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公 文 写 作第九讲 第九讲主讲教师：娄淑华学时：32精 精 第三章 法规与规章文件第一节条例规定 办法章程第二节制度规则 守则细则精 2 法规和规章有何区别法规和规章有何区别 1 1、法律有广义、狭义两种理解。广义上讲，法律泛指一切规范性文、法律有广义、狭义两种理解。广义上讲，法律泛指一切规范性文件；狭义上讲，仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件。在与法 件；狭义上讲，仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件。在与法规等一起谈时，法律是指狭义上的法律。规等一起谈时，法律是指狭义上的法律。2 2、法规，在法律体系中，主要指行政法规、地方性法规、民族自、法规，在法律体系中，主要指行政法规、地方性法规、民族自治法规及经济特区法规等。法规即指国务院、地方人大及其常委会、治法规及经济特区法规等。法规即指国务院、地方人大及其常委会、民族自治机关和经济特区人大制定的规范性文件。民族自治机关和经济特区人大制定的规范性文件。3 3、规章是行政性法律规范文件，之所以是规章，是从其制定机关、规章是行政性法律规范文件，之所以是规章，是从其制定机关进行划分的。规章主要指国务院组成部门及直属机构，省、自治区、进行划分的。规章主要指国务院组成部门及直属机构，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大 直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市和人民政府，在它们的职权范围内，为执行法律、法规，需要制 的市和人民政府，在它们的职权范围内，为执行法律、法规，需要制定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。法律和法规的区别，主要在于制定机关的不同，一个是全国人大及其 法律和法规的区别，主要在于制定机关的不同，一个是全国人大及其常委会，一个是国务院或地方人大等机构。再次，其效力层次也是不 常委会，一个是国务院或地方人大等机构。再次，其效力层次也是不同的，法律的效力大过法规的效力。同的，法律的效力大过法规的效力。精 3 行政法规和行政规章区别 行政法规和行政规章区别 行政规章与行政法规同属于行政机关制定的规范性文件。行政规章与行政法规同属于行政机关制定的规范性文件。区 区别是：别是：1 1、行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有普遍性、全局性、行政法规调整的对象一般是行政管理领域带有普遍性、全局性、原则性以及意义重大的问题；行政规章的调整对象则限定在行政管理 原则性以及意义重大的问题；行政规章的调整对象则限定在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。2 2、行政法规的制定主体是我国的中央政府；行政规章的制定主体或、行政法规的制定主体是我国的中央政府；行政规章的制定主体或是中央政府的组成部分，或是地方政府。因而，行政法规的效力高于 是中央政府的组成部分，或是地方政府。因而，行政法规的效力高于行政规章。行政规章。