第五章-行政程序课件.ppt

第五章行政程序 一、行政程序的内涵 二、行政程序的分类 三、行政程序的功能 四、行政程序法律制度课后案例一、行政程序的内涵1.含义：行政程序，是指行政主体实施行政行为必须遵守的方式、步骤、空间、时限。2.行政程序的演进 行政程序在有行政的一天就存在，但是早期的行政程序有极大的主观任意性。行政程序的规范化、法律化是高度工业化社会的产物。在工业社会早期，虽然民主得以建立，控权思想得以传播，但是由于早期自由资本主义时代国家对社会的干预很少，人们对行政权的控 制主要着眼于宪法层面上的分权和对行政权力的实体限制，行政程序的规范化、法律化被忽略。进入20世纪以后，由于二战以及经济危机所引发的社会危机导致了行政权不可避免的膨胀，人们才注意到从程序上限制行政权。v开风气之先的是奥地利。1925年奥地利率先通过行政程序法，包括一般行政程序法、行政处罚法、行政执行法、行政程序法施行法四项法律。1946年，美国通过联邦行政程序法，至20世纪60年代，许多国家都制定了行政程序法。二、行政程序的分类行政程序的分类 内部程序外部程序法定程序自由程序抽象行为程序具体行为程序事先程序事后程序行政立法程序行政执法程序行政司法程序普通程序简易程序(一)内部程序和外部程序1.根据某程序要素是否与外部相对人发生直接联系所作的分类:内部程序是规范内部行政行为的程序，指行政主体进行行政行为时所采取或依照的与外部相对人无直接关系的程序。外部程序是规范内部行政行为的程序，指行政主体作出行政行为时与外部相对人发生直接关系的程序。2.划分意义：第一，应把相对人对行政过程的参与权作为外部程序立法的核心；内部程序与外部相对人无直接关系，可由行政主体自由裁量；第二，内部程序注重效率，外部程序注重相对人合法权益的保护。(二)法定程序和自由程序1.以行政程序是否为法所定为标准 2.这一分类提醒立法者和执法者：当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系重大行政效率时，该行为的程序应由法律进行原则的、甚至详细的规定；执法者必须严格依照法定程序进行行政行为。(三)抽象行为程序和具体行为程序 根据行政行为性质所作的划分:抽象行政行为包括行政立法和制定非立法性行政规范行为，涉及面广、效力时间长，它们的进行应更注重保证内容的科学以及公正的需要；具体行政行为包括行政司法行为和行政执法行为。行政执法行为具有日常性、具体性和直接性特点，其程序设置既应考虑到效率又应注意保障相对人合法权益.（四）事先程序和事后程序1.据行政程序适用的时间不同所作的分类:事先程序，是指行政行为正式作出或决定之前应经历的程序,如行政处罚决定前的立案、调查取证、听证程序等皆属事先程序。事后程序，是指行政行为作出或决定之后的程序,如备案程序、复议程序。2.划分意义：社会需要更多的事先程序维持合理的社会秩序，保障相对人的合法权益，预防并及时制止社会矛盾。(五)行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序v以行政主体不同的职能为标准所作的分类。v划分意义：提醒立法者和执法者，行政立法程序偏重追求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，应以不同的价值追求进行立法和执法。三、行政程序的功能行政程序的功能外在价值内在价值控制行政权保护私权利促进民主与公开提高行政效率1 控制行政权 首先，行政程序的规范性减少了行政权行使过程中的主观性、任意性；其次，行政程序中民主、公开、参与的程序使行政行为处于社会和相对人的监督之下；其三，行政程序使行政行为由行政机关单方命令行为变成行政机关与行政相对人的互动行为，因而通过行政相对人的行为控制行政权的行使；最后，行政程序规定的司法救济使行政行为成为非终局性的，将行政行为纳入司法控制之中。如果控制权力仅为手段的话，那么保护权利即为行政程序的根本目的。（1）控制行政权力，防止权力滥用和腐败，从总体上保护公民权利不受公权力侵犯；（2）行政程序通过事先预设程序权利，在增加权利总量的同时使其他权利的保障更加明确有力；（3）行政程序通过事后救济程序使受到侵害的权利人及时得到救济。2 保护权利3.促进行政行为的民主化和公开化 由于行政程序贯彻了民主、公开、参与的精神，行政程序本身所具有的规范性特点使行政机关与管理相对人间的纯粹权力服从关系变成法律关系。