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中国农业保险发展研究报告前 言 我国的农业保险发展之路，是一条曲折之路，从建国初期到世纪之交，一直是缓慢行进，对农业产业发展的保障作用发挥的极其有限。进入新世纪以来，特别是2004年以后，随着中央连续出台8个一号文件，中央新时期强农惠农政策已经初成体系。在这一庞大的政策体系中，农业保险位列其中，特别是2007年启步，国家先后在吉林、内蒙古、新疆、四川等六个省市自治区开展农业保险试点。通过国家对农民参保实施保费补贴政策，极大地调动了农民的参保积极性，农业保险进入了快速发展的新时期。虽然试点已经进入第五个年头，但农业保险的诸多问题尚未得到全面解决。五年来，我们取得了成绩，也有很多感受，五年的路虽然不长，但需要全面总结一下，特别是我国农业保险的现状需要客观地评价和分析，只有这样，我们才能在今后农业保险发展中占据有利位置，才能保证农业保险持续健康发展。为了更好地评价农业保险，本文就我国农业保险的现状、运行机制、发展潜力、对策措施等方面进行深入、客观、准确的研究分析，重点是分析当前运行中存在的问题，研究未来的发展潜力，以便制定农业保险发展最有效的战略措施、最有效的市场策略。一、我国农业保险现状研究农业保险首要的是研究农业保险的现状。我国新时期的农业保险起步于新千年以后，全国性试点启于2007年，2010年几乎遍及全国所有省份，但广度与深度确与其它财产保险相差很大。尽管如此，自2009年全国农业保险保费收入已经超过加拿大，居世界第二位。为了突出重点，本文着重研究20072010年全国农业保险运行情况。从四年来运行情况看，我国农业保险总体上呈现三大特征：一是国家政策支持下的农业保险制度体系已见雏型，从国家层面的主要政策是对参保农民在规定作物上给予保费补贴，从地方层面看，有的省已经突破中央的政策支持界线，已经形成了保费补贴、经办费用补贴、巨灾风险支持政策和再保险支持政策，有的地方政府根据本地特色农业发展的需要，拿出专项资金支持地方特色农业保险。二是地方政府与广大农民对农业保险的认识有了明显提高，市场培育初见成效。经过四年的努力，政府政策支持下农业保险得到了广大农民的充分认可，也在应对自然灾害中，发挥了保证灾后生产恢复的重要作用。三是农业保险的运行机制已经初步建立起来，并正在经受实践的检验，总的看，当前的运行机制符合我国农业的基本发展状况，也符合我国的基本国情。应该说，农业保险正在朝着好的方向前进，但发展中需要解决的问题依然存在，有的问题还比较急迫。需要我们认真对待，深入研究，积极化解。（一）主要省份农业保险运行状况自2007年国家启动中央政府支持下的农业保险后，各省农业保险得到长足发展。2007年，国家在吉林、内蒙古、新疆、湖南、江苏、四川等六个省开展了农业保险试点，中央财政拿出20.5亿元（其中种植业10亿元、能繁母猪保险11.5亿元），支持在吉林、四川、新疆、江苏、湖南、内蒙古等6省（区）进行水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等5种主要粮食作物保险试验。五大作物保险实现签单保费25.36亿元，占种植业保险签单保费的78.88%，其中、水稻、小麦、玉米、大豆、棉花五大作物保险签单保费分别为8.03亿元，1.18亿元、9.22亿元、0.7亿元、6.23亿元，分别占中央政策性五大作物保险签单 保费的31.67%、4.65%、36.36%、2.76%、24.57%。在这六省区，五种作物保险承保覆盖面分别占试验地区水稻面积的52.12%、小麦面积的19.41%、玉米面积的44.12%、大豆面积的 25.56%、棉花面积的78.21%。（见表1）。 分省区看，五大作物保险签单保费分别是江苏0.68亿元、吉林5.92亿元、湖南5.2亿元、四川 2.93亿元、新疆6.59亿元、内蒙古4.04亿元。六省合计保费收入25.36亿元。保险赔款分别是江苏0.46亿元、吉林8.67亿 元、湖南4.15亿元、四川1.17亿元、新疆4.29亿 元、内蒙古3.29亿元，合计赔款22.03亿元。这其中吉林和内蒙古实际上是严重亏损的。吉林的赔付率应该是180%以上，内蒙古的赔付率应该是272%-297%。