3 3、行政法规可以直接依据宪法、全国人大及其常委会制定的法律、行政法规可以直接依据宪法、全国人大及其常委会制定的法律（尤其是其中的行政法律），对一般公民法人或其他组织在行政管理（尤其是其中的行政法律），对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务作出具体规定；对于各种行政违法行为的处罚，可以 领域的权利义务作出具体规定；对于各种行政违法行为的处罚，可以在符合宪法、法律的前提下，作出带有创制性的规定；并且可以在不 在符合宪法、法律的前提下，作出带有创制性的规定；并且可以在不违背宪法、法律的情况下，对某些尚未受到法律调整的社会生活作出 违背宪法、法律的情况下，对某些尚未受到法律调整的社会生活作出行政法调整；行政规章中，对一般公民法人或其他组织在行政管理领 行政法调整；行政规章中，对一般公民法人或其他组织在行政管理领域的权利义务所作的规定，则不仅要符合宪法法律的精神原则，同时，域的权利义务所作的规定，则不仅要符合宪法法律的精神原则，同时，还必须以某个具体的行政法规、地方性法规为直接依据，或者有其通 还必须以某个具体的行政法规、地方性法规为直接依据，或者有其通过条文内容的明确授权。而对于有关罚则条款的规定，则只能严格囿 过条文内容的明确授权。而对于有关罚则条款的规定，则只能严格囿于行政法规、地方性法规所规定的种类、方式、幅度。不可以作出创 于行政法规、地方性法规所规定的种类、方式、幅度。不可以作出创设性规定。设性规定。精 4 4 4、依照全国六届人大三次会议所作出的，有关授权国务院的、依照全国六届人大三次会议所作出的，有关授权国务院的 决 决定 定 等，行政法规在关于经济体制改革和对外开放等问题上，可以体 等，行政法规在关于经济体制改革和对外开放等问题上，可以体现某些立法上的 现某些立法上的“超前性 超前性”、“实验性 实验性”；行政规章则不可以具有；行政规章则不可以具有“超前性 超前性”、“实验性 实验性”。5 5、依我国行政诉讼法规定，行政法规是人民法院进行行政审判的、依我国行政诉讼法规定，行政法规是人民法院进行行政审判的重要依据，这肯定了行政法规对于行政审判活动的绝对约束力；行政 重要依据，这肯定了行政法规对于行政审判活动的绝对约束力；行政规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力，只是人民法院在行政 规章对于行政审判活动则不具有绝对的约束力，只是人民法院在行政审判活动中的一种参照 审判活动中的一种参照.进入本世纪以来，行政机关制定行政规章的活动十分频繁。与立法 进入本世纪以来，行政机关制定行政规章的活动十分频繁。与立法机关所制定的法律相比，由行政机关制定的行政规章显得内容庞杂。机关所制定的法律相比，由行政机关制定的行政规章显得内容庞杂。从某种意义上说，现代行政机关的主要任务是制定和执行行政规章。从某种意义上说，现代行政机关的主要任务是制定和执行行政规章。在我国，行政规章发挥作用的领域甚广且效能颇强。但是，有关行政 在我国，行政规章发挥作用的领域甚广且效能颇强。但是，有关行政规章问题的理论研究却显得薄弱，实践中对制定程序等方面必要的法 规章问题的理论研究却显得薄弱，实践中对制定程序等方面必要的法律规制更为缺乏。在此拟就我国行政规章的性质特征及其制定程序等 律规制更为缺乏。在此拟就我国行政规章的性质特征及其制定程序等作初步探讨。作初步探讨。精 5 行政规章在我国属于法的渊源之一，其理由是：行政规章在我国属于法的渊源之一，其理由是：1 1、行政规章对于一般行政相对人来说，是具有法律意、行政规章对于一般行政相对人来说，是具有法律意义上的约束力的规范。它不同于一般的行政指导、行政建 义上的约束力的规范。它不同于一般的行政指导、行政建议、行政号召等，后者行政相对人只是可以接受其影响，议、行政号召等，后者行政相对人只是可以接受其影响，而并不是必须予以服从。而并不是必须予以服从。2 2、行政规章靠国家权力的强制力保证其实施。如对于、行政规章靠国家权力的强制力保证其实施。如对于违反行政规章所规定的行政法义务的当事人，有关的行政 违反行政规章所规定的行政法义务的当事人，有关的行政主体有权依法实行行政强制执行。主体有权依法实行行政强制执行。3 3、行政规章虽不是由国家权力机关直接制定的，但是，、行政规章虽不是由国家权力机关直接制定的，但是，制定行政规章的主体，都是经过我国宪法、组织法明文授 制定行政规章的主体，都是经过我国宪法、组织法明文授权的准立法机关。