人民的意思可以通过行政程序在行政权上得到反映（例如，在法律规定的条件下，公民提出听证要求，行政机关必须为之），这一切使行政行为趋向民主与公开。4 提高行政效率 行政程序在赋予相对人程序权利的同时也苛以相应义务，便于行政机关便捷处理行政事务，明确的程序也可减少久拖不决事件的发生。同时，明确的程序要求也可防止行政机关为怕麻烦或讨好相对人而故意不作为或违法作为侵害公共利益。程序本身的内在价值“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政现代化的内容。四、行政程序法律制度l（一）外国行政程序的发展趋势l（二）外国行政程序法的现状l（三）我国行政程序法发展的现状（一）外国行政程序的发展趋势 二战前：各国的行政程序法主要是关于行政机关内部的工作程序（内部程序）和解决行政争讼的程序（事后程序），而对于公民在行政过程中的作用（外部程序）以及公民的参与（事先程序）一般都规定得很不完备。二战后：各国逐渐认识到事先、外部程序是行政程序的实质所在，通过这类程序，尽可能在行政过程中反映当事人和利害关系人的意见，维护公民的合法权益。因此，战后在事先和外部程序方面得到了较大发展。各国行政程序法发展的一个重要趋势是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了行政手续法，与此同时还有德国1884年的巴登邦行政程序法，这两部法律很可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，直到本世纪20至30年代才出现奥地利于1925年制定的普通行政程序法。v行政程序法典化的高潮在二战之后才真正出现。美国于1946年制定联邦行政程序法。奥地利于1950年、西般牙1958年修订其行政程序法典，瑞士于1968年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，澳门地区也于1995年制定行政程序法典。v由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。原因：（1）各国对于行政程序法的地位的认识有了很大发展：v旧观念对行政程序法有两种态度：一是否认行政程序法存在的必要性；二是把行政程序法同行政诉讼法混为一谈。v经过上百年的发展，这两种错误认识已经得到澄清。各国已经清楚地认识到，正如刑法、民法分为实体法和程序法一样，行政法也同样需要分为实体法和程序法。v而且，行政程序法不等于行政诉讼法。虽然两者都是程序法，并且都是与行政有关的程序法,但行政诉讼法是法院审理行政案件时依据的程序法，而行政程序法则是行政机关进行行政行为时所依据的程序法。（2）行政程序法典化能够起到统一行政法体系的作用：v通过法典化来实现部门法的统一，是每一个部门法发展到一定阶段的必然要求。但是，由于调整对象的多样性、复杂性，制定统一的行政法典却是一个长期没有解决的难题。v学者的研究表明，通过实体法来实现行政法的统一，目前还难以做到。然而“柳暗花明又一村”，由于行政行为在程序上的共性，制定行政程序法典成为统一行政法的有效途径。（三）各国行政程序法的现状现状英 国 法 国美 国英国v英国是传统的判例法国家，其行政程序法的发展也以判例法为主，同时也制定了一些行政程序方面的法律，主要是1946年行政法规法和1958年行政裁判所与调查法(1971年修订），但没有形成行政程序法典。v英国有关程序方面的判例以古老的自然公正为基础，可以说，自然公正原则是英国行政程序法的核心。自然公正原则是英国普通法中最基本的程序原则。自然公正原则有两个内容：（1）任何人不能作为自己案件的法官（排除偏见原则）（2）任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见（听取意见原则）。v从实践来看，后一个规则对行政程序法程序法的意义更为重大，大多数有关行政程序的判例都是根据这一规则作出的。该规则在行政程序中又有三项内容：相对人有在合理时间内得到通知的权利；相对人有了解行政机关的论点和根据的权利，相对人有为自己辩护的权利。v这三项内容同美国行政法上的通知程序、说明理由程序和听证程序，有异曲同工之妙。