2008年国家扩大了农业保险试点，农业保险覆盖面进一步提高，农业保险业务覆盖到所有的省份，中央财政支持的农业保险试点由2007年的6个省区扩展到16个省区和新疆生产建设兵团，全国13个粮食主产省全部纳入到试点范围。中央财政投入资金增加到60.5亿元，2008年，农业保险保费收到110.68亿元，比上年增长107.5%，向1400万户农户支付赔款64.14亿元。2009年试点省份进一步扩大为19个，中央财政投入加大到90亿元。农业保险继续保持高速增长，覆盖面稳步扩大，保障程度不断提高。截至2009年底，农业保险保费收入133.9亿元，同比增长21%。超过加拿大，居世界第二位。提供风险保障3812亿元，同比增长59%；参保农户1.33亿户，同比增长48%。2010年，农业保险覆盖面进一步扩大，已经遍及全国31个省市自治区，保费收入达到135.7亿元,较2009年同期增长1.89亿元。2010年农业保险承保的主要粮油棉作物达到6.8亿亩,同比增加3%;承保森林4.8亿亩,同比增加68%;承保牲畜6.3亿头(羽、只),其中能繁母猪2468万头。全年农业保险支付赔款100.69亿元;农业保险覆盖农户1.4亿户次,共有约2100万户次的受灾农户得到保险补偿。根据各省市区农业保险运行情况，分列排在全国前十名的省份：1、内蒙古自治区：2007年，是全国六个试点省之一，当年财政补贴的农业保险保费收入达到4.28亿元，其中种植业4.04亿元，养殖业0.24亿元。当年农业保险承保利润-617万元。2008年全国13个农业保险试点省之一，财政补贴的农业保险保费收入达到10.87亿元，比上年增长154%，占全国财政补贴的农业保险保费收入的10.22%，其中种植业保费收入达到10亿元，养殖业0.87亿元。当年实现承保利润1.88亿元。2009年财政补贴保费收入13.99亿元，同比增长28.7%，占全国的10.73%，其中种植业13.64亿元，养殖业0.35亿元，当年承保利润1.38亿元。2010年，财政补贴农业保险保费收入达到14.89亿元，高居全国各省市自治区之首。2、黑龙江省：20072009年三年间，累计实现保费收入29.67亿元，承担风险保障338.26亿元，累计支付赔款21.7亿元，简单赔付率73.14%。其中种植业保费收入24.42亿元，赔款17.34亿元，简单赔付率70.99%；奶牛承保73万头，保费收入2.61亿元，赔款1.8亿元，简单赔付率68.88%，能繁母猪保费收入2.19亿元，赔款1.94亿元，简单赔付率88.49%。2010年，黑龙江省农业保险保费收入达到13.98亿元。黑龙江省的农业保险承办主体是阳光农业互助保险公司和人保黑龙江分公司，主要险种，种植业包括玉米、水稻、大豆和小麦，养殖业保险险种包括能繁母猪和奶牛，商业化模式的包括烤烟、林木、肉鸡等。3、新疆维吾尔自治区：20072009年新疆农业保险持续发展，规模不断扩大。2007年保费收入7.56亿元，赔付4.94亿元，承保利润5174万元，综合赔付率70%，承保利润率8%；2008年保费收入13.51亿元，赔付7.92亿元，承保利润2.81亿元，综合赔付率64.87%，承保利润率22.71%；2009年保费收入14.30亿元，赔付8.77亿元，承保利润4.17亿元，综合赔付率54.71%，承保利润31.83%；2010年，保费收入达到13.8亿元，比上年略有下降。新疆的农业保险主要由中华联合和人保财产保险公司承办，2010年4、安徽省：2007年农业保险开始启动，当年只开展了能繁母猪保险，2008年被国家列为农业保险试点省。2007年承保能繁母猪99.5万头，保费收入5970万元，赔付615万元。2008年种植业保费收入2.98亿元。2009年农业保险保费收入9.98亿元，赔款4.16亿元。2010年农业保险保费收入12.47亿元。5、四川省：自2007年被国家确定为农业保险试点省份以来，农业保险快速发展。2007年保费收入7.25亿元，2008年10.03亿元，2009年11.73亿元，2010年达到12.22亿元。承保利润：2007年-0.27亿元，2008年1.22亿元，2009年1.7亿元。6、湖南省：是全国首批农业保险试点省份，2007年农业保险保费收入7.5亿元，赔款4.5亿元，2008年保费收入12.8亿元，赔款7.6亿元，2009年保费收入11.9亿元，赔款7.7亿元。