行政执法改革赋权镇（街道）后的困境和出路——以城管视角看综合执法改革.docx

行政执法权赋权乡镇（街道）后的困境和出路以城管视角看综合行政执法改革为进一步完善基层行政管理体制，推进镇（街道）综 合行政执法改革，强化基层执法能力，XX市委办公室、市 政府办公室印发推进基层整合审批服务执法力量的实施 方案和XX市推进镇（街道）综合行政执法工作实施意 见，整合行政执法资源，组建统一高效的镇（街道）综 合行政执法机构，并在人员配置、职责分配、监督管理等 方面作出相应调整，推动执法力量向基层延伸和下沉。本 文从城管角度出发，浅析行政执法权赋权各镇（街道）后 的现状和困境，并探索出路。一、市综合行政执法改革基本情况（一）镇（街道）成立综合行政执法局情况根据根据省委办公厅、省政府办公厅关于南京市高 淳区东坝镇等29家经济发达镇行政管理体制改革方案的批 复（苏办2018） 40号）和省司法厅关于XX市XX镇 相对集中行政处罚权工作的复函（苏司函201916 号）文件精神，XX市于2019年率先在XX镇成立综合行政 执法局，将市级部门的相关审批权和行政处罚权赋予XX 镇，由XX镇人民政府自行行使。2020年，XX市根据江苏省司法厅关于XX市在镇 （街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函（苏司函 2020 48号）文件精神，制定下发市委办公室市政府（二）建立联动机制，提高工作效率L基层各部门加强联动。一是建议各镇（街道）综合 行政执法局与镇（街道）其他部门加大联动沟通，合理整 合现有人员，畅通交流，互通资源信息，提高工作效率。 二是由各镇（街道）司法所牵头，强化原镇（街道）政府 的持证执法人员的培训交流，提高执法人员的专业素养， 提升综合能力。三是基层政府各部门与行政执法局畅通人 员流动，加大基层执法人员培养力度，提高人员法治素 养，修成“多面能手”。2 .市、镇两级加强联动。市、镇两级应当建立执法联 动机制，互通信息，提高效率。比如市综合行政执法局在 各镇（街道）成立分局，由镇（街道）综合执法局局长兼 任分局局长，安排执法人员持市综合行政执法局执法证， 负责市综合行政执法局（原城管领域）权力事项的管理和 执法。同时，根据镇（街道）没有参照公务员管理编制的 现实，具有参公性质的城管下沉人员在全市综合行政执法 系统内可以统一调配。3 .各职能部门加强联动。市级各职能部门之间应当建 立信息共享机制和平台，保障信息共享，执法联动，避免 重复执法，引起群体不满，影响社会和谐。（三）制定责任清单，确保各司其职一方面建议由市委编办和司法局牵头，各赋权部门制 定“监管和执法责任清单”，严格按照“谁审批、谁监 管，谁主管，谁监管”的要求，厘清市、镇两级和部门之间的责任。明确各领域各部门的权力事项职责，填充“管 理空白区”。另一方面转变管理思维，加强监管责任，把 对执法托底的依赖，转变为事前审核把关和事中监督检 查。三是完善考核机制。在部门之间和市镇两级之间制定 考核机制，明确责任，避免“推诿扯皮”。五、结语深化综合行政执法改革，是深入贯彻落实习近平法治 思想，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。 行政权力事项赋权基层，目的是为了加强基层治理体系和 治理能力现代化建设。希望在市委市政府统一领导下，在 各镇（街道）及市级各相关部门的共同努力下，基层执法 效能得以有效提升，综合行政执法改革能够真正取得实 效。办公室印发关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方 案的通知，明确XX镇、XX镇、XX镇、XX街道分别成立 综合行政执法局，目前相关镇（街区）均已按上级部署组 建综合行政执法局。（二）各镇（街道）经济社会管理权限事项赋权情况继2019年市政府将相关行政审批与公共服务类事项和 行政执法类事项赋权XX镇人民政府行使之后，2020年至 2021年，市政府相继将市民政局等9家单位的32项审批服 务类的事项以及市综合行政执法局等5家单位的102项行 政处罚事项赋权XX镇人民政府、XX镇人民政府、XX镇人 民政府、XX街道办事处，由各镇（街道）自行行使。序 镇（街 道）各镇（街道）经济社会管理权限事项赋权情况行政审批事项与公共服务类行政执法类住建局教育局自规局城管局水利局卫健委民政局医保局经济发展局传部人社局商务局市场监督局合计住建局水利局农业农村局文体局传部市场监督局应急管理局卫健委城管局合计1XX11153597331611561255511211711212432XX街道31327731532125231521023XX31327731532125231521024XX31327731532125231521025XX3132773153212523152102（三）各镇（街道）综合执法局人员配置情况根据改革部署，各镇（街道）综合行政执法局以原镇 （街道）城管派驻中队工作人员为基础，各赋权职能部门 和各镇（街道）人民政府应当根据上级要求和工作情况， 下沉和整合人员至镇（街道）综合行政执法局。