波翰姆医生案 古帕诉万兹乌斯区工程管理局案 里奇诉波德文案 1610年的“波翰姆医生案”波翰姆医生没有得到医师协会颁发的许可证就在伦敦开业行医，被医师协会罚款并监禁。波翰姆向法院起诉，指出，根据有关法律定，医师协会的罚款一半归英王，一半归医师协会。这样，医师协会在自己的裁决中就有经济上的利益，成了自己案件的法官，违反了自然公正原则，法院应当判决医师协会的罚款和监禁无效。法院经审理后，最终判决波翰姆胜诉。18651865年的古帕诉万兹乌斯区工程管理局案年的古帕诉万兹乌斯区工程管理局案英国1855年有一项法律规定，在伦敦建造建筑物必须在开工前七天告知当地工程管理局，如果违反这一规定，管理局有权除。1865年，伦敦居民古帕事先没有通知管理局就动手建房，建到第二层时，被当地工程管理局拆除。古帕向法院起诉，认为工程管理局没有事先听取古帕的意见就采取行动，违反了“听取对方意见原则”，应宣布其行为无效并赔偿损失。法院最终判决古帕胜诉。该判例后来成为关于听证原则的一个经典判例。19631963年的年的“里奇诉波德文案里奇诉波德文案”里奇是布莱顿郡警察局长，1963年被指控犯有阻碍审判罪，经审判被宣告无罪。但在审判过程中，里奇承认了许多对警察当局不利的事实，布莱顿郡警察委员会在事先没有通知，也没有听取他的意见的情况下开除了他的公职。事后里奇申请了一次听证，但委员会听证后没有改变原决定；里奇又向内政部长申诉，也维持原决定。最后里奇向法院起诉，要求确认警察委员会的决定无效，理由是事先没有听取他 的意见。一审法院和上诉法院均判决里奇败诉，最后上议院判决里奇胜诉。二战后，自然公正原则处于低潮，这个判例使自然公正原则重受重视。法国v法国是行政法相当发达的国家，但没有制定行政程序法典，有关行政程序的法律规范存在于由行政法院判例所表现的一般原则和分散的法律之中：（1）从本世纪初开始，法国的行政法院判例逐渐形成若干行政程序法的原则。（2）70年代末以来，法国在行政程序立法方面有了明显的进展，制定了几部有关行政程序的单行法律。主要有：a)1978年行政和公共关系法；b)1979年行政行为说明理由法；c)1983年行政机关和适用者关系条例v 根据法国行政法院长期以来以判例法形成的一般法律原则，其重要的行政程序和法律原则有：咨询程序。是指行政主体在作出行政决定前听取其它行政机关意见的程序，分为任意咨询、强制咨询和必须遵守咨询意见三种形式。强制咨询规定行政主体在作出行政决定前，必须咨询其它机关的意见，否则将属于程序违法，但行政主体并没有必须依据咨询意见作出行政决定的义务。必须遵守咨询意见的形式就要求行政主体在作出行政决定前，不仅应当听取其他机关的意见，而且必须根据咨询意见作出行政决定。对质程序。指行政主体只有在听取行政相对人的答辩后才能作出对行政相对人不利的决定。防卫原则。指对行政主体作出的制裁性决定，行政相对人为维护自己的佥权益，有权提出反对意见。这项原则相当于其它国家的听证制度。公开原则。指公民有查阅行政主体的有关文件。一切非记名文件公民都可以查阅，记名文件只限于文件中记载的人查阅。美国v 美国是目前世界上行政程序法典比较完备的国家之一。美国的行政程序法既受英国自然公正原则的影响，又受法国司法审查制度的影响，对公开、听证和司法审查等制度都十分重视。v早在行政程序法典产生以前，美国已经有宪法修正案第5条和第14条关于“正当程序”的规定，即国家机关涉及公民生命、自由、财产的行为，必须经过“正当程序”。v美国联邦最高法院根据宪法关于正当程序的规定，形成了不少有关行政程序的判例，确定行政机关涉及公民生命、自由、财产的行为必须经过听证等重要程序。v本世纪以来，美国为了加强对经济和社会生活的干预，设立了各种独立管制机构，这些机构不仅拥有行政执法权，而且拥有广泛的自由裁量权、行政立法权和行政司法权。v为了有效地控制独立管制机构的活动，防止其侵害公民的正当权益，经过长期的酝酿，于1946年以联邦宪法第5条和第14条修正案的“正当程序”条款为基础，制定了联邦行政程序法，经过1966年、1967年、1974年三次增补修订，现行为1976年增补修订的联邦行政程序法。v继联邦行政程序法之后，美国又制定了各州标准行政程序法，据此，各州制定了各自的行政程序法。v联邦行政程序法内容原仅包括行政立法、行政裁决及行政行为的司法审查，经增补修订后，加入情报自由法(Freedom of Information Act)、私人秘密法(Privacy Act)、阳光下的政府法(Government in theSunshine Act)三部法律的内容。