国内外环境影响评价制度比较.docx

环境影响评价法律制度的要领和进展趋势1. 美国环境影响评价法律制度的要领为了说明由美国国家环境政策法1969年首创的环境影响评价法 律制度的要领，现将美国法典第五章即美国国家环境政策法第一节 第4332条的规定引述如下：联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员供给一份包括以下内容的具体说明：1拟议行为对环境的影响；2拟议行为付诸实 施对环境所产生的不行避开的不利影响；3拟议行为的各种替代方案；4地方上对人类环境的短期使用与维持和增加其长期生产力量productivity之间的关系；5拟议行为付诸实施可能产生的无法恢 复和无法补救的资源损失。”。分析上述规定可知：第一，美国国家环境政策法1969年首创的环境影响评价法律制度，其精华是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为简称环境行为中，以政府行为对环境的影响最为明显，由于政府对很多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和掌握的角色，在某种程度上政府行为决 定着其他人类环境行为的产生、进展、规模和作用。在各种政府行为中，以 对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。 这是由于，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为即法律行为是反复、屡次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为 对环境具有反复、屡次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。这 就是美国国家环境政策法把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由；固然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联邦行为。美国国家环境政策法强调政府行为，特别是包括立法建议或立 法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了标准人类环境行为的关键和主要冲突，因而具有重要而深远的影响。其次，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。美国国家环境政策法 规定：环境影响评价说明书必需“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，联邦政府机关“对各州、县、市、机关团体与个人供给关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建议与资讯”。这是美国公众参与环境影响评价制度的根本法律依据。公众参与的有效性在很大程度上取决于社区是否成功地涉入。目前公众参与环境影响评价，特别是通过鼓舞公众提起司法诉讼主要是行政诉讼来推动和进展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监视治理的重要途径。美国国家环境政策法重视对替代工程方案的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必需有“拟议行为的各种替代方案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。为了建立健全内部部门间的协调机制，美国国家环境政策法规定，在制作环境 影响评价具体说明书之前，“联邦负责官员应当与依法享有管辖权或者具有特别特地学问的联邦机构进展磋商，并取得他们对可能引起的环境影响所作的评价。该评价说明应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书一起提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查方法的规定审查通过”第4332条；总统府设立的环境质量委员会依据所规定的政策“对联邦政府的各种规划和活动进展审查和评价，以确定这些规划和活动有助于该政策贯彻执行的程度，并就此向总统提出建议”第 4344条。由总统和总统环境质量委员会进展审查和评价，为对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为进展环境影响评价供给了组织保证。2. 国外环境影响评价法律制度的进展趋势作为环境法和可持续进展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制 度的进展趋势主要表达在五个方面：第一，不断完善对具体建设工程的环境影响评价。其次，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。诚如我们共同的将来所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和工程，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设工程进展评价；美国国家环境政策法早在1969年就规定对包括立法建议或立法议案在内的宏观行为进展环境影响评价，不能不成认其先进性、预见性。实践证明，虽然具体建设工程也对环境产生不同程度的影响，对具体建设工程进展评价较之对宏观行为进展评价，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了肯定成效；但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所 引起的，对政府宏观行为进展环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。第三，强调对经济、社会和环境进展的一体化评价，使环境影响评价成 为协调经济、社会、环境进展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构 工程活动中心的官员佩吉威尔逊等人认为：“进一步承受、执行和进展环境 影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发 展的良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与进展纳入政 府决策的主要手段，因而有助于各国进展可持续进展”。