目前仅由市级统筹28名人员编制（其中市综合行政执法局16名, 市委编办统筹安排编制12个）。序号镇（街 道）人员配置情况综合执法机构城管调编/人 员下沉其他在编 人员协管 人员其他部门人员下 沉镇（街道）核 定编制数在编在 岗1XX26105/054202XX32120/483303XX980/442504XX860/422905XX660/4080（四）各镇（街道）综合执法局执法保障情况序号镇（街 道）硬件配置情况内设 机构制度完善执法车 辆巡查车执法记录 仪执法对讲 机*口毛1XX23933442有完善2XX3019301无完善3XX1320250无完善4XX1812161无完善5XX10200无完善（五）城管领域赋权各镇（街道）现状2019年，市政府将城管领域内市容环境卫生、物业管 理、燃气管理、绿化管理、城乡规划、噪音大气污染等 113项行政处罚权力事项赋予XX镇人民政府。2021年， 市政府将城管领域内市容环境卫生、物业管理、城市 道路、城乡规划（临时建设）、市政园林等52项行政处罚 权赋予XX街道办事处、XX镇人民政府、XX镇人民政府、 XX镇人民政府。赋权之后，各镇（街道）综合执法局以镇 人民政府（街道）的名义对上述的行政执法事项进行查处，市城管局对各镇（街道）综合执法工作进行业务指 导。二、综合行政执法改革取得的实效开展行政执法体制改革，权力事项下放基层成效显 著，尤其是与民生密切相关的行政审批和公共服务类赋权 镇（街道）后，切实提升政府办事效率，让“家门口办 事”成为常态，打通便民服务的“最后一公里”，提高了 群众满意度。同时，直接向镇（街道）下放部分行政处罚权，也有 力促进了基层综合管理水平和行政执法能力提升。具体表 现在以下几方面：一是变协调管理为行政执法，提高了基 层执法权威，有效解决了 “看得见、管不着”的难题；二 是变重复执法为联合执法，厘清了基层职能部门界限，有 效解决了 “都能管、都不管”的乱象；三是变突击检查为 长效执法，提升了基层执法能力，有效解决了 “看得到、 不会管”的冏境。三、综合行政执法改革的困境（一）队伍建设困境L执法人员短缺。镇（街道）综合执法局成立后，各 赋权职能部门及镇（街道）理应整合执法资源，下沉人 员，保障赋权事项能“接得住，管得好”。截至目前，除 城管部门将原派驻中队并入镇（街道）综合行政执法局， 并按照市委编办要求配备执法人员外，其他赋权部门未下 沉执法人员至基层，市委编办划转的编制也多数被镇（街道）统筹他用，导致各镇（街道）综合执法局专业执法人 员短缺，日常的违建查处、市容环境卫生行政执法都难以 保障。2 .业务能力薄弱。受制于人员配置因素及专业限制， 目前各镇（街道）综合行政执法局业务能力相对薄弱，仅 对城管领域内的业务熟悉较为熟悉，对其他职能部门赋权 事项比较陌生。且除城管条口能及时对赋权事项进行业务 指导外，其他职能部门并未对乡镇的具体工作进行指导和 培训，也未能及时完善协调机制，导致各镇（街道）难以 对赋权事项正常开展执法工作。3 .人才交流不畅。根据机构改革要求和市委编办的统 一安排，城管局原派驻中队人员下沉至镇（街道）综合行 政执法局后，身份编制仍保留在原单位，人员日常管理由 各镇（街道）负责，人事冻结，不予调动。此种模式存在 诸多弊端，一方面对于个人而言，下沉人员在人才流动、 表彰晋升方面成为城管和镇（街道）之间的“夹心”，享 受不到工作保障和职位晋升的待遇。另一方面，对于基层 党委政府而言，因下沉人员的人事关系还在原赋权单位， 尤其城管下沉人员的编制性质为参照公务员管理，而镇 （街道）无此编制性质，对于下沉人员的日常管理、人事 管理和监督考核存在实际困难。上述原因使得这部分人员 工作积极性受到影响，部分人员通过考试、选调等另谋出 路，进一步加剧了基层执法人员流失。（二）赋权事项困境1 ,赋权有欠精准。市城管局根据镇（街道）基层治理 工作需求，梳理了亟需赋权镇（街道）管理的132项行政 处罚权力事项（涉及市容和环境卫生、物业、燃气、绿 化、道路、桥梁、城乡规划、餐饮油烟污染和噪声污染、 排水等）提交市委编办。但是，省司法厅根据乡镇（街 道）经济社会管理权限指导目录，于2020年12月18日 复函，只将目录内涉及城乡规划（临时建设）、市容和环 境卫生、物业、道路、市政等52项事项赋权乡镇（街 道），而目录外的涉及城乡规划领域的“未取得建设工程 规划许可证进行建设“事项、燃气管理、餐厨废弃物管理 等大部分基层亟需的、与民生密切相关的行政执法事项未 能赋权，导致基层想管管不了。