政府预算管理体制(PPT 53页)iowi.pptx

中央财经大学 中央财经大学 财政学院 财政学院 1 1第三章 政府预算管理体制中央财经大学 财政学院 2本章提要政府预算管理体制概述分税制预算管理体制政府间转移支付制度省以下预算管理体制改革中央财经大学 财政学院 3一、政府预算管理体制的含义第一节 政府预算管理体制概述4我国政府财政的管理级次政府财政中央财政地方财政省（自治区、直辖市）财政市（设区市、自治州）财政县（不设区的市、市辖区、旗）财政乡（民族乡、镇）财政与国家政权级次相适应-一级事权、一级财权、一级预算国家财政体系主体中央财经大学 财政学院 5Z政府预算管理体制，是指国家正确处理中央与地方、地方各级政府之间预算资金分配关系，确定各级预算收支范围和管理职责权限的一项根本制度。核心内容：事权划分、支出责任、收入划分、转移支付体制基本内容包括四点：事权划分：事权划分：中央政府与各级地方政府各自应承担的职责分 中央政府与各级地方政府各自应承担的职责分配与权力划分 配与权力划分支出责任：支出责任：政府提供公共产品与服务的范围及成本费用在 政府提供公共产品与服务的范围及成本费用在各级政府之间的合理界定、划分和分摊的依据及标准 各级政府之间的合理界定、划分和分摊的依据及标准收入划分：收入划分：为履行政府职能及相应的支出责任所需要的政 为履行政府职能及相应的支出责任所需要的政府财政收入在各级政府间进行分配的制度和办法 府财政收入在各级政府间进行分配的制度和办法转移支付：转移支付：中央政府或上级地方政府对地区间的财政能力 中央政府或上级地方政府对地区间的财政能力与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度 与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度和措施等。和措施等。7二、分级预算管理体制的理论及现实依据（一）理论依据 在维护中央统一领导的前提下，各级预算相对独立、相对稳定、具有法律规范性的预算体制类型。（一）政权结构的层次性决定了分级财政体制的必要性 多层政权结构，各级政权事权的相对独立性，使分级预算体制具有了必然性。8（二）公共产品层次性决定了分级财政体制的必要性根据受益范围全国性公共品地方性公共品必须分级提供1.如地方政府提供全国公共品，外部性、效益外溢，出现效率损失-提供不足；2.如中央提供地方公共品，信息复杂性，出现效率损失-福利损失。9（三）财政职能的层次性决定分级体制必要性资源配置职能主要由地方财政履行财政提供的基础设施等大多具有地域性收入分配职能主要由中央财政履行地方间收入分配、劳动力流动性等原因稳定经济职能主要由中央财政履行全国统一大市场使地方无法行使该职能中央财经大学 财政学院 10（二）现实依据从世界范围来看，不管单一制国家还是联邦制国家，一从世界范围来看，不管单一制国家还是联邦制国家，一国的预算管理体制在制度设计上一般要有利于发挥以下国的预算管理体制在制度设计上一般要有利于发挥以下功能：功能：保障各级政府履行职能 调节财政能力的差异 兼顾公平和效率 促进统一市场体系的形成三、政府间职能划分的三原则 在多层级政府条件下，政府职能（事权）上收下放的利弊分析 现代国家通行做法三原则外部性外部性信息处理的复杂性信息处理的复杂性 激励相容激励相容11外部性原则 萨缪尔森：萨缪尔森：“当生产或消费对其他人产生附带的成本 当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；也就是说，成本 或效益时，外部经济效果便产生了；也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有 或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或报酬 因此而付出代价或报酬，-”即 即外部性是指经济主体 外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成了（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成了影响，而该经济主体却并未取得相关收益或不为此承 影响，而该经济主体却并未取得相关收益或不为此承担责任。担责任。外部性是政府干预经济的重要原因。外部性是政府干预经济的重要原因。正的外部性（技术创新）正的外部性（技术创新）负的外部性（水源污染 负的外部性（水源污染）政府提供公共服务中的外部性政府提供公共服务中的外部性 正的外部性：正的外部性：A A 区投资医院为本辖区居民更好的医疗服 区投资医院为本辖区居民更好的医疗服务，毗邻辖区居民享受，而不需承担建院成本。务，毗邻辖区居民享受，而不需承担建院成本。负的外部性：负的外部性：A A 区投资基础设施吸引了 区投资基础设施吸引了 B B 区的投资商，区的投资商，A A 提供的公共服务对 提供的公共服务对 B B 产生了负的外部效应 产生了负的外部效应12外部性原则：根据公共服务的受益范围确定公共服务成本的辖根据公共服务的受益范围确定公共服务成本的辖区范围，使成本分担的地理边界同受益一致，以区范围，使成本分担的地理边界同受益一致，以实现成本和受益在地理范围上的完全内部化，而实现成本和受益在地理范围上的完全内部化，而不至外溢到其他辖区。