第四，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响 评价法律格外重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。第五，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个根本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在进展政策和打算上可渐渐起到综合性的预防作用。例如，在公众参与环境影响评方面，很多国家的法律规定公众参与环境影响评价过程并对评价工程发表评论，公众参与已成为环境影响评价法律制度的一个重要环节和特点。为了给公众参与环境影响评价等环境保护治理制造条件，一些国家的法律明确规定了公民的环境知情权了解、猎取环境信息的权利以及参与环境影响评价报告的争论权、建议权等具体权利。德国的环境影响评价法，已做到公众参与环境影响评价法律制度化、具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间预备意见；进展环境影响评价报告的听证会或审议会，吸取公众参与，听取并照实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。尼泊尔的国家环境影响评价指南年规定：环境影响评价报告的草稿必需公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论状况应当得到工程提议者、非政府组织和有关公众的审议。尼日利亚制定的环境影响评价，不仅规定了环境影响评价的原则、 内容、程序和必需进展环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。在韩国，环境影响评价法年月日修改 第条听取居民意见，环境影响评价法实施令总统令第条评价书草案的提出及公告、公览、第条说明会的召开等、第条听证会的召开等、第条评价书的内容等和第条听取意见的专家等等具体规定了公众参与环境影响评价的内容和程序。环境影响评价法实施细则和关于环境影响评价书编制的规定韩国环境部告示 年月日、关于检讨环境影响评价报告书的规定韩国环境部告示对公众参与作了进一步具体的规定。例如，关于环境影响评价书编制的规定韩国环境部告示年月日第条评价 书的组成明确规定，评价书的正文应有“听取居民意见”的内容；第条有关听取居民意见的事项明确规定应为居民举办展览、说明会和听证会， 听取居民意见，有关“听取居民意见的结果，应分为评价书草案展览包括有关行政机关的意见及说明会的举办和听证会的举办，按不同的评价工程分别编制，但要包括提出者的人事档案姓名、职业、住址、意见要旨及意见反映的内容未反映时其理由。” 日本环境影响评价法1997 年6月第16条、17条对公众参与作了具体规定。三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议1坚持正确的改革和进展方向建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的进展过程，不 但目前我国正在制定的环境影响评价法需要把握正确的方向，即使在制 定环境影响评价法以后，也必需坚持正确的进展方向。第一，在环境影响评价对象和范围方面，应当坚持从具体工程评价到宏观活动评价如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划打算评价、从 具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。其次，在环境监视治理思想方面，环境影响评价法律制度应当逐步实现 从末端掌握到源头掌握和全过程治理、从浓度掌握到总量掌握、从综合利用 “三废”到清洁生产、从适应打算经济的监视治理到适应社会主义市场经济体 制的监视治理的转变。第三，在环境影响评价法律制度的监视治理手段方面，应当实现从着重行政手段到全面承受经济手段、法律手段、科学技术手段等手段的转变，加强公众参与治理和对违反环境影响评价法律规定的法律责任的追究与惩罚。 第四，在环境影响评价的审查、监视治理机构方面，坚持政府审批监视治理与专家审查相结合、政府环境保护行政主管部门与特地性的环境影响评 价审查委员会相结合的改革方向。2对制定和进一步改进环境影响评论法的建议为了建立环境影响评价的法律制度，必需制定环境影响评价法。由 于该法的制定涉及到国家的决策制度、决策程序、部门职责、公民权利和传统习惯等方方面面，需要争论的问题很多，笔者仅就该法中的假设干问题提出如下建议：第一，我国环境影响评价法的原则应当包括：预防原则prevention；防范原则precaution，又译为风险防范原则；综合一体化原则；多学科方法原则科学性原则；公开原则；公正原则；公众参与原则民主原则；责任原则即谁从事对环境有不良影响的活动谁担当编制环境影响报告书的责任并对其造成的不良环境后果负责。目前各国环境影响评价法中规定的原则主要有预防原则，环境保护与经济、社会进展相协调的原则，科学原则，公众参与原则；有越来越多的法律将风险防范原则、可持续进展原则、综合决策原则作为环境影响评价法的原则。例如，目前各国的环境影响评价法规和国际环境条约中，常常同时提到预防和防范原则，其中预防prevention是一个比较老的概念，而防范precautionary 是一个比较的概念，该原则具有不同于预防原则的含义。原则不仅对于具体行动具有指导、诱导作用，还可以弥补具体法律标准的缺乏或缺陷。吸取各国立法中有关环境影响评价原则的规定，可以使我国的环境影响评价法律制度更加全面、完整和先进。其次，我国环境影响评价法中的“评价对象”应当包括：法规这里的法规包括法律、法规和行政规章草案和政策文件草案简称法规政策草案； 规划草案和打算草案简称规划打算草案；开发建设活动包括区域开发建设活动和具体建设工程；国家法律、法规规定的其他政府行为和其他活动。立法中的评价对象可以实行概括和列举相结合的方法，例如俄罗斯联邦生态鉴定法就列举了12项应当进展评价的对象；在有条件时应当尽可能具体周到，甚至可以制定特地的环境影响评价对象清单。笔者主见将环境影响评价的对象扩大到政策法规草案、规划打算草案和区域进展等宏观活动，其理由如下：其一，与具体建设工程相比，宏观活动对环境的影响更大、更 广泛、更简单、更深远，一项宏观活动或战略行为往往引起众多的具体建设工程，假设要抓影响环境的主要冲突或关键因素，应当将宏观活动纳入环境影响评价范围。另外，对宏观活动的环境影响进展总体评价比对由该项宏观活动所引起的各种具体建设工程进展逐项评价，更加节约评价费用和本钱。 其二，对宏观活动进展环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会进展综合决策的最正确方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。 