这部法典主要规定了以下内容：n 一是主要法律术语。对“机关”、“当事人”、“规章”、“裁决令”、“裁判”、“许可证”、“核发许可证”等14个术语进行了解释。n 二是情报公开。要求行政机关必须将规章和有关说明事项公布在联邦登权记上，否则，不得强迫任何人服从该规章或受其不利影响。公民有获得法律规定的有关情报资料，行政机关必须无条件地向公民提供。n 三是规章制定。行政机关制定规章时应在联邦登记上进行通告，说明制定规章的会议时间、地点和性质制定规章的法律依据，规章的主要内容和所涉及的主要间问题。机关还应提供机会，保证利害关系人参与规章的制定。四是行政裁决。行政机关在裁决前应当及时通知有关人员，并告知裁决审理的时间、地点、性质、法律依据、主要事实和法律问题，并为利害关系人提供研究各种事实、论据、解决办法的机会。五是审理。规定了回避制度和证据制度。六是初审裁定。行政机关在一定条件下可以先行对行政案件作出一个初审裁定，如果当事人在规定期限内没有提出异议，即为正式裁定。七是制裁。行政机关只能在法律赋予的管辖权范围内对当事人进行制裁，制裁必须对当事人说明理由，并给予当事人陈述理由的机会。八是司法复审。当事人可以就行政机关的行为向法院要求司法复审，法院认为该行为属于滥用自由裁量、超越法定管辖范围、缺乏法定权力、违背法定程序、与宪法相抵触的，可以宣布撤销，并可以强制行政机关履行一定的行政行为。九是行政法官。规定行政法官由行政机关根据需要而任命。（四）制定我国的行政程序法我国的行政程序法价值定位立法原则发展现状体例安排必要性1.发展的现状v到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法。v 1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；1990年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：1990年10月起施行的行政诉讼法；1991年1月起施行的行政复议条例（后为1999年10月起施行的行政复议法所取代）1995年1月起施行的国家赔偿法中的行政赔偿部分；（2010年修改并于12月1日生效）1996年10月起施行的行政处罚法；2004年7月起施行的行政许可法。2011年6月颁布（2012年1月1日起施行）的行政强制法v除了行政诉讼法总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序、行政复议程序、行政许可程序的行政强制程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。v但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。主要表现在以下四个方面：缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议、行政许可、行政强制类行政行为有统一的法律规定外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请复议、可以提起诉讼，或者只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。法律责任的缺失。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。2.制定统一的行政程序法的必要性v十几年来，中国的行政法治取得了巨大进展,我们在行政程序立法方面积累了相当的经验。v理论研究也取得了长足进展：国内的实证调查已经完成；国外行政程序立法与实践情况得到了较为系统的介绍；理论研究著作不断出版。v行政法治实践在近年来更是突飞猛进：十五大明确提出了依法治国、依法行政的要求；1999年国务院召开了全国依法行政工作会议；2004年国务院又颁发了全面推进依法行政实施纲要。v实践对制定行政程序法提出了更加迫切的要求，可以说，经过十余年的努力，尽快制定行政程序法的各种条件正日趋成熟。u2005年4月6日，由中国政法大学法学院和诉讼法学研究中心共同主办的“行政程序立法研讨会”在北邮科技大厦举行。会议对行政程序立法研究课题组提交的草案建议稿及理由说明书进行了热烈研讨。