不至外溢到其他辖区。（理想状态）（理想状态）决定政府职责的划分过程中，要根据公共服务的决定政府职责的划分过程中，要根据公共服务的外部性决定由哪一级政府来承担：外部性决定由哪一级政府来承担：如果外部性（正、负）主要发生在当地，就应由这个地 如果外部性（正、负）主要发生在当地，就应由这个地方来管理；方来管理；如果其外部性是跨区域的，应该由更高的区域级别（或 如果其外部性是跨区域的，应该由更高的区域级别（或全国）政府管理。全国）政府管理。13信息复杂性在信息处理上，不同级别政府具有不同的比较优在信息处理上，不同级别政府具有不同的比较优势。层级越高的政府搜集和处理信息的难度越大，势。层级越高的政府搜集和处理信息的难度越大，越可能不了解基层情况。而地方政府熟悉基层事越可能不了解基层情况。而地方政府熟悉基层事务，越容易了解和处理复杂的信息。务，越容易了解和处理复杂的信息。如何按照信息复杂性程度在政府间划分共公事务呢？14信息复杂性信息复杂性原则：信息复杂程度越高的事务越适合基层政府管理；信息复杂程度越高的事务越适合基层政府管理；信息复杂程度低，属于全局性的事务适合国家来信息复杂程度低，属于全局性的事务适合国家来管理；管理；有跨地区的外部性的事务，可以由地方政府管理，有跨地区的外部性的事务，可以由地方政府管理，中央政府提供帮助。（义务教育）中央政府提供帮助。（义务教育）15激励相容原则激励相容：哈维茨（哈维茨（Hurwiez Hurwiez）创立的机制设计理论中）创立的机制设计理论中“激励相容 激励相容”是指：在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的 是指：在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有 一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与 使行为人追求个人利益的行为，正好与组织实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，组织实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是 就是“激励相容 激励相容”。现代经济学理论与实践表明，贯彻 现代经济学理论与实践表明，贯彻“激励相容 激励相容”原则，原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个个人在为组织 让每个个人在为组织“多做贡献中成就自己的事业，即 多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。16激励相容原则激励相容：即一种体制设计，要使得所有的参与人即使按即一种体制设计，要使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化。化。从政府角度而言，如果在某种制度安排下，各从政府角度而言，如果在某种制度安排下，各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情，级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情，就可以使国家或区域全局利益最大化，那么这就可以使国家或区域全局利益最大化，那么这种制度安排就是激励相容的。种制度安排就是激励相容的。房产税的归属、食品药品安全、对污染的判罚权 房产税的归属、食品药品安全、对污染的判罚权17激励相容的实现条件地方政府自治。地方政府自治。地 地方政府 方政府能够 能够针对辖区自身环境采用 针对辖区自身环境采用合适的政策 合适的政策及 及具有一定的经济 具有一定的经济管 管理权力，能够自主决定 理权力，能够自主决定对公共品和公共服务的提供。对公共品和公共服务的提供。共同市场。共同市场。中 中央政府采取相应的政策培育共同市场，央政府采取相应的政策培育共同市场，保 保障要素与产品在全国的自由流动，从而在地方政府间 障要素与产品在全国的自由流动，从而在地方政府间形成有效竞争 形成有效竞争与 与约束。约束。预算硬约束。预算硬约束。是地方政府间有效竞争的基本要求。使 是地方政府间有效竞争的基本要求。使地方政府面临困难时不能违反政府间的基本财政安排，地方政府面临困难时不能违反政府间的基本财政安排，以促使地方官员谨慎地管理其辖区内财政。以促使地方官员谨慎地管理其辖区内财政。权力制度化权力制度化。要求上级政府不能随意地对地方政府财 要求上级政府不能随意地对地方政府财政自治权利进行调整或轻易地指派地方政府行使某项财 政自治权利进行调整或轻易地指派地方政府行使某项财政责任。与预算硬约束相辅相成。政责任。与预算硬约束相辅相成。18中央财经大学 财政学院 19四、政府间事权及支出划分基本制度安排（一）政府间事权划分的一般模式全国性公共产品由中央政府提供。