完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施方案》（送审稿）.docx

花溪区关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施方案（送审稿）为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发关 于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见的通 知（中办发201667号）和中共贵州省委办公厅 贵 州省人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营 权分置办法的实施意见（黔党办发2017） 21号）精神， 进一步推进农村土地制度改革，落实农村土地所有权、稳定 承包权、放活经营权（以下简称“三权分置”），加快推进都 市现代农业发展，结合我区实际，制定本实施方案。一、指导思想深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特 色社会主义思想，认真落实中央和省委关于农村土地“三权分 置”的政策举措，科学界定农村土地所有权、承包权、经营权 （以下简称“三权”）内涵、权利边界及相互关系，逐步建立 规范高效的“三权”运行机制，落实集体所有权、稳定农户承 包权、放活土地经营权，不断健全归属清晰、权能完整、流 转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置, 促进适度规模经营发展，为推进乡村振兴战略奠定坚实基 础。二、基本原则 体，着力构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、 社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。（牵头单位：各乡（镇）、涉农社区、区农业局，责任单 位：区生态局、区水务局、区财政局、区市场监管局、区供 销联社）（四）建立农村土地确权登记颁证长效管理机制1 .建立农村土地确权长效管理机制。在完成农村土地承 包经营权确权登记颁证工作的基础上，结合农村土地承包经 营权确权登记颁证数据库和信息系统建设，建立承包合同、 承包经营权证登记、变更管理体系，健全承包合同取得权利、 登记记载权利、证书证明权利的农村土地承包经营权长效管 理机制，拓展确权登记成果应用，实现土地承包经营权动态 化、信息化管理，实现确权登记成果共享，切实保护好农民 的集体土地权益。2 .开展农村土地流转经营权颁证试点。在马铃乡选择1 个村作为试点开展农村土地经营权流转颁证试点，对土地流 入市场主体的按流转主体申请、村级审核、乡镇复核、区级 颁证的程序颁发经营权流转证书，对土地流出农户承包经营 权证做好登记备注。3 .建立农村土地流转规范化管理和服务体系。强化区、 乡、村三级流转服务网络，引导交易双方使用农村土地经营 权流转合同示范文本，加强流转合同审查、登记、备案、建 档工作，完善土地流转政策咨询、合同签订、合同变更、委 托流转等服务。探索建立农村土地承包经营权和流转经营抵 押贷款机制和农村土地承包权、流转经营权抵押贷款备案登 记制度。建立经营主体持续经营能力审查制度，建立新型农 业经营主体流转土地发展适度规模经营审查制度和台帐，对 流转农村土地发展生产经营情况进行审查。（牵头单位：各乡（镇）、涉农社区、区农业局、区国 士分局，责任单位：区生态局、区水务局、区司法局、区市 场监管局、区供销联社）（五）构建新型经营主体政策扶持体系1.构建政策扶持体系。完善新型农林业经营主体财政、 信贷保险、用地、项目扶持等政策，进一步扩大对新型农业 经营主体的扶持资金规模，按照存量优化、增量倾斜的原贝L 增强对新型农林业经营主体补贴补助的针对性和实效性。2建立金融支持体系。支持新型农林业经营主体单独申 报实施农业综合开发高标准农田建设、小型农田水利开发建 设等涉农项目，建立财政补助形成资产交由合作社、家庭农 场等持有管护新机制。建立健全农业信贷担保体系，加大对 新型农林业经营主体的融资担保支持力度。引导金融机构建 立健全针对新型农林业经营主体的信贷、保险支持机制，创 新金融产品和服务。3 .培育新型经营主体。支持新型经营主体相互融合，加 快培育以龙头企业为核心、专业合作社为纽带、家庭农场为 基础的现代农业产业化联合体，推动新型经营主体由交易联 结走向优势互补、风险共担的主体融合。