行政规章在当今各国已被公认为委任立 权的准立法机关。行政规章在当今各国已被公认为委任立法的产物。法的产物。精 6 4 4、按我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，既须、按我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，既须依据法律法规，同时又要参照行政规章。将规章法定为行政审 依据法律法规，同时又要参照行政规章。将规章法定为行政审判的参考遵照，这也意味着，在我国行政规章实际上具有 判的参考遵照，这也意味着，在我国行政规章实际上具有“参 参照法 照法”的性质。的性质。行政规章毕竟不是严格意义上的法律。它只属于 行政规章毕竟不是严格意义上的法律。它只属于“准法 准法”的范畴。我国宪法规定：国务院各部、各委员会根据法律和国 的范畴。我国宪法规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。我国的地方各级人民代表大会和地方各级人民政 指示和规章。我国的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定：省、自治区、直辖市，以及省、自治区的人民 府组织法规定：省、自治区、直辖市，以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以 政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。可见行政规章本身并 根据法律和国务院的行政法规制定规章。可见行政规章本身并不是法律，只是法律的下位的规范性文件。行政规章与法律及 不是法律，只是法律的下位的规范性文件。行政规章与法律及具有法律性质的地方性法规和行政法规有一系列重要的区别。具有法律性质的地方性法规和行政法规有一系列重要的区别。在我国，对于行政规章可以从如下三个方面进行分类：在我国，对于行政规章可以从如下三个方面进行分类：精 7公 文 写 作第十讲 第十讲主讲教师：娄淑华学时：32精 精 1 1、内部规章和外部规章。、内部规章和外部规章。内部规章 内部规章 主要指行政机关自身的工作规则。主要指行政机关自身的工作规则。诸如行政事务分工、会议形式、文件签发收发周转、情况汇总、表报 诸如行政事务分工、会议形式、文件签发收发周转、情况汇总、表报统计等规则。统计等规则。外部规章 外部规章 主要指行政管理规章，其中内容大都涉及行政 主要指行政管理规章，其中内容大都涉及行政主体的职权职责、行政相对人的权利和义务，且包括一定的罚则条款。主体的职权职责、行政相对人的权利和义务，且包括一定的罚则条款。行政损权现象一般发生在此类规章的实施过程中。行政损权现象一般发生在此类规章的实施过程中。2 2、中央规章和地方规章。、中央规章和地方规章。中央规章 中央规章 又称部委规章，主要指国务院各 又称部委规章，主要指国务院各部、委规定的规章。其授权源自宪法法律，在本系统范围内适用于全 部、委规定的规章。其授权源自宪法法律，在本系统范围内适用于全国。特点是适用单一的领域，专业性较强。国。特点是适用单一的领域，专业性较强。地方规章 地方规章 亦称政府规章，亦称政府规章，主要指经国务院批准的较大的市以上政府制定的规章。其授权源自地 主要指经国务院批准的较大的市以上政府制定的规章。其授权源自地方组织法，特点是适用于本行政区域，其内容既具有针对某一事项的 方组织法，特点是适用于本行政区域，其内容既具有针对某一事项的特定性，又具有针对一般情况的综合性。特定性，又具有针对一般情况的综合性。3 3、实施性规章和自主性规章。、实施性规章和自主性规章。实施性规章 实施性规章 是指对系统内或行业内上 是指对系统内或行业内上级主管部门的规章制度的落实与执行所指定的规章制度。自主性规章 级主管部门的规章制度的落实与执行所指定的规章制度。自主性规章是指根据自己组织的意愿和需要所指定的规章制度。