地方性公共产品由地方政府来承担。对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。调节地区间和居民间的收入分配，主要是中央政府的职责。19体制基本内容包括：中央政府与各级地方政府各自应承担的职责分配与中央政府与各级地方政府各自应承担的职责分配与权力划分权力划分政府提供公共产品与服务的范围、成本费用在各级政府提供公共产品与服务的范围、成本费用在各级政府之间的合理界定、划分和分摊的依据及标准政府之间的合理界定、划分和分摊的依据及标准为履行政府职能及相应的支出责任所需要的政府财为履行政府职能及相应的支出责任所需要的政府财政收入在各级政府间进行分配的制度和办法政收入在各级政府间进行分配的制度和办法中央政府或上级地方政府对地区间的财政能力与财中央政府或上级地方政府对地区间的财政能力与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度和措施等。制度和措施等。中央财经大学 财政学院 23l 体制的基本特征 整体性：相对独立、统一协调 规范性：法律法规、统一规范 稳定性：利益调整、相对稳定中央财经大学 财政学院 24中央财经大学财政学院 24（二）政府间预算收支划分政府间预算收支划分的原则要保证各级政府都有稳定的收入来源要保证中央政府宏观调控的需要要调动地方政府组织财政收支的积极性 中央财经大学 财政学院 25中央财经大学 财政学院 26一、分税制的内涵与特征在划分中央与地方事权的基础上，按税种划分中央与地方收入。要点：一级政府、一级预算，各级预算相对独立、自求平衡；明确划分各级政府职责的基础上，划分支出范围；按税种（税率）划分收入 转移支付调节差异中央财经大学 财政学院 27特征 规范性 层次性 法制性中央财经大学 财政学院 28我国实行分税制的政策导向（一）原包干制存在的问题财政包干体制不利于统一的国内市场的形成；地方片面发展税高利大的加工企业，重复引进、重复生产、重复建设；利于“政企分开”；削弱了中央财政的主导地位；中央与地方“一对一”谈判基数和分成比例，易导致“寻租”行为的发生。中央财经大学 财政学院 29J分税制可以理顺和规范中央与地方的分配关系；J实行分税制，可以强化中央政府的宏观调控能力；J扩大了中央政府的转移支付能力；J实行分税制有利于发挥地方政府在经济管理中的作用；J有利于企业的正常发展。（二）分税制改革的必要性中央财经大学 财政学院 30二、我国实行分税制的基本内容中央与地方事权和支出的划分中央与地方收入的划分中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学 财政学院 31中央与地方事权和支出的划分（P77）中央财政：主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，涉及由中央直接管理的事业发展支出。（具体支出）地方财政：主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。（具体支出）中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学 财政学院 32中央与地方收入的划分根据事权与财力（权）相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入（P81）中央税:维护国家收益、实现宏观调控所必需的税种共享税:同经济发展直接相关的主要税种地方税:适合地方征管的税种中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数额的确定关于收入划分的调整 P79中央财经大学 财政学院 33中央财政对地方财政税收返还数额的确定以 以1993 1993年为基期年，核定 年为基期年，核定1993 1993年中央从地方净上划的收入数额，年中央从地方净上划的收入数额，以此为基数，以此为基数，94 94年以后，税收返还基数在 年以后，税收返还基数在93 93年基数上逐年递增，年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税的平均增长率的 递增率按本地区增值税和消费税的平均增长率的1:0.3 1:0.3系数确定。系数确定。税收返还基数=1993年上划中央收入数-中央下划地方收入数1994年税收返还数=1993年核定净上划中央收入（1+本地区增值税、消费税增长率0.3）以后年度税收返还数=上年税收返还数（1+本地区增值税、消费税增长率0.3）中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学 财政学院 34一、政府间转移支付的概念及分类政府间转移支付在一定的预算管理体制下，中央政府与地方政府之间或上级政府与下级政府之间的财政资金转移第三节 政府间转移支付制度调节收入能力与支出责任不对称实现各地区公共服务的均等化政府间收入的再分配中央财经大学 财政学院 35(二)转移支付的类型1、无条件转移支付（一般、均衡）配套补助2、有条件转移支付（专项）非配套补助按使用补助资金权限大小中央财经大学 