结合推动一二三产 业融合发展和全面实施资源变资产、资金变股金、农民变股 东，三变，改革，积极引导新型农林业经营主体与承包农户建 立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收 益，把新型经营主体培育成推进乡村振兴战略的主力军。4 .提升生产能力、经营水平。进一步落实支持新型农林 业经营主体的用水用电、设施用地、市场拓展、税费减免等 优惠政策。积极开展创建示范家庭农场、示范合作社、农业 产业化示范基地、农业示范服务组织“四创”活动，大力提升 新型农林业经营主体的生产能力和经营水平。（牵头单位：各乡（镇）、涉农社区、区发改局，责任单 位：区财政局、区金融办、区农业局、区国土分局、区生态 局、区水务局、区人社局、区市场监管局、区供销联社）（六）大力培育新型职业农民L建立新型职业农民培育制度。建立教育培训、认定管 理、政策扶持相衔接配套的新型职业农民培育制度，办好农 业职业教育，定向培养新型职业农民。加大农村实用人才带 头人、现代青年农场主、职业经理人和新型农林业经营主体 带头人培训力度。5 .建立有效激励机制。鼓励返乡下乡人员依法以入股、 合作、租赁等形式使用农村集体土地发展农业产业和创业创 新。引导有志投身于都市现代农业发展的城乡青年、返乡农 民工、大中专毕业生、退役军人等加入新型职业农民队伍。6 .建立健全新型职业农民扶持制度。积极创设职业农民 扶持政策，引导土地流转、产业扶持、人才奖励激励、金融 保险等扶持政策向新型职业农民倾斜。组织培训机构和实训 基地围绕培育对象生产需求开展全周期跟踪指导和服务，支 持职业农民成立专业协会或产业联盟，实现抱团发展。支持 引导新型职业农民大力发展乡村休闲旅游、农产品电子商 务、森林康养及森林旅游等新产业新业态。（牵头单位：区农业局、区人社局，责任单位：区委组织 部、区财政局、区金融办、区生态局、区水务局，各乡（镇）、 涉农社区）（七）建立健全风险防范机制1.探索建立土地流转风险保障制度。鼓励工商资本进入 农林业，从事农林产品加工流通，按照因地制宜的原则，探 索建立土地流转风险保障制度和土地流转履约保证保险制 度。2,建立土地流转复耕制度。在流转合同中约定复耕责任, 鼓励根据产业发展情况建立按流入方缴纳一定复耕金和政 府补助相结合的复耕制度，确保耕地及时复耕，保护耕地质lo3.建立土地经营权流转动态监测制度。充分运用农村土地承包经营权确权登记成果，建立土地流转信息采集、发布 及管理系统，实现农村土地承包经营管理信息系统自村、乡 到县逐级汇总，逐步实现对流转土地的动态监测、实时监管, 保障土地经营权流转规范有序。（牵头单位：区农业局，责任单位：区财政局、区金融办、区生态局、区水务局、区人社局、区市场监管局，各乡（镇）、 涉农社区）六、保障措施（一）强化组织领导全区农村土地“三权分置”改革工作由区农村工作领导小 组统筹领导，区委主要领导是第一责任人，区委分管农村工 作领导和区政府分管农业工作领导具体负责，区农业局牵头 实施。各乡（镇）、涉农社区党委负责人、各村党支部书记 是本辖区改革第一责任人，各乡（镇）、涉农社区负责组织 实施，要切实加强对农村承包土地“三权分置”试点工作的组 织领导，组建工作班子，组织专门力量，及时研究解决工作 中存在的困难和问题。（二）强化责任落实区级有关部门、各乡（镇）、涉农社区要按照职能职责, 加强协调配合，建立工作台帐、明确时间表、路线图、责任 单位和责任人，形成工作合力，共同推进“三权分置”改革工 作。区农业部门负责对农村“三权分置”工作具体实施，指导 土地承包经营权确权登记颁证、土地流转、土地承包经营纠 纷调处和土地承包管理信息系统建设等工作。区国土部门负 责设施农用地备案、土地用途管制等工作，严肃查处违法违 规改变土地农业用途和林业用途的行为。区财政部门负责加 大资金支持力度。区生态部门负责指导林地经营权流转相关 工作。区市场监管部门负责对有关经营主体的工商注册登记 工作。区金融部门负责协调推进农村“两权”抵押贷款试点， 扩大农村产权抵质押范围，优化农村金融服务环境。（三）强化宣传引导严格实行工作推进月调度和巡查通报制度，定期通报工 作进展情况。积极运用各种媒介，积极开展多种形式的宣传 活动，大力宣传“三权分置”的新进展新成效及先进典型， 树立先进标杆，营造良好的舆论氛围，提高农民的参与积极 性，确保“三权分置”改革有序推进。（四）强化督促检查将“三权分置”改革工作任务纳入年度目标绩效管理，建 立“月通报、季督查、年考核”制度。对每月调度中工作推进 不力，进度严重滞后单位进行通报。建立区、乡改革试点工 作的上下联动机制，加强业务沟通，对农村集体承包“三权分 置''改革试点的经验做法、问题困难要及时上报、及时研究、 及时处理，确保试点工作顺利推进。