批评，更好的解释行政型态的变迁和发展，里格更好的解释行政型态的变迁和发展，里格斯运用物理学上自然光的折射现象来解释斯运用物理学上自然光的折射现象来解释他的模型理论。他的模型理论。n n基本视角：以一束光线通过棱镜的过程象基本视角：以一束光线通过棱镜的过程象征性的用以解释一个社会的行政变迁过程。征性的用以解释一个社会的行政变迁过程。第32页，此课件共46页哦里格斯的棱柱模式理论里格斯的棱柱模式理论农业社会（融合型）农业向工业过渡社会（棱柱型）工业社会（衍射型）折射后的分化 运用结构功能分析法 （以经济结构为中心）折射前的白光第33页，此课件共46页哦A A、溶合型行政、溶合型行政传统农业社会传统农业社会n n 社会结构单一，分工不明确社会结构单一，分工不明确n n n n 行政活动与立法、司法、战争、经济等行政活动与立法、司法、战争、经济等行为混杂在一起，因而没有专业化的行政行为混杂在一起，因而没有专业化的行政机构，行政效率低下机构，行政效率低下 第34页，此课件共46页哦 经济基础是农业生产力经济基础是农业生产力;政治与行政不分政治与行政不分;存在存在明显的阶级制度，严格的等级服从，政府明显的阶级制度，严格的等级服从，政府与民众沟通较少与民众沟通较少;行政风范带有浓重的家族行政风范带有浓重的家族或者亲族色彩；实行世卿世禄的行政制度；或者亲族色彩；实行世卿世禄的行政制度；权力源于君主，实行高度的中央集权；行权力源于君主，实行高度的中央集权；行政官僚在政治、经济上成为特殊的阶级；政官僚在政治、经济上成为特殊的阶级；行政活动以地域或土地为基础；行政的主行政活动以地域或土地为基础；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。要问题是维持行政的一致和统一。第35页，此课件共46页哦B B、棱柱型行政：、棱柱型行政：n n 对应界于传统农业社会与现代工业社会之对应界于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态，兼具两种社会的特征间的社会形态，兼具两种社会的特征 n n 行政行为分化出来却不完全，行政机构行政行为分化出来却不完全，行政机构单列出来但功能有限，行政过程仍受家族单列出来但功能有限，行政过程仍受家族等传统势力的制约，因而行政效率低下等传统势力的制约，因而行政效率低下 第36页，此课件共46页哦C C、衍射型行政、衍射型行政n n对应现代工业社会，整个社会有着明确的对应现代工业社会，整个社会有着明确的分工分工 n n政府职能明确，分工细致，行政机构各司政府职能明确，分工细致，行政机构各司其职，讲究行政的效率与科学性。其职，讲究行政的效率与科学性。第37页，此课件共46页哦要素分析要素分析n n3 3、里格斯对三种行政模式的分析、里格斯对三种行政模式的分析n n影响一国行政的五大生态要素：经济、社影响一国行政的五大生态要素：经济、社会、沟通网、符号系统和政治架构会、沟通网、符号系统和政治架构 n n从要素的角度分析三种行政模式：从要素的角度分析三种行政模式：第38页，此课件共46页哦n n溶合模型：溶合模型：n n1 1）经济要素。）经济要素。“互惠互惠重配重配”的经济结构的经济结构决定了决定了“重配重配”性质的行政制度，经济机性质的行政制度，经济机构与行政机构重合。构与行政机构重合。n n2 2）社会要素（家庭与社团）。家庭（家族）社会要素（家庭与社团）。家庭（家族）把持政治机构（朝廷），官吏行为受制于把持政治机构（朝廷），官吏行为受制于其家庭背景，因而导致行政过程中的裙带其家庭背景，因而导致行政过程中的裙带作风、结党营私等现象作风、结党营私等现象 第39页，此课件共46页哦n n3 3）沟通网。）沟通网。n n4 4）符号系统。传统社会运用政治神话（君）符号系统。传统社会运用政治神话（君权神授、上帝面前人人平等等）掩盖武力权神授、上帝面前人人平等等）掩盖武力统治的事实，实际上，行政系统的权威不统治的事实，实际上，行政系统的权威不是来自民众的同意，而是武力的强制。是来自民众的同意，而是武力的强制。n n5 5）政治架构。）政治架构。第40页，此课件共46页哦n n衍射模型：（略）n n棱柱模型：（略）第41页，此课件共46页哦发展中国家发展中国家过渡型社会的行政生态问题过渡型社会的行政生态问题 n n 第一，异质性（heterogeneity），指在同一个社会中同时存在不同的行政制度、行政行为和行政风范，既有农业社会的，也有工业社会的，从而出现极不调和的现象。如在中央政府部门设置齐全，管理设施先进，而在一些边远地区却根本没有行政机构，依靠宗教组织、家族组织维持秩序。在人事上表现为优秀人才因为家族背景等原因不能进入政府机构加入政治精英集团，而导致他们的反精英行为。第42页，此课件共46页哦n n第二，形式主义（formalism），“应然”与“实然”不相符，理论与实际相脱节。在过渡社会中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范作用，形同虚设，传统的东西在实际上仍具有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制，但军人们常常会发动政变，宪法如同一堆废纸。第43页，此课件共46页哦n n第三，重叠性（over tapping），组织和结构上传统的与现代的重叠存在。在过渡型社会中，行政机构不能发挥其应有功能时，就不得不由一些非行政组织，如家族、宗教团体、同乡会等来完成其任务，这就造成了机构的重叠。这种机构重叠带来的恶果是使合法机构的权威性丧失，受控于非法机构，使政府官员投靠非正式组织，为其服务，造成行政行为的多元化。第44页，此课件共46页哦 雷各斯认为造成“棱柱型行政”的原因是因为其属于过渡型行政，是从“融合型”向“衍射型”转化的“变迁中”行政。而发展中国家的社会变迁受外部作用比较大，属于“外发型变迁”，所以变迁顺序多由技术层面到制度层面再到思想层面，变迁难度越来越大，在变迁过程中会出现三者显著脱节的现象，这就导致了棱柱型行政产生的环境基础。第45页，此课件共46页哦课后作业n n作业：中国行政环境的特点及其影响 n n1 1、国际环境及其影响（政治、经济等方面）、国际环境及其影响（政治、经济等方面）n n2 2、国内环境及其影响：、国内环境及其影响：n n政治（行政首长、人大、法院、利益团体、民众、政党）政治（行政首长、人大、法院、利益团体、民众、政党）n n经济、文化、家庭、人口、民族、历史、科技经济、文化、家庭、人口、民族、历史、科技n n3 3、自然环境及其影响：、自然环境及其影响：第46页，此课件共46页哦