是指根据自己组织的意愿和需要所指定的规章制度。精 9 第一节 文种涵义章 程 办 法 规 定 条 例 规定一个组织或团体的性质、宗旨、任务、组织机构、成员条件、权利、义务及活动方式等项的文件。对某项工作或活动的进行做出具体规范的文件。对某项工作或活动的进行做出具体规范的文件。为调整国家生活某个方面的准则而制定的、需要长期实行的、较为原则和规范的立法性文件。对本单位的工作或活动的进行做出具体行为规范和要求。规范性和法规性文件 对本单位的业务事项做出具体而详细的说明和规定。企事业单位 规定与办法的区别：”规定”原则一些，要求照章执行；“办法”则具体一些，可参照办理。适用范围性质权限含义 对特定范围内的工作和事务指定具有约束力的行为规范。国家权力机关规定国家有关政策、法律制定并批准、颁发和实行。党的机关 党的机关精 10 条例、规定、办法、章程的具体写法条例、规定、办法、章程的具体写法 1 1、条例的写法、条例的写法 条例一般由 条例一般由 标题 标题、正文 正文 和 和 附文 附文 三部分组成。三部分组成。标题。标题。由 由 事由 事由 和 和 文种 文种 构成。构成。如 如 中华人民共和国居民身份证条例 中华人民共和国居民身份证条例、国家建设征用土地条例 国家建设征用土地条例、会计人员职权条例 会计人员职权条例 等。等。正文。正文。一般由序言、主体两部分组成。一般由序言、主体两部分组成。序言（总则）。说明制定条例的目的、法律根据、适用范围和对 序言（总则）。说明制定条例的目的、法律根据、适用范围和对象等。象等。主体（分则）。具体规定允许或要求做什么、禁止做什么、奖惩 主体（分则）。具体规定允许或要求做什么、禁止做什么、奖惩办法。办法。附文（附则）。附文（附则）。规定负责解释的机关、实施的日期及对已颁布的 规定负责解释的机关、实施的日期及对已颁布的同一内容法规效力的说明等。同一内容法规效力的说明等。条例一般根据其所含的内容的繁简程度分别采用章条式、条款式 条例一般根据其所含的内容的繁简程度分别采用章条式、条款式两种不同的写法。两种不同的写法。例文评析 例文评析【例文】中国共产党机关公文处理条例【例文】中国共产党机关公文处理条例（见本书附录二（见本书附录二P288 P288）精 1 1【评析【评析】这是一篇写的较规范的条例（总则、分则和附则）。这是一篇写的较规范的条例（总则、分则和附则）。全文共 全文共12 12 章 章40 40 条。第一章共六条，是总则，主要阐述制发 条。第一章共六条，是总则，主要阐述制发条例的目的、意义、原则、内容等。这是该条例的指导原 条例的目的、意义、原则、内容等。这是该条例的指导原则，属于导语性质，写得简明扼要。条规中的 则，属于导语性质，写得简明扼要。条规中的10 10 章 章31 31 条，条，是该条例的主体部分，具体而明确地阐明了文件处理的主 是该条例的主体部分，具体而明确地阐明了文件处理的主要内容。第十二章附则共三条，说明条例的适用范围、施 要内容。第十二章附则共三条，说明条例的适用范围、施行日期等。该条例是 行日期等。该条例是1996 1996 年 年5 5 月 月3 3 日发布的修改稿，对试行 日发布的修改稿，对试行条例进行了比较全面的修改和补充。文中内容与 条例进行了比较全面的修改和补充。文中内容与2000 2000 年 年8 8月 月24 24 日发布的 日发布的 国家行政机关公文处理办法 国家行政机关公文处理办法 的精神基本 的精神基本上是一致的。但该条例的有些提法在当时也是有滞后之感，上是一致的。但该条例的有些提法在当时也是有滞后之感，还应相应地作些修改，以使党政文件处理工作协调一致。还应相应地作些修改，以使党政文件处理工作协调一致。精 12 2 2、规定和办法的写法、规定和办法的写法 规定和办法的结构及其写法基本上是相同的，其结构一般由 规定和办法的结构及其写法基本上是相同的，其结构一般由 标题 标题和 和 正文 正文 两部分构成。两部分构成。标题 标题 一般由发文机关、事由和文种三部分组成。