区督办督查局定期不定 期地深入乡（镇）、社区、村督导检查，确保改革方向不偏、 程序不乱、底线不突破。（一）坚守政策底线。始终坚持农村土地集体所有、家 庭承包经营政策底线，贯彻落实承包期延长30年政策，进 一步稳定和完善土地承包关系，确保农村土地集体所有制不 改垮，耕地不改少，农业生产能力不改弱，农民利益不受损。（二）尊重农民意愿。坚持农民主体地位，充分尊重农 民的愿意，发挥农民主体作用，加强示范和引导，不搞强迫 命令、不搞一刀切，切实维护农民权益。（三）坚持市场导向。充分尊重市场规律，建立和完善 农村土地产权流转市场，发挥市场在农村土地资源配置中的 决定性作用，优化土地资源配置，发展适度规模经营，实现 经济和社会效益最大化。（四）坚持分类指导。充分考虑各地的资源禀赋和经济 社会发展差异，从实际出发，试点先行，分类推进、分步实 施，审慎稳妥推进改革。（五）坚持“三变”引领。将“三权分置”与“三变”改革 有机融合，通过确权、赋权、活权，促进农村、农民资源变 资产，增加农民财产性收入。三、工作目标通过农村土地“三权分置”改革，坚持农村土地集体所有 制不动摇，落实好集体所有权；建立农村土地承包经营权长 效管理机制，赋予农民对承包地占有、使用、收益等用益物 权权能，稳定农户承包权；探索建立农民土地承包权退出、 入股、合作共享新机制，创新土地经营权流转模式，放活土 地经营权。2018年，开展农村土地“三权分置”改革，形成层次分明、 结构合理、平等保护的“三权分置”格局，建立规范高效的“三 权”运行机制，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地 经营权，为全区农业产业结构调整、农村“三变”改革提供坚 实保障。2019年，基本完成改革任务，建立完善农村土地承包经 营权（家庭承包、其他方式承包）长效管理体系、农村土地 流转规范化管理和服务体系、农村产权交易体系，形成农村 土地集体所有、家庭承包、多元经营的“三权分置''新格局。四、主要任务明确农村土地所有权、承包权、经营权关系，界定所有 权、承包权、经营权内涵，确立农村土地承包经营权是土地 承包权的前提、承包农户承包土地用益物权是承包权的核 心、土地经营权是农村土地“三权分置”重点的农村土地“三权 分置”新格局。不断探索农村土地集体所有制的有效实现形 式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权， 充分发挥“三权''的各自功能和整体效用。（一）明确所有权权能边界，落实集体土地所有权始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，农村土地集 体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和 保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占 有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权 的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农 民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥 土地集体所有的优势和作用。落实集体土地所有权，一是明确农民集体对土地集体所 有的优势和作用，维护农民集体对承包地发包、调整、监督 等各项权能；二是农民集体有权依法发包集体土地，任何组 织和个人不得非法干预；三是村集体有权根据农民意愿，将 农户退出的承包地和集体机动地直接组织生产经营、依法发 包或依法流转；四是有权对农民流转给农民集体的承包地直 接组织生产经营或依法再次流转；五是有权因自然灾害严重 毁损等特殊情形依法调整承包地；六是有权对承包农户和经 营主体依法使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长 期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为；七是有权组 织村集体经济组织成员根据适度规模经营的需要采取转让、 互换、出租、转包、入股等方式开展农村土地流转。承包农 户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内部进行，并经 集体经济组织同意；流转土地经营权的，须向集体经济组织 书面备案。