2010年农业保险保费收入达到10.7亿元。7、吉林省：是全国开展政策支持下的农业保险比较早的省份之一，2006年农业保险保费收入3074万元，2007年达到5.92亿元，赔付8.3亿元，2008年保费收入6.07亿元，2009年保费收入5.55亿元，2010年保费收入8.02亿元。8、江苏省:20072009年农业保险累计实现保费收入29亿元，赔付9.31亿元。2010年保费收入6.71亿元。9、河北省：2007年农业保险保费收入1.04亿元。2008年保费收入4.71亿元，赔付2.22亿元，承保利润2552万元。2009年保费收入5.57亿元，赔付3.99亿元，承保利润5934万元。2010年保费收入6.53亿元。10、湖北省：2007年仅承保能繁母猪171.6万头，保费收入1.1亿元，赔付659.79万元；2008年保费收入5.17亿元，赔付2.66亿元；2009年保费收入5.28亿元，赔付3.45亿元。2010年保费收入5.03亿元。2010年农业保险前十名省份主要农业数据统计表亿元、万公顷、万吨省份实收保费粮食面积种植面积肉类产量备注全国合计135.710987.616067.57649.9内蒙古14.89549.9700.3234.0黑龙江13.981145.51215.6187.6新疆区13.80202.9475.9115.3安微省12.47661.6905.3362.5四川省12.22640.2974.9632.8湖南省10.70480.9821.6476.3吉林省8.02449.2522.1226.2江苏省6.71528.2762.03444河北省6.53628.2871.8426.6湖北省5.03406.8799.8367.0 从上表分析看，目前，我国农业保险的密度与深度都很浅，特别是农业资源大省的农业保险水平排位靠后，如我国第一农业大省河南省、第二位农业大省山东省农业保险都没有进入前十名，这说明我国农业保险发展的潜力还很大。（二）各农业保险经营主体运行情况新时期，自政策支持下的农业保险开办以来，虽然仅有短短的五年时间，但是承办农业保险的机构呈现逐步增多的态势。2007年国家明确由中国人民财产保险服份有限公司、中华联合保险公司和安华农业保险公司三个公司承担国家在六个省区的农业保险试点任务。2008年国家没有对参加试点的企业做出规定，实际参与农业保险的公司已经达到6家，即中国人民保险公司、中华联合保险公司、安华农业保险公司、安信农业保险公司、阳光互助农业保险公司、法国安盟成都分公司；到2010年，实际参与农业保险的保险公司已经达了19家，其中保费收入过亿元的有七家。在新进入公司中，阳光财险、太保财险、华农财险增势强劲，增幅超过1倍以上，其中阳光财险增幅高达872%。这说明未来几年，我国农业保险市场竞争将更趋激烈，加之近两年一直传言：一是内蒙古、河南等农业大省要成立农业保险公司，二是保监会也有一个农业大省成立一个专业化农业保险公司的小动意。2010年各保险公司保费收入统计表序号保险公司保费收入同比1人保706,010.65101%2中华联合192,879.9076%3安华151,899.31106%4阳光农业127,773.60111%5国元农业109,534.59128%6太保财25,736.39312%7安信24,508.21111%8安诚4,514.42155%9紫金财产4,300.63193%10大地2,115.2599%11阳光财产2,401.05872%12永安870.1990%13平安财456.99149%14华农380.24215%15天安289.1166%16安邦178.92-250%17华安49.7548%18民安39.4241%19太平6.288%本文主要介绍保费收入较多的六大公司的经营情况:人保财险：2007年人保财险实现保费收入26.46亿元，同比增加24.24亿元，增长10.9倍，赔付率为86.94%，应收保费率为10.36%。其中种植业保费收入11.4亿元，占43%，养殖业15亿元，占57%。2008年农业保险保费收入59.73亿元，同比增加33.27亿元，增长126%，赔付率77.28%，应收保费率10.27%，其中种植业保费收入31.82亿元，占53.27%，养殖业27.91亿元，占46.73%。