u制定一部统一的行政程序法，是行政法学者多年来的夙愿。大多数学者都认为，制定行政程序法非常必要和迫切。“行政权力缩水之处，就是公民权利得到伸张的地方。”“没有公正的程序，就没有公正的执法。行政程序法应该尽快出台。”-应松年教授的这些句话，点破了程序对于行政行为的重要性和决定性。l 但由于种种原因，这部法律一直不能出台。u湖南行政程序规定 在行政程序法千呼万唤尚不能出台的背景下，湖南省于2008年4月17日颁布了全国第一部省级行政程序规定，这部规章的出台，将极大地规范该省的行政行为，让行政相对人享受到法治的阳光和程序的正义。湖南省行政程序规定共10章，178条，内容涵盖了行政程序的原则、行政主体、行政决策、行政执法、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督、行政问责等政府工作的方方面面。建立了管辖、协助、回避、公开、听证、教示、说明理由、证据、时效、阅览卷宗等一系列行政程序制度。【法规标题】山东省行政程序规定v【颁布单位】山东省人民政府 v【发文字号】令2011 年第238 号 v【颁布时间】2011-6-22v【施行时间】2012 年1 月1 日 我国第二部规范行政程序的省级政府规章。在“取经”湖南的基础上,规定在一些方面实现了新的突破。v其一,规定丰富了公民、法人、其他组织行政程序参与权的内容。在规定中，除了继续保留知情权、参与权、监督权、救济权这四项程序权利外，还增加规定了行政程序申请权。v第六十六条行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动.公民、法人和其他组织认为自己的申请事项符合法定条件的，可以申请行政机关启动行政执法程序。v其二,规定强化了公民、法人、其他组织在政府规范性文件制定活动中的地位和作用。制定规范性文件，通常政府在唱“独角戏”，最多也就是有个征求公众意见的环节。但在规定中，这一现状有所突破。v第四章“规范性文件制定程序”中,规定明确了公民、法人和其他组织可以提议制定规范性文件。“提议”由此成为一种名正言顺的权利。v其三,规定确定了行政合同的合同属性。行政合同既有合同属性，也有行政属性。但其实这二者时有矛盾。矛盾的关键点在于合同讲求意思自治，而行政则讲求单方面性。所以，按什么原则来确定行政合同，是一个非常重要的定性。规定在第六章“特别行为程序”中，规定了自愿订立行政合同。这个规定从法律制度上明确了，行政机关不能强迫人们订立行政合同，必须尊重当事人的意见，否则，就不是合同，而是行政命令了。v其四,规定赋予依法行政新的内涵。一般认为，依法行政的前提必须是有法。没有法，就谈不上依法行政。但规定规定了没有法的时候怎么做：这就是“承诺期限制度”和“限时办结制度”，这确实是制度上的创新。在没有法定期限规定的情况下，行政机关的承诺被赋予了外化的约束力，它不再仅仅是内部要求，也同时具有了外部的约束力。v其五,规定“完全规定”明确了法律属性。立法通常会规定该怎么做，但对于“如果不这么做的法律后果”，常常不予明确。这种规定就是不完全的。有时候这样的规定甚至只具有提倡和口号性质，其法律效力大打折扣。规定则在易被“不完全规定”的地方作出了完全的规定：制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据（第50条）。规定不仅规定了要“三统一”，更为重要的是，还规定了如果不实行“三统一”会有什么样的法律后果这是“三统一”的关键，否则，“三统一”的规定就停留在了工作要求层面，而很难上升到法律约束力层面。v完全规定是立法和制度建设成熟的标志,规定做到了这一点。3.价值定位v行政程序法的出现，是人类制度文明的重大进步。行政程序法的价值追求，决定着行政程序立法的模式选择。v有学者认为，行政程序法的价值追求首先是正义、公正，当公正与效率不能兼顾，发生冲突时，应该选择公正。v也有学者认为，行政程序法最重要的价值是宣示程序理念。4.行政程序法的基本原则和制度（1）基本原则v草案的总则规定了合法、公开、参与、公正、正当、效率、比例、诚信等八项基本原则。v有学者认为这些原则的表述非常到位，但都比较理想化，建议兼顾中国法治的现实问题，以符合中国现实的形式表示出来。