信息时代监狱管理模式创新问题研究_湖北省沙洋监狱管理.pdf

监狱制度JUSTICE OF CH I NA中国司法41信息时代监狱管理模式创新问题研究Studies on the New Issues relating to the Innovation of the Prison Adm inistration Fo rm at in theInfo r m ation Era湖北省沙洋监狱管理局课题组(湖北沙洋 448200)文 进入21世纪,以知识经济、信息网络、全球一体化等为特征的新一轮现代化浪潮正向我们扑面而来。信息化已成为一个国家经济和社会发展的关键环节,成为衡量国家现代化和国家综合国力的重要标志。监狱担负着惩罚和改造罪犯、维护稳定、保卫社会主义经济建设的繁重任务,迫切要求自身建设现代化。“监狱管理模式需要随着整个社会经济条件的变化和发展而不断改革、创新和发展。”当前,随着监狱体制改革的逐步推进,新的监狱体制、新的监狱管理模式正在逐步建立。但是,从整体上看,监狱工作的基本运行模式大多还是沿用在计划经济中形成的模式,信息化建设滞后,监管条件基础薄弱,特别是监、企、社合一的监狱管理体制,在某些局部仍然保留着几十年前的模样,直接导致监狱工作安全防范能力不足、执法功能弱化、改造效果下降,各种矛盾、困难、挑战纷至沓来。因此,我们要积极、主动地适应变化了的社会经济生活条件,以增强监狱基本功能为目标,发扬创新精神,走信息化之路,彻底改革已经不适应社会主义市场经济体制的传统监狱管理模式。一、信息时代监狱管理模式创新的重要意义(一)信息时代监狱管理模式创新是政府信息化建设的重要内容党的十六大报告指出:“要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”可见,推行电子政务,发展信息型服务型政府是党中央面向新世纪作出的重大战略决策。监狱事业作为整个国家现代化建设事业的一个组成部分,必须与整个国家的现代化建设同步;监狱机关作为国家司法行政机关的一个重要组成部分,必须与政府的信息化建设相一致。当前,以信息技术为平台的现代科学技术,公安、安全等部门已率先采用。在此背景下,监狱别无选择,必须创新监狱管理模式,尽快建设以信息化为龙头的现代化的监管设施,提高监狱现代化管理的水平。(二)信息时代监狱管理模式创新是适应社会文明发展进步的客观需要纵观古今中外监狱发展的历史,监狱的发展与社会的发展都是同步的、相适应的,当今的信息社会,更加迫切要求监狱的建设和发展与之相适应。从世界范围看,虽然各国的社会制度不尽相同,但每一个国家都在努力适应这一迫切需要,把监狱视为一个展示本国文明进步的窗口,加快监狱的现代化建设,提高监狱的管理水平。就我国监狱工作的改革与发展实践而言,监狱必须根据党和国家工作的大局与时俱进,自觉调整工作方针,创新管理模式,向着法制化、科学化、社会化的目标迈进。(三)信息时代监狱管理模式创新是监狱工作实现跨越式发展的内在要求监狱的各项工作要持续、健康、协调发展,面临很多的困难和挑战。在监管改造上,要以监管安全稳定为首位,以提高改造质量为中心,建立确保监管安全的长效机制;在管理体制和运行机制上,要按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运作”的体制改革方向,积极探索执法经费支出和监狱生产收入,监狱刑罚执行与生产经营两个“双轨运行”,使监狱各项工作步入良性循环的轨道。此外,罪犯改造质量评估标准的问题、监狱分级和罪犯分类问题、民警的执法规范问题等等,也是当前监狱工作亟待解决和落实的问题。监狱工作要想紧跟时代潮流,实现跨越式发展,就必须创新管理模式,通过吸收和推广国内外先进的矫正理念和技术,理顺监狱体制,改善监狱形态,实现监狱职能法定化、专一化。二、信息时代监狱管理模式创新的选择张苏军:马克思主义法哲学观与监狱工作改革,中国监狱学刊 2001年第1期第6页。监狱制度42中国司法JUSTICE OF CH I NA(一)数字化管理模式1、安全防范智能化。主要是指门卫值班智能化(改用智能化电子门锁,由电脑自动开门)、摄像监控智能化(结合狱政管理,确定重点部位、重点物品、重点地段,再由电脑根据需要,合理地设置录像时间和角度,填补民警管理上的真空)、预警系统智能化(采用红外线、光电技术、声控技术、化学离子感应技术等技术手段,补充人防的漏洞),狱内侦查智能化(在狱内案件的侦破中广泛运用电子测谎技术)。2、罪犯教育网络化。运用数据技术构建教育改造体系,开通改造罪犯的局域网,建立服刑人员生活指导网,构建查询、咨询、远程教育、网上学习、广播宣传、电视教育及节假日罪犯与其亲属互发短信等系统。在局域网开辟狱务公开、道德教育、时事教育、普法教育、法律援助、社会帮教、心理咨询、刑满回归社会就业指导、监狱文化、社会发展和国际局势等栏目。使罪犯置身于数字化的学习环境之中,实现罪犯真正意义上的自主学习,自我教育。3、现场管理科学化。主要是指在合理配置警力、合理安排罪犯劳动、强化监视与控制的基础上,加大现场管理的科技含量,用科学的力量补充人力的不足。