2009年农业保险保费收入69.99亿元，同比增长17.24%，赔付率78.37%，应收保费率8.45%，其中种植业保费收入44.11亿元，占63.02%，养殖业25.89亿元，占36.98%。2010年，农业保险保费收入70.6亿元，增长1%。中华联合财险：2007年在14个省市区开展农业保险，实现保费收入9.48亿元，2008年扩展到16个省，实现保费收入22.4亿元；2009年在16个省市区开展农业保险，保费收入25.3亿元。2010年农业保险保费收入达到19.3亿元。安华农业保险：2007年19个险种的农业保险，保费收入8.9亿元，赔款10.5亿元。2008年扩大到24个品种，保费收入10.9亿元，赔付4.6亿元；2009年农业保险保费收入14.3亿元，赔付11.7亿元。2010年农业保险保费收入15.19亿元。阳光农业互助：20072009年，经营的农业保险险种主要有粮食作物、经济作物、林木、能繁母猪、奶牛等。总保费收入27.4亿元，赔款19.2亿元，赔付率70%。经营费用13.81%，其末大灾准备金2.66亿元，经营利润13782.7万元。其中，种植业保费收入24.47亿元，赔款17.66亿元，养殖业保费收入2.89亿元，赔款1.53亿元。2010年农业保险保费收入12.78亿元。国元农业保险：2008年农业保险保费收入2.2亿元，2009年实现农业保险保费收入8.52亿元。仅在安微省内开展农业保险。2010年保费收入达到10.95亿元。2011年计划在河南、河北开设分公司。安信农业保险：2007年实现农业保险保费收入1.88亿元，2008年2.48亿元，2009年2.55亿元，2010年2.45亿元。赔付情况为2007年赔付1.25亿元，2008年赔付1.47亿元，2009年赔付1.41亿元。实际上，2010年，太平财产保险公司保费收入达到2.57亿元，已经超过安信农业保险公司的保费收入规模。同时，需要关注的公司是阳光财产保险公司，2010年农业保险保费收入增幅高达872%。二、农业保险的重大作用分析（一）农业保险的异同分析1.农业保险与其他保险的本质区别。从几年的实践分析，在我国农业保险与其他保险有关本质上的差别，主要表现在四个方面：一是保险对象不同。农业保险保障的是一个基础性产业农业，是一个庞大的弱势群体农民，这两个方面是其他保险都不存在的。二是服务成本差异大。农民居住分散，农业产业分散，农民素质低下，服务需求点位多且分散，必然导致服务成本高，如果完全按照商业保险运作，世界上任何一个公司都无法承担。三是运行机制不同。农业保险地方政府处于主导地位，这是农村基本现状决定，任何一个保险公司在运行农业保险时，都离不开各级政府，主要是各保险公司不具备对农民的组织能力。四是运行模式不同。其他保险都是保险公司独立的商业化运行。而农业保险必须是保险公司与政府联办型，否则在政策不完善的前提下，各保险公司无法承担和控制风险，也就无法经营。2.我国农业保险与国外农业保险的异同。主要差别在国情、在农业产业上。我国农民人口众多，居住高度分散，经营规模极小。而国外发达国家是农场制经营，不仅规模大，农民数量极少，虽然也比较分散，但服务成本比较低。同时，发达国家农业保险中介发育良好，而我国农村保险中介尚属空白，我们每做一笔保险业务，都需要保险公司的员工亲自到农民家中，服务成本很高，虽然现在多委托政府相关机构，但合法性已经受到质疑。国外农业保险已经走过了很多年头，而我国真正意义上的农业保险才不过五年时间，很多问题还没有真正暴露出来，还需要试一段时间，还需要把问题发现后解决掉。（二）农业保险已经在农村经济社会发展中的作用农业保险作为分散农业自然风险的有效途径，作为现代农业发展的重要保护伞，作为保障粮食安全的重要举措，在农村经济社会发展中正在发挥着越来越重要的作用。从四年多的试点中总结，主要有五项重大作用。1.分散了农业的自然风险，有效降低了灾害损失。几年来，凡是参加农业保险的地区和农户，都不同程度地受到了灾害的影响，大多数农户得到保险公司一定程度的赔偿。特别是在不同区域的几个重灾年份，得到赔偿的农民偿到了农业保险的甜头和好处，农业保险市场得到较好的拓展。