我国《反垄断法》的特色制度、亮点制度及重大不足.docx

我国反垄断法的特色制度、亮点制度及重大不足时建中中国政法大学教授作为一个参与了反垄断法草案审查修改工作的理论工作者，在反复研读反垄断法之 后，我认为我国反垄断法有两大特点、三大特色制度、十大亮点制度、两个重大不足。一、我国反垄断法的两大特点粗线条立法是我国反垄断法的特点之一。我国是一个没有反垄断传统并鲜有反垄断 执法经验的国家，采取粗线条立法模式不尽是无奈，而在较大程度上是一种积极的选择。我 们不仅不宜把粗线条立法等同于不足甚至缺陷，而且还是要看它积极的一面。无论如何，反 垄断法本身就是我国法制建设过程中的一个标志性事件，在中国，所谓的经济宪法真的有 了一个法典化的基础。当然，粗线条的立法必然会给法的实施带来一些问题，因此需要加快 实施细则的制定工作和执法机构建设工作。因此，一定意义上来讲，反垄断法的颁布是 中国反垄断法制建设的一个新起点。尊重中国现实国情与借鉴国际先进立法经验相结合，这是我国反垄断法的又一特点。 我国（反垄断法不仅制止三大经济性垄断，而且制止行政性垄断。前者表现为与国际通行 规则相衔接，因为只有市场经济才需要反垄断法;后者则是解决目前现实经济生活中的突出 问题，这是因为我国在现阶段仍处于体制转型期，反垄断立法无疑不能脱离转型期的特殊国 情。更为重要的是，在立法过程中，我们并未一味地迁就现状，而是尽可能地借鉴国际上一 些较为先进的立法理念和制度安排，突出地表现在微观制度的设计和构建。例如，为节约执 法成本和确保执法效果，引人了类似于行政和解的经营者承诺制度;为有效制止秘密卡特尔, 借鉴了宽恕制度;为扩大反垄断法的适用范围，严格限制了除外适用的情形;关于经营者 集中，借鉴了国际上普遍采取的事先强制申报制度，等等。可以这样讲，目前的文本几乎消 化了国际上所有可资借鉴的制度，因而具备了这一特点。二、我国反垄断法针对特殊国情建立的三大特色制度针对我国现阶段的特殊国情，我国反垄断法建立了三大特色制度。第一个特色制度表现为制止行政性垄断的有关规定。针对行政性垄断，总则部分的第8 条作了原则规定，即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行 政权力，排除、限制竞争;第五章对于制止行政性垄断以专章的地位和篇幅作了具体规定， 明确了行政性垄断的种类和构成要件;在法律责任这一章也有专门的条文予以惩治。第二个特色制度就是第7条针对两个特殊的行业所做的专门规定。不无遗憾的是，自反 垄断法出台之后直至目前，对第7条即有误读并仍在继续。概括地讲，最大的误读就是将 第7条解释为反垄断法保护国有企业。其实，本条针对的是两个特殊的行业，行业之一 是“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”，行业之二是“依法实行 专营专卖的行业”；本条的主旨不是为了单纯地保护这两个行业，而是“保护”与“监控” 并重，同时实现“维护消费者利益，促进技术进步”这一目的。第三个特色制度就是反垄断法的执法体制。关于执法体制，我国反垄断法第9条和 第10条分别规定，“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，“国 务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负 责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人 民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作”。很明显，我国的反垄断法执 法，采取了 “双层次多机构”的体制。坦率地讲，这是一种过分迁就现存体制的制度选择。 这种执法体制必然表现为“分权式”的执法模式，在执法过程中不无可能出现竞相执法与相 互推诱并存的情形，令人担忧。或许正是这些担优，使得我们对于承担“协调”职责的国务 院反垄断委员会寄予了更多的期望。三、我国（反垄断法的十大亮点制度（一）纵向限制竞争的协议的规制考察其他国家和地区的制度演变，一般认为，就危害竞争秩序及损害消费者利益的程度 分析，横向限制竞争协议的危害耍大于纵向限制竞争协议。对于前者，各国多采本身违法原 则。在纵向限制竞争协议中，限定转售价格的危害要大于限定转售的其他交易条件。就对转 售价格的限定而言，对转售最低价格的限定，其危害要大于对转售最高价格的限定。