（二）明确承包权权能，稳定农户承包权在农村土地“三权分置”过程中，以农户家庭承包为基础,明确农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，落实 承包农户的用益物权是农户承包权的核心。任何组织和个人 都不能取代农户的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农 户的土地承包权。探索建立农村土地承包权有偿退出机制， 积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包 权。对进城落户的承包农户，要依法保护其承包土地的财产 权益，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，不 得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权。稳定农户承包权，一是要充分维护承包农户使用、流转、 抵押、退出承包地等各项权能，不得违法调整农户承包地。二是承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的 农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品 并获得收益；三是有权通过转让、互换、出租（转包）、入 股或采取其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人 不得强迫或限制其流转土地；四是有权自愿退出承包地并依 法依规获得相应补偿；五是有权享受国家针对农户承包地的 相应补贴政策；六是承包土地被征收的，有权获得相应补偿, 符合条件的有权享受社会保障等。（三）明确经营权范围，放活土地经营权在农村土地“三权分置''过程中，赋予经营主体更有保障 的土地经营权是完善农村基本经营制度的关键。承包农户流 转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。土地 经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取 得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的 前提下，平等保护经营主体依法流转合同取得的土地经营 权。在完善“三权分置''办法过程中，要依法维护经营主体从 事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到有效合理的利 用。放活土地经营权，一是新型农业经营主体有权使用流转 土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力以及建设农业生产、附属、配套设施；二是有权在流转合同到期后按照同等条件优 先续租承包土地；三是有权经承包农户或其委托代理人书面 同意并向农民集体书面备案后，可再流转土地经营权或依法 约定确定就地上附着物及青苗补偿费获得补偿；五是因承包 农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的，经营主体 有权依法获得合理补偿；六是经营主体撤离后，按照农民意 愿，可书面委托第三方整体流转给新流入方或直接返回流出 方；七是因实施土地整理等项目造成承包地四至打乱的，农 民集体可将整理后的承包地按原承包地面积所占份额，集中 成块的确权确地给所涉及承包农户，也可确权确股给所涉及 承包农户由农民集体统一经营或统一流转。依规设定抵押;四是流转土地被征收的，有权按照流转合同五、工作措施（一）夯实“三权分置”实施基础L开展可利用集体土地资源清理工作。在农村集体土地 确权登记发证成果基础上，各村要成立工作组，制定工作方 案，开展可利用集体土地资源清理工作。原则上工作组组长 由村主任担任，成员中每个村民组要有村民代表作为成员推 进清理工作，形成本村可利用集体土地资源台账，明确地类、 面积、价值、区位等内容。2.健全农村土地纠纷调解仲裁机制。加强土地承包经营 纠纷调解体系建设，按照有机构人员、有规章制度、有固定 场所、有必要设施、有工作经费“五有”标准，进一步完善区、乡、村三级调解体系，健全乡镇、村调解、区级仲裁、司法 保障的纠纷调处机制，及时化解土地承包经营和流转纠纷。3实施村集体监管职责。村集体要对承包农户和经营主体依法使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛 荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。