如吉林省是世界三大黄金玉米带之一，2007年在农业保险大面积试点的第一年就遇到了百年不遇的特大旱灾，参保农民大都得到了赔偿，有效降低了灾害缎带农民造成的损失，对稳定2008年的农业生产，稳定种粮积极性，稳定农村社会起到了不可替代的作用，深得地方政府与农民的好评。2.实现了政策惠及农民的目标，保证了农业综合生产能力的稳定提高。农业保险作为新时期党中央新的强农惠农政策，主要目标就是惠及农民，几年来，我推进农业保险试点中，各经营主体认真贯彻落实了中央政策，做到了惠及农民，保证了广大农民灾年减产不减收，或者少减收，为保护农民种粮积极性，稳步提高农业综合生产能力奠定了基础，提供了保障。3.改变了农业社会的救灾方式，更加公平更加合理。以保险的方式救灾，是比较公平的，也是比较合理的。农业保险试点的推进，在农村社会中，总体改变了过去单一的民政救灾模式，通过农业保险这一市场化手段，客观、公平、标准地核定灾害损失，让受灾农民得到应有的赔偿，把党和国家的关怀比较公平直接地送到农民家中，有效减轻了各级政府的救灾压力，相当多的地方政府把农业保险做为最有效的救灾方式对待地，有的甚至把农业保险列入农村民生实事，上升到政府层面来对待。4.农业保险已经成为农村社会的稳定器。以往多数地区，多数年份农民因灾致贫、返贫现象比较普遍，农业保险试点地区经过保险运作，即便是遇到百年不遇的特大灾害，也很少出现因灾致贫和因灾返贫现象，使广大农民的生产生活有了基本保障，有效促进了农村和谐社会建设。（三）农业保险应该发挥的作用保险的社会责任就是救助和稳定。农业保险不同于其它保险，一方面它主要对应的是一个基础性产业，保护的是基础性产业的发展，而基础性产业是国家安全与发展的重要保障，因此，农业保险的保障作用意义特殊。另一方面，它保障的群体是广大农民，是最弱势的群体，也是最困难的群体。保障这个群体稳定，就是保障农村社会稳定。从此向外扩展，农业保险应该发挥的作用有三个：1.确保国家基础性产业稳定。农业是基础性产业，农产品供给能力是国家经济建设与社会进步发展的重要保证，粮食安全是国家安全的重要条件。要保证农业的产业安全，就必须加快农业保险对农业产业的全覆盖，目前的覆盖面太小，达不到保障产业安全的目的。对农业产业的全覆盖要做到三条：一是对主要产业进行全覆盖，特别是关系到国计民生的产业，像粮食、棉花、油料、生猪等，不是涉及到就行，而是没有缝隙的全覆盖。二是对农民进行全覆盖，特别是对困难农民要进行全覆盖，保证农民的生产积极性不减弱，这是保障农业综合生产能力的重要前提和基础。三是对农业省份，特别是农业大省进行全覆盖。特别是对地方特色产业也要进行全覆盖，国家应该制定政策支持地方特色产业开展农业保险。2.确保农村社会稳定。尽管现在已经发挥了一些作用，但总体还差的很远。农村社会稳定不仅是基础产业稳定就行，还要让农民收入稳定，这样才能确保农民生活稳定。这就要求我们要把农业保险与农村保险并行推进。只有这样，才能做到即保障农业产业安全，保障农民收入不会因灾减少，才能保障农民不会因受灾而生活受到影响。3.确保国家物价稳定。改革开放30多年来的实践表明，什么时候以粮食为主的农产品供给出了问题，什么时候农产品的价格就不稳定，而每一次农产品价格上涨都将推动全国物价上涨，远的不讲，2008年，由于粮食价上涨推动了饲料上涨，导致猪肉价格上涨，结果推动了国家物价持续上涨，2011年也是由于猪肉价格上涨推进了国家物价上涨到高位上，导致通胀的压力越来越大。当前，国家应该鼓励保险公司开发农产品价格指数保险，主要是稳定生产者广大农民的收益，进而确保农产品生产稳定，保证了这个链条的稳定，就保证了物价的稳定。当前，各保险公司应该把农业和农村保险产品创新放在首位，谁创新了，谁就能主动占领市场，都就能真正成为农村保险市场的主导者。三、我国农业保险运行评估对我国农业保险的运行评价，必须是客观的、实事求是的，我们要综合运行政治、经济、市场和国情等思想，来评价我国农业保险，探索中国特色的农业保险之路，并由此建立有中国特色的农业保险制度。这里我们首先考量的应该是基本国情。众所周知，我们的基本国情是一个人口众多的发展中大国，也是农业比重较大的国家，现实中：农村人口比重大、聚居高度分散、服务需求点位众多、总体素质低下和交通状况较差等。这一基本国情与现状，必然导致我们做农业和农村保险的服务面积广、服务点位多、服务难度大、服务成本高。