也有只标明事由和文 一般由发文机关、事由和文种三部分组成。也有只标明事由和文种的。一般要在标题下面标明制发或通过的具体时间。种的。一般要在标题下面标明制发或通过的具体时间。正文 正文 一般包括三部分：开头用极简明的文字说明制发目的、根据等；一般包括三部分：开头用极简明的文字说明制发目的、根据等；中间写具体规定；最后陈述实施说明。中间写具体规定；最后陈述实施说明。例文评析 例文评析【例文【例文1 1】深圳市人民政府 深圳市人民政府 关于简化审批程序减少审批环节的若干规定 关于简化审批程序减少审批环节的若干规定（1993 1993 年 年1 1 月 月17 17 日）日）深府 深府199358 199358 号 号 具体例文见 具体例文见P78-80 P78-80【评析【评析】精 13 这是一篇比较简短的”规定”。开头用一段简要的文字说明制发本规定的具体目的，然后用“现就有关行政审批程序作如下规定”的过渡性词语，引出具体规定。全文共写了11 个条目，除后两个条目是实施说明外，其余九个条目均为具体规定。总的来说，条文清晰，简明扼要，便于执行。须注意的是，发文字号宜标在标题的右上方；成文时间应用汉字书写。精 14【例文】国家行政机关公文处理办法【例文】国家行政机关公文处理办法（见本书【附录一】（见本书【附录一】P278 P278）【评析】这是一篇写得很规范的办法。全篇的【评析】这是一篇写得很规范的办法。全篇的结构由标题和正文两部分组成。标题是结构由标题和正文两部分组成。标题是“双项式双项式”：事由文种。标题下又注明了发布和修改时：事由文种。标题下又注明了发布和修改时间。正文共七章间。正文共七章4545条。第一章（前八条）是总则，条。第一章（前八条）是总则，说明制定本办法的目的、原则、要求和适用范围说明制定本办法的目的、原则、要求和适用范围等。分则共五章等。分则共五章3434条，从条，从“公文种类公文种类”、“公文公文格式格式”、“行文规则行文规则”、“公文办理公文办理”、“公文立卷、归档公文立卷、归档和销毁和销毁”等五个方面说明国家行政机关公文处理等五个方面说明国家行政机关公文处理的具体方法。第七章（共三条）是附则，对实施的具体方法。第七章（共三条）是附则，对实施本办法做了具体说明。本办法做了具体说明。精 15公 文 写 作第十一讲 第十一讲主讲教师：娄淑华学时：32精 精 3 3、章程的写法、章程的写法 章程的结构一般由 章程的结构一般由 标题 标题、正文 正文 和 和 附文 附文 三部分组成。三部分组成。标题 标题 由发文的组织或团体的全称加 由发文的组织或团体的全称加“章程 章程”二字组成。有的还在标题下注明此 二字组成。有的还在标题下注明此章程通过的时间和会议名称。章程通过的时间和会议名称。正文 正文 这是章程的主体。又可分为 这是章程的主体。又可分为“总则 总则”（又称（又称“序言 序言”、“总纲 总纲”）和）和“分则 分则”（又称（又称“细则 细则”）两部分。其内容包括：组织名称及宗旨；组织机构）两部分。其内容包括：组织名称及宗旨；组织机构及职权；成员条件及权利、义务；活动内容与程序等等。及职权；成员条件及权利、义务；活动内容与程序等等。附文 附文 又称 又称“附则 附则”，是对正文的补充说明或与正文有关的内容，如本章程的生，是对正文的补充说明或与正文有关的内容，如本章程的生效时间、适用对象、具体实施办法，该章程的制订权、修订权和解释权等权 效时间、适用对象、具体实施办法，该章程的制订权、修订权和解释权等权项的归属以及对正文中所用引文的注明等。有的章程没有附文。项的归属以及对正文中所用引文的注明等。有的章程没有附文。例文评析 例文评析【例文【例文】P81-82 P81-82 深圳行政学院八八届同学会章程 深圳行政学院八八届同学会章程（第五次会员大会通过）（第五次会员大会通过）精 17【评析】这是一篇章条式的章程。正文由总则和细则组成。全文共五章12 条。第一章（前三条）是总则，概述了该同学会的性质、宗旨和性质。