依据世界各国的状况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关；当今世界各国，但凡重要的国家政策只有由立法机关通过法律来制定。 立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为标准，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象， 法规草案更应当列为评价对象。有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要冲突或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。其三，对宏观活动或战略行为进展环境影响评价是当代环境影响评价的阅历总结和进展趋势。美国早在30年前已经通过国家环境政策法1969年将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，我们在30年后还不能对上述宏观活动进展环境影响评价，很难表达社会主义制度国家环境影响评价法的先进性。在中国参加WTO后，应当更加重视通过立法制定政策，而不是仍旧像打算经济时期、闭关锁国时期那样主要依靠大量的低级别的政策文件或内部文件；外商重视、关注的主要是国家法律法规所确立的政策。假设将政策仅仅局限于“区域开发、产业进展、自然资源开发的政府标准性文件”，无法适应中国参加WTO的要求，无法实现与国际社会的接轨。近年来不少国家例如俄罗斯、乌克兰等纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，从中国环境法与外国环境法的协调、中国环境法与国际环境法的接轨这一立场动身，应当尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。第三，应当明确规定国家环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价供给组织保障、程序保障。建议国家成立国家环境质量委员会或环境影响评价审查委员会，负责审查中心各政府部门提出的环境影响报告书的组织领导工作。国家环境影响评价审查委员会的主要职责是：制定国家环境影响评价审查的方法和程序；对中心政府各部门提交的环境影响报告书组织和实施审查；制定国家环境影响评价审查的技术标准文件；为进展国家环境影响评价审查供给信息、资金方面的保障；实行措施保障全国环境影响评价审查执行统一的政策；指导、协调、监视地方性的环境影响评价审查委员会；处理地方性环境影响评价审查委员会在审查环境影响评价过程中产生的分歧和争论；与外国环境影响评价审查机构就共同关心的问题进展合作。国家环境影响评价审查委员会下应当设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中心各政府部门提出的环境影响报告书。审查的主要内容是： 所拟议开展的活动是否符合国家有关法律关于保护环境的规定和要求，是否与国家有关环境法律的规定相冲突或相抵触；实施该拟议的活动将会引起的生态后果或环境问题。国家环境影响评价审查的程序应当包括如下几步：先由有关活动主体向国家环境影响评价委员会提交审查报告及有关材料包括环境影响评价报告书；国家环境影响评价委员会办公室先进展资格审查；经资格审查合格后， 由国家环境影响评价委员会从专家委员会中任命一专家为审查组长，组成一专家审查小组；由专家审查小组负责进展具体审查；专家审查小组的审查实行少数听从多数的原则，不同意见应当附上；专家审查小组的审查意见经国家环境影响评价审查委员会确认和批准后，成为国家环境影响评价委员会的正式审查意见。关于国家环境影响评价审查委员会可设在国家环境保护总局或其他综 合性的机构内的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查专家委员会及专家审查小组的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查的 程序、规章和费用等问题，应由国务院通过行政法规具体规定。县级以上人 民政府应当成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责审查所辖地区环境 影响评价的组织领导工作。第四，进一步改进、完善开发建设工程的环境影响评价法律制度。相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设工程环境影响评价法律制度比较健全；假设与国外先进的建设工程环境影响评价法律制度相比， 我国的建设工程环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。笔者建议，在的环境影响评价立法中应当留意如下几个问题：其一，加强对建设工程环境影响评价的组织治理。应当通过立法成立建设工程环境影响评价审查委员会、建设工程环境影响评价专家委员会和专家小组，负责环境影响评价工作。审查意见对拟议中的建设工程必需作出确定性或否认性的结论，以此作为该工程是否上马建设的决策依据。目前建设工程环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作 用，且简洁产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审由专家小组审查、批由环境保护行政主管部门依据专家小组的审查意见批复分别制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺当进展。其二，必需重视建设工程的替代方案和多种选择。为了真正发挥环境影响评价优化建设工程方案的预防作用，保障建设工程真正符合环境法规的要求，在进展建设工程环境影响评价时，应当供给两个以上的建设工程方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案，假设没有可以选择的替代方案，只对一个方案进展环境影响评价，很简洁流于形式。其三，应当将公众参与环境影响评价的制度具体化，通过立法规定公众的知情权、信息权、参与权、监视权。建议我国法律明确规定：“法人和公民有权依照法律规定的程序参与环境影响评价，有关部门应当为相关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价供给条件和效劳”；“公众参与的座谈会、询问会、辩论会等进展的时间、地点和公众参与的条件和程序应当提前 15 天在相当级别的官方报纸上公布”；“应当将公众的不同意见和反对意见记录在案，对公众的意见所作处理 的说明，不仅要报送环评审查组织，还应向公众公开”。只有这样，才能以 保障公众参与不流于形式。