基于上 述观念，国际上的基本趋势表现为有关转售规制的范围不断减少，由一般性地禁止转售到只 禁止对转售价格的限定，由一般性地禁止对转售价格的限定到仅禁止对转售最低价格的限 定，对于维持最高转售价格的行为，则根据合理原则进行分析。鉴于以上立法趋势，我国反 垄断法第14条规定，“禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：（一）固定向第三人转 售商品的价格；（二）限定向第三人转售商品的最低价格；（三）国务院反垄断执法机构认定的 其他垄断协议”。对于转售价格的反垄断法规制，一个值得注意的最新发展是，美国最高法 院在 2007 年 6 月 28 日就 Leegin Creative Leather Products, Inc. v. PSKS, Inc. 一案以 五比四作出判决中，不再认为维持最低转售价格为“本身违法”，也要适用“合理原则”。（二）经营者承诺制度在很多国家的反垄断司法实践中，经营者承诺制度已经成为多元化争议解决机制中一个 不可或缺的部分。为了节约反垄断法的实施成本，同时为了强化实施效果，我国反垄断法 第45条引入了这一制度。对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在 反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中 止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。反垄断执法机构决定中 止调查的，应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可 以决定终止调查。该条同时规定，有下列情形之一的，反垄断执法机构应当恢复调查：（一） 经营者未履行承诺的；（二）作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化的；（三）中止调查 的决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出的。值得指出的是，本条只规定了执法机构恢复调查的情形，但对恢复调查时间、方式、原 有证据的效力以及虚假陈述所应当承担的责任却没有规定。（三）宽忽制度由于许多垄断协议是秘密达成的，反垄断主管机关发现并查处秘密垄断协议的难度甚 大。常言道，堡垒最容易从内部攻破。鼓励秘密垄断协议的参与者告发，有利于吓阻达成秘 密垄断协议，及时发现秘密垄断协议并防止其危害的持续和蔓延。可见，引人宽恕制度具有 有力打击秘密垄断协议、节约执法资源的积极价值。为此，我国反垄断法第46条第2 款规定，经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反 垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。与其他国家相关制度比较，我国反 垄断法的宽恕制度仍然有诸多值得完善之处。例如，需要进一步细化得以宽恕的积极条件, 明确规定不得宽恕的消极条件。（四）经营者集中采取了强制的事先申报制度关于经营者集中的申报制度，在理论上有四种可能的制度安排，即自愿的事先申报、强 制的事先申报、自愿的事后申报、强制的事后申报。在历经演变和取舍之后，目前普遍采取 了强制的事先申报制度。我国反垄断法顺应这一潮流，在第21条规定了强制事先申报 制度。这一规定，有利于克服自愿申报机制的缺陷，实现经营者集中制度的价值;可以避免 事后申报而得不到批准所导致的困境和资源浪费;可以增加反垄断法事先指引功能。所有的 这些优势都将有助于反垄断法立法目标的实现。（五）对行政性垄断行为的制止扩展至抽象行政行为并在一定程度上将行政性垄断纳入 了反垄断法的执法体系行政权力有两种行使方式，即具体的行政行为和抽象的行政行为。行政权力的滥用也表 现为这两种行为方式。在一定意义上讲，行政机关制定的含有排除、限制竞争内容的规定, 由于在其辖区内具有普遍约束力，对市场竞争秩序的损害更为严重。然而，截至目前，对于 抽象行政行为的控制，无论是学理研究抑或是制度建设，都不能满足现实的需求。反垄断立 法以敢为天下先的勇气，在反垄断法第37条明确规定，行政机关不得滥用行政权力， 制定含有排除、限制竞争内容的规定。这无疑是一个让人眼睛一亮的条文。在反垄断法制定过程中，有关行政性垄断的讨论十分激烈，有关规定几起几落，惹人注 目。