v（2）体现原则的制度胡建淼八大制度姜明安十大制度救济制度 时效制度 说明理由记录决定回避制度 不单方接触职能分离听取陈述申辩 告知制度 情报公开重要制度我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，列举说明。v抽象行政行为的程序制度：听取意见制度。立法法第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不 同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。”公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”v具体行政行为的程序制度：表明身份制度。2003年的居民身份证法第15条规定：“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查 验居民身份证：”1995年7月20日国务院发布的中国公民出入境边防检查条例第12条规定：“口岸检查、检验单位的人员需要登船执行公务的，应当着制服并出示证件。”告知制度。2006年实施的中华人民共和国治安管理处罚法第94条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”说明理由制度。1996年通过的行政处罚法第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”听证制度。行政处罚法第5章第3节专门规定了“听证程序”，其中第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证 或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”国务院于1997年11月发布了罚款决定与罚款收缴分离实施办法。复议制度。1999年全国人大常委会通过的行政复议法第6条规定对11种行政行为，当事人可以申请行政复议。行政复议法规定了行政机关进行行政复议的程序。司法审查制度。1989年全国人大通过了行政诉讼法。此前，我国已有120多个法律、法规规定，不服行政机关决定或裁决的，可以向法院提起行政诉讼。行政诉讼法进一步扩大了人民法院受理行政案件的范围。时限制度。这是在法律、法规中规定得比较多的一项行政程序制度。如治安管理处罚法第99条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”行政程序法(试拟稿)n 第一章总则n 第二章行政程序主体 第一节 行政机关 第二节 其他行使行政权力的主体 第三节 当事人与其他程序参加人n 第三章 行政决定的一般程序 第一节 程序的启动 第二节 调查 第三节 证据 第四节 陈述意见 第五节 听证 第六节 信息公开 第七节 应用电子方式和电子文件实施的行政行为 第八节 紧急程序 第九节 简易程序 第十节 行政决定的成立 第十一节 行政决定的效力 第十二节 期间第十三节送达第十四节费用n第四章行政规范性文件n第五章行政规划n第六章行政指导n第七章行政合同n第八章法律责任n第九章附则 行政行为的特点之一是多样性，但行政程序法不可能对之一一列举规定。因此，只能是采用通则模式，规范各类行政行为必须共同遵循的程序。这就是所谓“程序底线”。各类行政行为依其特点还应规定什么程序由单行法解决。同时，对几类极为重要一般又不可能单独立法的行政行为采用分则的形式，列举规定。应该指出，即使属于分则部分，也是对该行政行为的一般性规定，该类行政行为仍可能有不同形式，需要规定更具体的程序。刘香平不服湖北省司法厅取消律师资格决定案【案情】l 原告：刘香平，男，55岁，汉族，葛洲坝水利水电工程集团企业总公司高级经济师，住宜昌市岗付六号。l 被告：湖北省司法厅。l 法定代表人：鲁德喜，厅长。原告刘香平于1991年领取律师资格证书；1993年领取了律师（兼职）工作执照，开始担任宜昌市西陵律师事务所兼职律师。1993年12月3日，原告致函宜昌市西陵律师事务所，表示“自函发之日起不再履行贵所兼职律师的职务”，因有代理案件未结，要求缓期退交律师工作执照。1994年5月10日，原告又与武汉市第三律师事务所签订聘任合同，受聘为该所的兼职律师。在此期间原告持有的原律师工作执照因没有经过司法行政机关年度审查注册而失效。