坚持和完善土地 用途管制制度，加强日常执法巡查，坚决制止和查处通过“以 租代征”违法违规进行非农建设的行为，依法查处擅自或者变 相将设施农用地用于其他经营的行为，禁止擅自将耕地“非农 化“，切实保护好农民的集体土地权益。4 .支持农民行使监督权。对存在长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为的农户、单位或个人，经群众监督 发现线索，相关部门调查核实的，不得获得与农村土地挂钩 的惠农政策性补贴。5 .强化农村集体土地所有权确权登记发证成果应用。集 体土地确权牵头单位要全面整理完善农村集体土地确权登 记发证档案及数据库成果，加大农村集体土地确权登记发证 成果管理和利用力度，提高其在土地征收、占补平衡等工作 中的服务能力。加大承包证的管理力度，在乡（镇）、社区 设立专门的管理人员，定人定岗，做到实时统计实时登记变 更，保护农民集体土地权益。（牵头单位：各乡（镇）、涉农社区、区国土分局，责 任单位：区农业局、区生态局、区水务局、区司法局、区财 政局、区档案局）（二）加强土地经营权流转规范管理L开展农户承包地确权复核工作，切实保护农民权益。 各乡镇、涉农社区要对存在异议的农户承包地确权颁证档案 资料、数据库进行再次审查，对于存在错误的要及时按照程 序进行纠正，稳定农户承包权，不得违法调整农户承包地。2 .出台承包地流转意见，切实保护农民权益。出台花 溪区农村土地承包经营权流转管理办法，并贯彻落实，积 极维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。 乡（镇）、涉农社区建立农村土地承包经营权流转情况登记 册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、 出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记。以 转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和 土地承包经营权证变更等手续。3 .加强征地补偿费用分配、使用和管理。指导被征地 农村集体经济组织研究制定征地补偿费用分配方案，经集体 经济组织成员的村民会议或者村民代表会议通过后，按相关 规定将农民集体收到的征地补偿费用分配给被征地农户，优 先办理社会保障，切实维护被征地农户的合法权益。4 .探索建立农村土地承包权有偿退出机制，积极引导 和支持进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包权。对进城 落户的承包农户，要依法保护其承包土地的财产权益，不得 以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，不得强行要求 进城落户农民转让在农村的土地承包权。（牵头单位：各乡（镇）、涉农社区、区农业局，责任单 位：区国土分局、区征收局、区生态局、区水务局、区财政局、区司法局）（三）大力发展适度规模经营1 .引导农村土地规模化、市场化流转。引导土地经营权 向合作社和新型农业经营主体流转，支持新型农业经营主体 提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地流转经营 权抵押融资。鼓励采取土地股份合作、土地托管、代耕代种 等多种经营方式放活农村土地经营权。积极开展其他方式承 包颁证试点，赋予以其他承包方式取得经营权的合法权利。2,推进集体土地多种形式经营。按照民主决策的程序， 采取出租、入股、转让、转包等形式对外开展集体土地流转, 开展适度规模经营。鼓励引进市场经营主体与村集体采取股 份合作形式进行土地联合开发，促进村集体经济发展。3 .完善土地流转服务平台。建立健全区、乡、村三级土 地流转服务平台，引导农民以承包地出租、入股等形式长期 流转承包地，促进有序流转。引导农户将土地入股到合作社, 采用“平台公司+社会经营主体+合作社+农户”“平台公司+合 作社+农户”“社会经营主体+合作社+农户”等模式，结合农村 “三变”改革工作，开展种植、管护、经营、产品回收、深加 工等工作，促进一二三产业融合发展，实现土地的集中规模 经营。加强对流转土地的管理与服务，推广应用省、市土地 流转合同示范文本，引导流转双方签订规范的书面流转合 同，落实流转合同备案制。4 .积极培育新型农业经营主体和社会化服务主体。加快 培育土地流转型、服务带动型等新型农业经营主体和服务主