非常欣慰的是，反垄断法不仅保留了草案中的相关规定，而且在制止行政性垄断的 执法机制设计上有较大的进步。根据反垄断法第51条，行政机关和法律、法规授权的 具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令 改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。该条最后一句规定，针对 行政性垄断，“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”。这一规定虽然 没有赋予反垄断执法机构直接依法处理行政性垄断行为的权利，但是，“建议”给了反垄断 法执法机构介入行政性垄断的空间，在现阶段，这样的制度安排或许仍然显得差强人意，但 不失弥足可贵。在未来，反垄断法执法机构愿否、敢否、善否提出“处理的建议”，可能更 值得观察。（六）将滥用知识产权的行为纳入了反垄断法调整的框架在知识经济的背景下，知识产权是竞争力的核心。因此，草案修改过程中有关条文出现 的任何细微变化都牵动着一双双敏感的眼睛。反垄断法立法过程中，有关知识产权与反垄断 法的关系的争论不绝于耳。关注和参与争论的人不仅来自理论界而且来自实务界，不仅来自 国内而且来自国外。其实，鼓励创新和规范竞争秩序，是知识产权法和反垄断法的共同使命。 两者既然不是形同水火，当然也就不应相互否定，共存是惟一的最佳选择。保护合法的行为、 禁止违法行为是构建相关制度的基本准则。对此，我国反垄断法第55条给出了较为明 确的界限，即经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用 反垄断法；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用反垄断法。魔鬼就在细节之中，当务之急是确定构成滥用知识产权的标准、列举滥用知识产权的基本行 为样态，这是影响第55条得以有效实施的关键因素。（七）有关行业协会的反垄断法控制较为完善反垄断法中有关行业协会的规定，应当以“方便面涨价事件”为分水岭。之前，在草案 中只有一个条文;之后，在反垄断法中涉及到了三个条文。在总则部分，第n条作了原 则规定，行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，维护市场竞争秩序。 在专司禁止垄断协议的第二章，第16条规定，行业协会不得组织本行业的经营者从事本章 禁止的垄断行为。为了保障以上两条所涉制度的实现，第46条第3款还规定了行业协会违 反本法的法律责任。尽管反垄断法对于行业协议作了较草案更多的规定，但仍然有许多 问题需要探讨，例如，在责任承担方面，行业协会与其成员的关系为何?这就是一个没有解 决且非容易解决的问题。（八）除外适用的范围较小，反垄断法适用范围较大首先需要注意的是，除外与豁免均有影响反垄断法适用范围的客观效果，得以除外适用 或者豁免适用反垄断法的情形越少，反垄断法的适用范围越大。反之亦然。但是，在制度构 建方面，这两种制度的差异十分明显。除外适用制度是以除外情形不适用反垄断法为前提的, 豁免适用制度是以本应适用反垄断法为前提的。由于各国经济发展程度不同，产业结构不同, 外贸依存度不同，市场竞争激烈程度及秩序不同，各国在处理竞争政策与产业政策、贸易政 策之间关系时的态度不同，各国的反垄断法除外适用的范围亦不同。发达国家反垄断法除外 适用的范围经历了由大到小的过程，总体上讲发展中国家的除外适用的范围要比发达国家来 得大。如果与其他发展中国家比较，反垄断法明确规定的除外适用的情形无疑是最少的。 我国反垄断法第56条规定，“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、 运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法”。因此可以断言，反垄 断法在我国未来的经济生活中必将扮演着日益重要的作用。（九）明确规定了域外效力制度反垄断法无疑属于国内法，其效力本应及于域内。因此，肇始于美国的反垄断法域外效 力制度最初被视为“霸权主义”行径，受到了几乎来自全世界的抵制和抨击。进人20世纪 后期，由于经济的全球化，竞争的国际化，垄断行为及其后果不再限于一个国家之内，宣称 本国的反垄断法具有域外效力已是许多国家的选择。