同时，也使得完全意义上的保险受到较大冲击，结合着具体国情、民情，对我国农业保险运行做出科学的评估。（一）制度建设评估制度建设是一项事业发展的根本所在，我国改革开放30多年的实践证明，如果没有制度创新，改革开放就不会成功，中国就不会如此快速发展，用了短短30年的时间，成功实现跨越，成为世界上第二大经济体。农业保险不是新事物，已经走过了几十年的历程，但每个阶段都会有不同的制度做保障。新时期的农业保险其制度保障的需求越来越迫切。从几年来农业保险试点看，我国农业保险的制度建设还处于一个初始阶段。1.国家建立农业保险制度的思想已见雏形。国家建立我国农业保险制度体系的思想主要体现在两个方面：一是体现在自2004年以来每年的中央一号文件中：2004年1号文件：加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。2005年1号文件：扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。2006年1号文件：稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。2007年1号文件：积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。2008年1号文件：完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。2009年1号文件：加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。2010年1号文件：积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。逐步扩大政策性森林保险试点范围。从上述论述看，20042006年，中央一号文件只是提出了一个农业保险的概念，没有比较成型或成体系的说法。2007年、2009年、2010年这三年的一号文件，就农业保险制度体系问题做了部分描述，比如建立巨灾风险制度等，都有明确论述，但在实际执行中，没有全面落实中央一号文件精神，没有真正按制度体系来设计农业保险。几年来，农业保险试点中反映出的一个重要问题就是农业保险制度建设缺失严重的反映，对农业保险事业的健康发展已经产生较大影响，如果不加快制度建设，农业保险将要走弯路。二是国家并不承认我国的农业保险是政策性。特别是财政部门始终都不讲政策性农业保险，外在地看，是资金问题，是中央财政不愿意承担农业保险运行过程中的所有风险，不愿意兜底；内在地看，中央还没有在农业保险制度体系建设上形成完整统一的思想，从目前的国家财政实力上看，政策性农业保险的支出中央完全可以承受得了。从这个角度看，我们就不难理解中央为什么一直不承认我国的农业保险为政策性农业保险。这一点，国内许多知名学者都有意见，在许多研究报告和文章中都有过明确表述。2.我国农业保险制度建设分步走的思路越来越清晰。从几年来试点和国家有关文件看，我国农业保险的制度建设正在走分步推进之路。第一步，国家从制定并落实强农惠农政策角度出发，提出了推进农业保险的要求，并给予广大农民保费补贴，也就是说，国家（各级政府）承担了农民应交保费的80%，农民只要拿出少量的钱，就可以得到最基本的保障。同时，走了一条国家政策补贴、保险公司商业化运行的路子。第二步，对从事农业保险的保险公司给予了税收等方面的优惠政策。这些政策还有待进一步提升和完善。第三步，就是国家相关部门正在积极探索的建立农业保险巨灾风险分散机制，目前这个机制的核心是国家政策支持才能稳步运行，而国家只是在中央1号文件中有表述，并没有实质性运作，北京市在全国各省份中率先推进了这项政策，也收到了良好效果，目前总体上发育比较好的就是北京市的农业保险市场。第四步，确定我国农业保险总体运行模式，明确适应中国国情的农业保险之路。3我国农业保险的制度体系怎样建设值得研究探索。在农业保险运行上，我国与国外有三大差别是不可回避的。一是经营个体规模上的差异巨大。