财政学院 36(二)转移支付的类型1、纵向转移支付（上下级政府间）2、横向转移支付（同级政府间）按政府间关系3、混合转移支付中央财经大学 财政学院 371、单一的自上而下的纵向转移支付模式优点平衡各地区财力，弥补地方财政缺口缺点由于地区差异，很难准确确定各地的转移支付额,上级财政压力大2、以纵向为主，纵横交错的转移支付模式优点实现国家的宏观调控政策，减轻中央财政压力，促进落后地区与发达地区的交流与共同发展缺点不利于协调地区关系中央财经大学 财政学院 38二、政府间转移支付的必要性(一)实现公共资金公平分配，保证实现各地的最低服务标准(二)有利于宏观调控(三)补偿辖区间外溢(四)优化资源配置中央财经大学 财政学院 39中央财经大学财政学院 39三、政府间转移支付的方法（一）一般均衡补助又称为无条件补助，是指对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项资金弥补其一般预算的缺口。与各地的支出需求成正比，与税收能力成反比，因而其拨款安排应当以对各地方的支出需求和税因而其拨款安排应当以对各地方的支出需求和税收能力的科学测定为依据。收能力的科学测定为依据。中央财经大学 财政学院 40基本计算公式：一般均衡补助（标准支出需求一般均衡补助（标准支出需求标准税收能力）标准税收能力）调整系数调整系数标准支出需求标准支出需求标准收入能力标准收入能力调整系数调整系数一般均衡补助有利于实现公共资金分配的纵向和横向公平 中央财经大学 财政学院 41三、政府间转移支付的方法（二）专项补助又称为有条件补助，是指对所拨付的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式，受援地方必须按规定要求运用该种资金。专项补助非配套补助配套补助有限额配套补助无限额配套补助中央财经大学 财政学院 42四、我国一般性转移支付制度方法某地区财政转移支付额=（该地区标准财政支出额-该地区标准财政支出额额）该地区转移支付系数（一）一般性转移支付中央财经大学 财政学院 44中央财经大学财政学院 44（二）调整工资转移支付（三）民族地区转移支付（四）农村税费改革转移支付（五）“三奖一补”转移支付中央财经大学 财政学院 45转移支付的问题及完善1、我国政府间转移支付制度均等化效果差，没有充分发挥转移支付的功能。2、我国政府间转移支付形式偏多，结构不合理，管理分散。3、专项转移支付额的确定缺乏科学的依据，资金分配随意性大。4、转移支付缺乏有效的约束和监督机制，没有法律依据。中央财经大学 财政学院 461、调整地方既得利益，扩大规范化转移支付规模2、强化转移支付的均等化效果，确定转移支付的总量3、规范转移支付形式，优化转移支付结构4、规范转移支付的分配办法5、加强财政转移支付制度的法制化建设，建立政府间转移支付制度的监督约束机制五、问题及完善六、新预算法规范转移支付总则（16）为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的用的一般性转移支付为主体一般性转移支付为主体。按照按照法律、行政法规和国务院的法律、行政法规和国务院的规定规定可以可以设立专项设立专项转移支付转移支付，用于办理，用于办理特定事项特定事项。建立健全专项转移。建立健全专项转移支付支付定期评估和退出机制定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效。市场竞争机制能够有效调节的事项调节的事项不得设立不得设立专项转移支付。专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政不得要求下级政府承担配套资金府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的上下级政府共同承担的事项除外事项除外。中央财经大学 财政学院 48第四节 省以下预算管理体制改革中央财经大学 财政学院 49省以下财政体制改革创新（一）“省直管县”财政管理体制创新u“省直管县”的财政体制，是指省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接对地（市）和县（市）级财政。中央财经大学 财政学院 50u“省直管县”财政管理体制创新的成效 有利于发挥省级财政在省辖区域内对各市县财力差异的调控作用。有利于减少财政管理级次，降低行政成本。有利于避免地级市财政截留、挤占县财政的资金，避免地级市财政对县财政的不恰当的财力集中。有利于实现城乡共同发展。中央财经大学 财政学院 51中央财经大学财政学院（二）“乡财县管”的财政体制创新u什么是“乡财县管乡用”“乡财县管乡用”是以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式。51中央财经大学 财政学院 52中央财经大学财政学院u“乡财县管”的财政体制创新的成效 统一了预算管理，加强了收支管理。规范了财务核算，减轻了农民负担。推进了乡镇公共财政改革的进程，缓解了乡镇财政困难。52中央财经大学 财政学院 53