对于我国，经过近三十年的改革开放, 特别是在我国加人WID之后，我国国内市场的国际化程度在不断提升、我国企业参与国际经 济竞争的范围不断扩大、许多跨国垄断行为的后果开始影响到我国域内的市场竞争。因此, 我国反垄断法第2条明确规定，中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生 排除、限制影响的，适用本法。然而，反垄断法的域外效力的实现必然要涉及到反垄断法执 法的国际合作。或者说，离开了国际合作机制难以实现反垄断法的域外效力。国际合作机制 主要有三种类型，即多边合作、区域合作和双边合作。目前，最为有效且最为现实的选择是 双边合作。这应当成为我们进一步研究的重点问题之一。（十）针对外资并购依法进行必要的国家安全审查反垄断法第31条明确规定有可能对外资并购进行两种不同性质的审查，即反垄断 审查和国家安全审查。应当特别明确的是，根据本条规定，并非所有的外资并购均要启动反 垄断审查程序，并非所有的外资并购都会影响国家安全，并非所有需要进行反垄断审查的外 资并购均要启动国家安全审查程序。那种试图通过这两个审查机制来限制外资并购、保护民 族产业的观点是不正确的。反垄断法既不是民族产业保护法，也不是外资并购限制法或者禁 止法。对于国家安全审查，外资的焦虑溢于言表。坦率地讲，从制度构建层面讲，由于目前 尚无任何一部法律，包括反垄断法本身在内，对“国家安全”的含义、影响国家安全的 因素和领域、国家安全审查的程序、国家安全审查的机构等重要内容进行规定，因此，尽管 对外资并购进行国家安全是各国通行的做法，外资的焦虑是可以理解的。四、我国反垄断法的两个重大制度缺陷（-）垄断性行业的反垄断法律依据及执法机制容不得不明不白在反垄断法草案的起草和修改过程中，有两个非常敏感且处理起来难度甚大的问题:一 个是依据什么法来制止垄断性行业的垄断行为，反垄断法抑或行业监管法?另一个则是垄断 性行业的垄断行为应当由谁来反，反垄断执法机构抑或行业监管机构?这是两个密切相关的 问题，前者涉及到反垄断法与行业监管法之间的关系，后者涉及到反垄断执法机构与行业监 管机构之间的关系。打破行业垄断本来是反垄断法重点解决的问题之一。该法在制订中，曾针对这两个 问题设计了一些条款，但都因有争议而被删除了，但是问题依然存在。由于找不到答案，人 们必将更加困惑。（二）我国反垄断法）所构建的法律责任怎一个“轻”字了得？法律责任制度既表现为对违法行为的制裁又表现为对受害者的救济，其制度价值在于有 助于实现法的目的。法律责任制度的实现需要成本，从这个角度讲，在立法时应预见并权衡 可能发生的违法成本、守法成本、执法成本，理性的设计无疑应是加大违法成本，降低守法 成本和执法成本。从具体的法律责任类型而言，以民事责任为例，反垄断法的法律属性决定 其民事责任制度是一种私力实施机制。因此，民事责任实施的效果不仅仅在于受害者得到补 偿，还在于不能使违法者受益。然而，反垄断法第50条规定，“经营者实施垄断行为, 给他人造成损失的，依法承担民事责任”，很难完成支撑私力实施机制的重任；以行政罚款 为例，有些垄断行为的行政罚款以50万元为上限，违法垄断经营者几乎感觉不到“割肉” 之痛;再以刑事责任为例，我国反垄断法不仅未象有些国家在反垄断法典中规定具体的 垄断犯罪及刑罚，而且一反我国的立法惯例，连“构成犯罪的，依法追究刑事责任”这类原 则规定也未写入。这徉，反垄断法所列各种垄断行为，只有串通投标可能被追究刑事责 任，除串通投标之外的所有垄断行为都无须承担刑事责任。这无疑是亟待弥补的制度缺失。 除此之外，我国反垄断法未将任何一种法律责任延伸至企业高管人员。换言之，依反 垄断法，垄断行为的责任主体未包括经营者的董事、经理等高级管理人员或者直接责任人。在全世界所有建立了反垄断法律制度的国家或地区中，我国反垄断法这一制度缺失达到 了惊人的绝无仅有的程度!作为决策者和实施者的高管人员和直接责任者，如果无须对经营 者的垄断行为承担任何法律责任，预防和制止垄断行为无异于缘木求鱼。因此，在参与审查修改反垄断法草案阶段，本人曾多次呼吁应当增加规定，经营者的董 事、经理等高级管理人员除非能够证明其已经尽适当的注意义务并努力阻止经营者实施垄断 行为，否则应为经营者的垄断行为承担相应的法律责任。我国的反垄断法目前只有57个条文，可能是全世界篇幅最小的反垄断法典。但是, 只要得到了尊重，这部法律就能得到不断完善，就能得到有效的实施，就能在我们这个没有 反垄断传统的国度催生出健全的竞争法律意识和优质的竞争文化。