世界农业保险发达国家，大都集中在经济发达国家，且农业的经营主体大都是农场主，每个农场主自己拥有的土地规模少则几十公顷，多则上千公顷，而我国农业的经营主体是9亿农民，每户经营的土地多则几公顷，少则几亩；二是国外农业保险总体上经济问题，而我国的农业保险是落实国家政策，是保障农村民生，具有明显的政治色彩，或者说政治色彩很浓；三是国外农业保险是农民或农场稳定经营的基本需求，而我国则是以国家需求为主，农民需求为辅，农民的保险意识还相当淡薄。还有一个十分重要的因素，就是我国农业保险经历了几十年，特别是改革开放初期重新恢复后，正赶上农民与不断增加的负担进行抗争的时候，农业保险被国家以增加农民负担为理由清理出门户，加之当时又没有国家政策支持，农民需求又不旺盛，农业保险在农民心里被蒙上阴影，不管是国有保险公司，还是股份公司，影响都很大。我国的农业保险制度体系，是不是也要走国外相对成熟之路，我看不尽然，我们应该走有中国特色的农业保险之路，就是政府主导下的商业化运行模式，政策支持下的流程化操作方式。适应中国国情的农业保险模式确实需要实践的探索。美国是目前世界上农业保险最发达的国家，农业保险法自提出到出台经历了8年多的时间，农业保险从开办到成熟经历了40年左右的时间。所以我们也不能操之过急，很多问题需要在实践中探索解决。比如当前对农业灾害的评估问题、对农业保险中的道德风险控制问题、对保险公司运行过程中的问题怎样解决，还有待于探索。诸多因素综合起来，我国农业保险的制度体系建设，还需要时日才能成型。总体评估：制度建设是农业保险发展的保障与基础，制度缺失已经影响到了我国农业保险的健康发展，解决制度体系问题是今后一个时期我国农村金融政策和“三农”政策的重点之一，国家应尽快缩短农业保险制度建设从思路到实践的过程，并尽快使农业保险制度走向体系化。（二）监管环境评估监管是农业保险稳步发展、健康运行的保障。当前，对农业保险的运行监管得到了各部门的高度重视，对农业保险实施监管的部门主要有:保险监管部门、各级农业保险试点工作领导小组办公室（多数地方为农业部门）、财政部门（含财政专员办）、审计部门、人民银行、纪检委、公安部门（经济侦察）、检察院以及新闻媒体。从近几年农业保险试点运行看，我国的农业保险监管主要有四个方面：一是政策性监管，重点是监督保险公司及其代理机构是否真正把这项惠农政策落实到了农户，核心是监督理赔情况，2007年在首批试点过程中，就曾经出现过经办机构与代理机构个别人员侵占、挤用、贪污理赔款问题，各级农业保险试点工作领导小组、纪检部门、检察机关、公安机关加大打击力度，2008年以后，这种现象初步得到遏制。二是行业监管，主要是中国保监会及各地保监局，重点是监管各经办机构的经营管理情况、风险控制情况、经营资格和经营行为。三是管理性监管，主要是财政部门和审计部门，按照部门职责分工，对农业保险的经办机构进行财务业务方面的专项检查和专项审计。四是媒体与社会监管，试点过程中，很多媒体从多角度对农业保险运行情况进行了全面、全程跟踪，并就试点的经验教训、存在问题进行媒体报道。总体上讲，多方监管、多角度监管，对农业保险的健康有序发展有了一定的促进作用，但也存在一些问题。一是监管的法律缺失严重，比如行业监管就没有法律依据，就农业保险经办机构开据的各种罚单，法律依据都不充分，主要是我国目前还没有农业保险法律和法规，仅有少量部门规章。有些要求过于理论化、过于僵化，不符合我国“三农”的基本国情。比如“五公开、三到户”就是一个很不切实际的提法和要求，从基层具体情况看，受农村地域辽阔、农民居住分散的影响，我们不可能保证每个受灾地块都能查勘到位，不能保证对每户农民都能服务到位。监管过程中，保监会也对此说进行了新的解读。二是监管中没有正视试点这个事实和试点的真正目的。自2007年以来，我国农业保险始终讲的是试点，所谓试点就应该允许有对有错、有成功有失败，正因为我们不知道用什么样的模式推进、建立什么样的制度和机制、采取哪些必要的对策措施，我们才从小面积到全国大范围地搞农业保险试点。监管过程中，对某些是非问题下结论过早，对经办机构的某些处罚量刑过重，这不利于我们在更深层次、更广领域发现问题，让经办机构、地方政府共同努力，拿出一个真正适应我国国情的农业保险运行模式和规范。监管部门在行业监管中，是非不清，单一从政治角度看待并监管农业保险，一直的做法是只要不出问题，老百姓没有大的反映，就不追查。形成了当前经营机构是非不明，比如人保公司在很多省份不深入实地查勘，仅凭上报情况，经过与地方政府协商后就赔付，使得农业保险经营中不断产生利润。