直至1994年8月10日，原告才将无效的律师工作执照，邮寄退给宜昌市西陵区司法局。这样，原告于1994年5月10日至同年8月间，在律师工作执照未经年审处于无效的情况下，以律师名义，从事了律师业务。同年10月18日，被告湖北省司法厅认定原告取得律师资格后，长期不遵守国家关于律师执业管理的规定，无照进行非法的律师业务活动，欺骗当事人，根据司法部（1998）司发公字第275号文件的规定，作出鄂司发律字（1994）第170号关于取消原告刘香平律师资格的决定。但该决定没有报经司法部批准。原告不服，以其未违反律师执业管理规定，被告的决定未报司法部批准为由，向武汉市中级人民法院提起诉讼，请求撤销被告的决定，判令被告赔偿损失。被告辩称，原告无律师工作执照从事律师业务，违反了律师执业管理的规定，我局作出的取消其律师资格的决定合法，请求驳回原告起诉。【审判】l 武汉市中级人民法院审理认为：原告刘香平取得律师资格后，确有无照从事律师业务的行为，依法应受到处理。但被告湖北省司法厅根据司法部（1998）司发公字第275号文件规定作出的取消原告律师资格的决定，没有报经司法部批准，其行为违反了法律程序；原告提出的赔偿请求于法无据，不予支持。l 为此，该院于1995年6月7日依照行诉法第五十四条第（二）项第3目之规定，作出如下判决：一、撤销湖北省司法厅鄂司发律字（1994）第170号关于取消刘香平律师资格的决定；二、由湖北省司法厅重新作出具体行政行为。l 宣判后，原告刘香平不服，以原审判决认定事实错误，被告的具体行政行为无事实根据，并超越职权，适用法律错误，违反法定程序为由，向湖北省高级人民法院提起上诉。l 湖北省高级人民法院审理认为：原审判决认定被上诉人湖北省司法厅作出“关于取消刘香平律师资格的决定”未经司法部批准，其行为违反了法定程序是正确的。上诉人刘香平违反国家关于律师执业管理的规定应予处理，原审判决湖北省司法厅重新作出具体行政行为并无不当。上诉人刘香平的上诉理由不能成立。l 根据行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，该院作出判决：驳回上诉，维持原判。l 司法部对取得律师资格后但现不从事律师工作人员的管理规定第三条第（五）项规定：“未被批准取得律师工作执照，但以律师名义擅自接受委托，从事律师业务，经警告仍不改正的”，由“省、自治区、直辖市司法厅（局）报经司法部批准取消其律师资格”。l 本案涉及遗漏法定步骤的行政行为应予撤销问题。行政程序是指行政机关经历若干步骤，采取一定形式和方式，在法定期限内，按一定顺序完成行政行为的过程。步骤是组成行政程序的第一个要素。l 但是，某省司法厅作出的具体行政行为违法并不证明刘某的行为合法。依照有关法规及规章规定，律师执业应具备两个条件：一是取得律师资格，二是领取律师执业证书，l 从本案情况来看，刘某确实存在无照从事律师业务的行为，违反了律师执业管理的上述规定，依法应予处罚。依照行政诉讼法第 54条第 2款的规定，人民法院在判决撤销省司法厅原决定的同时，应判决省司法厅重新作出具体行政行为，以做到不枉不纵。王某不服青龙桥街道办事处行政处罚案l 法律分析西方传统的诉讼理论中有一项著名的“自然公正”原则，即要求任何人也不得担任自己为当事人的案件的裁判者，否则由他主持进行的诉讼活动不具备法律效力。l 这一原则在我国是通过回避制度加以体现的。我国的民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法均规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当主动申请回避。回避制度对于保障当事人的诉讼权利，保证案件公正处理具有重要意义。l 由于行政处罚对相对人的权益影响较大，同样也要遵循回避原则。行政处罚法第37条第三款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”l 本案中，法院经调查发现，宋某的妻子在王某的游戏厅对面也开了一家电子游戏厅，由于王某经营有方，生意比宋某妻子的游戏厅好得多。宋某妻子的游戏厅也存在增加游戏机数量且未办理文化经营许可证的情形，但在执法检查中未受到相应的处理。宋某作为执法人员在处理王某违法经营一案中，与该案有直接利害关系，应当回避而没有回避，违背了行政处罚的回避原则，构成行政程序违法。人民法院应依法撤销该处理决定。