第二章至第四章（第四条至第十条）是细则，分别阐述了该同学会的会员、组织和经费。第五章（第十一、十二条）是附则，说明了本章程的解释权和生效期。条款清晰，简洁明快。精 18 第二节制度规则守则细则 一、制度一、制度 1 1、制度的含义、制度的含义 制度是国家机关、企事业单位为加强对某项工作的管理而制定的、制度是国家机关、企事业单位为加强对某项工作的管理而制定的、要求有关人员共同遵守的行为准则。要求有关人员共同遵守的行为准则。表现 表现 2 2、制度的特点、制度的特点 强制性、规范性和程序性。强制性、规范性和程序性。3 3、制度的适用范围、制度的适用范围 各级机关和企事业单位。各级机关和企事业单位。4 4、制度的作用、制度的作用 在现代管理中，它是实现程序规范化、职责制度化、质量最优化、在现代管理中，它是实现程序规范化、职责制度化、质量最优化、管理科学化的重要保证。管理科学化的重要保证。5 5、制度的写法、制度的写法 制度一般由 制度一般由 标题 标题、正文 正文 和 和 签署 签署 三部分组成。三部分组成。具体写法是：具体写法是：精 19标题 标题 有两种形式：有两种形式：（1 1）制发机关）制发机关+制度内容 制度内容+文种。如 文种。如 学院财产管理 学院财产管理制度 制度。（2 2）制度内容）制度内容+文种。如 文种。如 岗位责任人制度 岗位责任人制度、行政 行政事业单位定期审计制度 事业单位定期审计制度 等 等正文 正文 这是制度的主体部分，一般包括三方面的内容：这是制度的主体部分，一般包括三方面的内容：（1 1）制订制度的目的、要求、适用范围等。）制订制度的目的、要求、适用范围等。（2 2）制度的各项具体规定。）制度的各项具体规定。（3 3）制度施行的要求及生效日期。）制度施行的要求及生效日期。签署 签署 在正文右下方写明制发单位名称（如标题已注明了制发 在正文右下方写明制发单位名称（如标题已注明了制发单位，此处可省略）和成文时间。单位，此处可省略）和成文时间。例文及评析见 例文及评析见P84-85 P84-85精 20公 文 写 作第十二讲 第十二讲主讲教师：娄淑华学时：32精 精 二、规则守则细则二、规则守则细则 1 1、三者的含义 三者的含义 规则 规则 是国家机关、企事业单位为了维护劳动纪律和公共利益，保证 是国家机关、企事业单位为了维护劳动纪律和公共利益，保证学习、生产、生活等活动正常而有序地进行所制定的行为准则。如 学习、生产、生活等活动正常而有序地进行所制定的行为准则。如 公 公路交通规则 路交通规则、图书馆借书规则 图书馆借书规则、考试规则 考试规则 等。等。守则 守则 是机关、团体、企事业单位要求其成员必须遵守的简明道德规 是机关、团体、企事业单位要求其成员必须遵守的简明道德规范和行为准则。如 范和行为准则。如 全国职工守则 全国职工守则、国务院工作人员守则 国务院工作人员守则、中 中学生守则 学生守则 等。等。细则 细则 是为了更好地执行行政法规，针对某一条例、规定、办法或其中 是为了更好地执行行政法规，针对某一条例、规定、办法或其中部分条文进行解释和说明而制定的准则。其主要特点在于一个 部分条文进行解释和说明而制定的准则。其主要特点在于一个“细 细”字，字，即具体、明细。如财务部的 即具体、明细。如财务部的 中华人民共和国个人所得税实施细则 中华人民共和国个人所得税实施细则 就 就是为执行 是为执行 中华人民共和国个人所得税 中华人民共和国个人所得税 而制定的。而制定的。2 2、三者的格式、写法及与其他规章文书的不同、三者的格式、写法及与其他规章文书的不同 格式及写法：与其他规章文书类的格式和写法基本相同。格式及写法：与其他规章文书类的格式和写法基本相同。与其他规章文书的不同：视内容繁简和适用何种对象而定。与其他规章文书的不同：视内容繁简和适用何种对象而定。例文及评析见 例文及评析见P86-89 P86-89 系统训练 系统训练P89-92 P89-92 精 22