三是监管部门对经办机构资格认定比较粗放，基本上按照产险的要求操作的，没有充分考虑到农业保险的特殊性。我国农业保险有三大特殊性：即政治性很强、专业性很强、行政化很强。目前，由于既懂得保险，又充分了解农业的人才奇缺，很多公司没有几个从事过农业或做过农村工作，就直接涉足农业保险，导致查勘不专业，不知道什么时候、什么情况下是减产，怎样测算减产成数，出现过很多笑话。到2010年全国已经有19家财产保险公司涉足农业保险，我担心农业保险的市场将再走车险发展的老路，即混乱治乱再混乱再治乱，市场管理的成本大幅度上升，发展走了弯路。总起来讲，我国的农业保险正在走一条粗放监管和粗放经营相结合的路子，全行业不重视专业化和人才队伍建设。四是农业保险的主体监管部门缺失。农业保险试点已经四年多，但从国家层面没有一个综合性的管理机构，财政部掌控着补贴资金发号施令，保监会以行业监管替代了整体监管，农业部只参与不靠前，直接导致涉及农业保险长期生存发展的重大问题-农业保险制度建设没有一个部门牵头组织系统研究，对四年的农业保险试点没有系统性的、阶段性总结，在一定程度上影响了我国农业保险事业的健康发展。同时，就农业保险中很多十分专业的问题没有一个部门把关定向：比如费率厘定，究竟那个区域什么样的费率合适，没有人知道；农业保险条款中所列内容是否合理、符不符合我国的农业现状、有没有侵害农民利益问题；农业保险需要在那些方面加速创新等等。主管部门的缺失，是我国农业保险发展缓慢，作用发挥不到位的重要原因，这也是我国农业保险必须解决好重大问题。（三）政府行为评估政府调控下的市场经济和金融产品创新不足是我国躲过全球性金融危机的两大“法宝”。我国农业保险也始终是在政府调控下运行的，总体上讲，试点四年多，政府的行为还是推动了农业保险的发展，这也是我国农业保险试点四年多来不容争辩的事实。主要体现在以下几个方面：一是的农业保险宣传上，做了大量工作，让广大农民比较充分地了解了农业保险。二是农业保险的政策制定上，各级政府发挥了主导作用，初步形成了我国农业保险的政策框架，特别是在落实保费补贴政策上，积极配合经办机构。三是在运行组织上，解决了大量问题，形成了一个行之有效的运行机制，如多数地方政府每年承保期到来之际都组织召开一个农业保险启动会或出台一个启动文件（方案），对所辖区域开展农业保险提出具体要求。四是在承保理赔问题上，在我国农业保险巨灾风险制度尚未建立的现实条件下，总体上承担了经办机构的风险，有效保护了被保险人（广大农民）的利益，也保护了保险公司的利益。但政府的行为值得思考和规范。1.政府代替市场配置农业保险资源。目前，在所有的试点省，很少有保险公司完全靠自身闯天下的，保险公司要想在一个省或一个区域进入农业保险领域，必须首先与当地政府处理好关系，否则你根本就入不了市。当前，除几个专业化公司外，所有的财产保险公司大体都差不多，因此，选择哪一家公司都没有什么大的问题。这种市场分割方式，很难真正提高保险公司的服务意识，也很难真正提高我国农业保险的专业化水平。2.行为过渡与行为不到位同时存在。在农业保险试点中，一方面，一些地方政府对农业保险过份干预，如条款怎样制定，费率厘定为多少，不允许保险公司实地查勘，直接按地方政府确定的受灾数量赔偿，代理费用被地方政府强行定标准，或截留挪用，强行安排相关人员到保险公司工作等等。另一方面，一些地方政府不履行政府职责，有的从省到县，没有建立起政府主导的协调机制，导致部门间、县域间对农业保险说法不一，使得承保机构很难行事。有的承保时，只有保险公司自己去搞宣传发动，自己组织人力去承保。一出现灾害，地方政府就不顾事实，强行让保险公司赔付，否则就拿老百姓说事，甚至煽动农民到保险公司上访。3.基层政府与中央政府在搏弈中推进农业保险试点。中央政府的目标是制定一项强农惠农金融政策，以保险公司商业化运作的形式，把政策落实到农民手中，地方政府也想落实中央政策，一方面他想自己什么也不拿，只把中央和省里的钱拿来就行，出现了地方政府与保险公司共同套取国家补贴资金问题，另一方面，他为了显示政绩，强行要求保险公司高额赔付，没有把农业保险看成是经营活动，没有把保险公司看成是一个经营农业保险的企业，没有想到只有国家政策持续不变，保险公司持续经营，农民持续投保，农业保险才能持