部分主管部门在赋权中， 刻意弱化行业监管责任，执法前置，以“赋权”名义，将 职能部门应承担的专业性强，技术含量高，并不是基层亟 需，甚至是原市级职能部门本身就存在“管理空白”的事 项职责转移到各镇（街道），将不具备专业技能的镇（街 道）推到管理前线，导致赋权变成一纸空文，无法落地实 施。2 .监管职责缺失。根据法律法规和地方政府规范性文 件规定，我市多数行政权力事项如油烟排放、城镇排水与 污水处理、城乡规划等领域的审批、监管和执法职能分属 不同部门，不同程度存在职责交叉不明、部门合作不协调 甚至审批审查不严、事中监管缺失等问题。许多行政权力 事项的管理专业技术性较强，如房屋技术标准规范，燃气的质量标准，油烟污染标准数值等都需要有专业的资质机 构和技术人员来认定，必须事前审批、事中监管和事后执 法部门通力配合。然而，部分行政主管或行业监管部门存 在“甩锅式”赋权，依赖末端执法部门“托底”，将权力 事项移交执法部门或赋权基层政府之后，一走了之，监管 缺位，前期审批阶段存在“好人主义”、“只批不管”， 事中监管阶段存在“睁一只眼闭一只眼”、“事不关己高 高挂起”，或存在即使发现问题移交综合执法部门即可的 “一移了之”的推卸心理，既不开展必要的业务指导，也 懒于协调沟通，导致综合执法部门和基层政府在“监管空 白，和“指导空白，情况下，面对相关违法违规行为束手 无策，也加大了当事人的财产损失，人为地增加了信访和 投诉风险，激化了 “官民”矛盾，给综合执法和信访等部 门都造成了不小的压力。3 .赋权承接困难。一是自基层综合行政执法局成立以 来，先后有多个市级行政权力部门对基层赋权，且赋权事 项面广量大，导致镇（街道）对赋权事项需时间消化吸 收。二是基层综合行政执法局总体工作是由镇（街道）来 统筹安排，许多基层的中心工作和重点任务（如防疫、防 汛、秸秆焚烧、信访、拆违等）也会牵扯镇（街道）综合 行政执法局大量工作精力，导致镇（街道）综合行政执法 局工作强度大，担子重。三是部分违法行为属于历史遗留 问题，由于原行政或行业审批、监管、执法部门疏于履 职，导致违法事实大量积累，长期存在。特别是违章建设，体量大，时间长，许多是历史遗留问题，有的长达几 十年，一旦执法，容易引起“连锁反应”，形成群体性纠 纷或上访。（三）执法保障困境L执法硬件保障不齐全。行政执法权赋权乡镇（街 道），大部分镇（街区）自身财力不足，相关配套的工作 经费得不到保障。一是执法安全保障缺位。拆违是基层综 合行政执法局的重点工作，但因涉及民生利益，拆违常常 遇到暴力抗法，亟需公安部门配合，而基层乡镇未配备专 属执法派出所，因机制原因，基层派出所也不参加基层综 合执法部门的执法保障工作，执法人员人身安全得不到保 障。二是执法装备落后短缺。基层的执法车辆都是原城管 派驻中队车辆，年代长久，数量也少，不能满足行政执法 和日常管理需要，行政执法所必要配备的录音录像设备和 执法记录仪老旧、缺失，不能满足需求。三是配套设施不 够完善。根据省住建厅执法局的执法保障要求，综合执法 局应当配备具有录音录像功能的当事人接待室、档案室、 证据室、执法装备室等，但目前基层综合执法局均未配备 齐全。2 .执法机制保障不全面。一方面协调机制不完善。各 镇（街道）综合行政执法局成立以来，基层政府未制定完 善的协调制度以对接相关市级行政执法条口部门。各镇 （街道）综合执法局仍是原城管派驻人员“单打独斗”， 遇到困难“求助无门”。另一方面是人员福利无保障。由于体制和财政原因，目前派遣到基层的执法人员享受不到 与地方政府工作人员一样的福利津贴，甚至被派驻到较远 乡镇工作的人员，连交通津贴都无法保障。3 .内设机构设置不完善。现各镇（街道）综合行政执 法局除XX镇已设立综合法规科、指挥中心、执法中队，其 他镇（街道）都未设立内设机构，只设岗位。而除XX镇、 XX街道外，其他镇（街道）综合行政执法局均未配备具有 资质的法制审核人员。为保障执法程序的合法合理性，基 层综合执法局只能邀请各镇（街道）人民政府法律顾问代 为进行法制审核。四、探索综合行政执法改革出路（一）强化队伍建设，畅通人才流动1 .专编专招，留住人才。建议市委编办出台规定，专 编专用，整合执法力量，保障基层队伍的人员在岗在职， 稳定基础执法队伍。2 .综合培养，提高能力。建议由各职能部门牵头，建 立培训机制和协调机制，常态化开展专业知识培训和执法 能力培训，提高基层的综合执法能力。3,畅通交流，提高待遇。一方面优化干部选拔制度， 优先提拔基层执法一线干部，鼓励青年干部身沉执法一 线，锻炼执法人员综合办事能力，提高执法人员的工作积 极性。另一方面落实待遇补贴。关注派驻执法人员工作补 贴，参照乡镇干部标准发放，提高基层人员工资待遇、福 利待遇，让执法人员愿意下、下得去、干得好。