如:利用红外线电子技术,划定电子警戒线;通过电子感应,自动提醒罪犯的违规违纪行为;在罪犯互监组之间设置脱离报警装置,当罪犯互监组成员之间脱离到一定的距离时就会自动报警。监狱民警在电视屏幕上就能对罪犯的一举一动了如指掌,通过电子谈话提醒或命令罪犯服从管理,接受改造,做到眼观六路,耳听八方,闻警即动,有的放矢。4、日常办公自动化。一是要建立能够快速处理大量信息的监狱局信息数据中心,搭建监狱局机关至各监所的信息“高速公路”,实现数据、视频、音频的三网合一,开通视频会议系统和实时监控联网系统,提高监狱管理的智能化水平。二是要探索和开发出适用于监狱局、监狱、监区三个层次使用的先进、高效、集成化的监狱管理信息系统。它主要包括:监狱管教信息系统的应用,使用集罪犯改造档案、大帐、点名、消费、就医等为一体的狱内“一卡通”系统、罪犯家属会见刷卡系统、狱务公开系统、举报系统、计分考核等,从而提高监狱公正文明执法水平,增强罪犯改造和生活情况的透明度;利用网络充分整合各种安全防范系统,提高监狱各级管理部门的应急指挥能力;生产、管理、保障(计财、审计、政工、劳资等)等方面的综合信息系统应用。三是除必要的执法文书以外,日常的各种数据、信息文件都运用网络进行处理。(二)扁平化管理模式1、更新监狱理念实现监狱管理扁平化,需要变革旧体制下形成的监狱理念。形成与新型监狱体制相适应的新理念。企业界奉行顾客至上、质量第一、追求绩效等经营理念。监狱可以在参照企业经营理念的基础上形成相应的新理念。一是要树立“顾客”理念 “为罪犯改造服务”的理念。监狱的职能是对罪犯实施惩罚与改造,监狱的一切工作都是因行刑而展开,行刑是监狱工作的本质体现,更是实现监狱宗旨的所在。“罪犯依法律而产生,监狱因罪犯而存在。”由此可见,监狱的“顾客”就是罪犯。监狱应在坚持作为国家关押改造罪犯专政机关理念的同时,确立“为罪犯改造服务”的理念,从罪犯的现实需要出发,以满足改造罪犯本质要求为已任,切实调动罪犯改造积极性,实现国家刑罚的职能。二是要树立“质量”理念 “提高罪犯改造质量”的理念。监狱在确认罪犯是自己的“顾客”并奉行“为罪犯改造服务”理念的同时,需要强化监狱管理的质量意识,在了解罪犯实际需求的基础上,为罪犯改造提供适合其需要的“优质服务”。也就是说,监狱必须综合运用刑罚执行、狱政管理、教育改造、劳动改造等改造手段,并最大限度的发挥其作用,从而尽最大努力提高罪犯改造质量,将罪犯改造成“守法公民”。三是要树立“绩效”理念 “行刑效益”的理念。监狱必须树立“行刑效益”意识,在刑罚执行过程中,尽可能地避免行刑资源浪费,尽可能地降低刑罚执行成本,尽可能地提高监狱行刑效益。2、重构监狱组织结构借鉴企业界在“再造企业”后所形成的组织结构模式,重构监狱组织结构是监狱管理扁平化的一项基础工程。首先,必须改革现行“三位一体”的监狱体制,纯化监狱职能,确保监狱民警集中精力搞好对罪犯的刑罚执行工作。其次,要建立新的监狱分类制度,对监狱模式实行科学重组。要改革现行的以性别、年龄为主要标准的,硬软件区别不明显的粗放式监狱分类制度,逐步实行以不同警戒度为主要标准的,综合考虑罪犯的恶习、危险程度、刑期、改造难易度等因素的新的监狱分类制度。对不同警戒度监狱制订不同的关押密度、监舍建筑、设施装备、警力配置、管理制度等硬软件要求。这种新的监狱分类制度,应以科学认识罪犯为基础,体现国际行刑最新的发展趋势。按照这种分类方法,在保留现有的女犯监狱、未成年犯管教所的基础上,对成年男犯监狱应具体划分为:高警戒度监狱、中警戒度监狱、低警戒度监狱、罪犯收押分流中心、老弱病残犯监狱(区)。最后,要通过裁减过多的中层机构和中层行政职位,压缩或扁张晶:人性化:改造罪犯的全新维度,中国监狱学刊 2003年第5期第6页。监狱制度JUSTICE OF CH I NA中国司法43化金字塔型行政组织结构形态,即在裁减职能性行政机构的同时增设综合性行政机构,在重建行政组织结构中适度缩小监狱行政组织规模,由此形成机构设置优化、结构形态扁平化、组织规模适度的新型监狱组织结构。具体地说,就是要以刑罚执行为中心设置内设机构,以扁平化组织的要求精简监狱机关,条件成熟的时候尝试实行“监狱 监区”两级管理模式。司法部燕城监狱和江苏南京监狱的机构设置很有特色,值得我们借鉴。燕城监狱的机构设置为六部一中心(综合研究部、人事督查部、刑务处遇部、教育改造部、劳动改造部、财务保障部、后勤服务中心)。江苏南京监狱将以前的10多个机关科室精简为四部三室(政治部、财务部、管教部、生产部、纪委监察室、办公室、行政接待办)。两所监狱都将“监狱 监区 分监区”的三级管理模式变为“监狱 监区”两级管理,减少了中间环节,提高了工作效率。须指出的是:“两级管理”与“三级”管理各有利弊,从实践运作来看,两级管理适合于规模不大的城市监狱,规模较大的监狱或农业监狱还是以“三级”管理为宜。3、改进监狱运作机制监狱管理扁平化改革的最终目标是提高监狱绩效,而监狱绩效的提高很大程度上有赖于监狱运作机制的改进。监狱可以从以下三个方面借鉴扁平化的运作模式。(1)建立“基本功效单位”,实行必要或适度的决策分工及行政授权。要改变罪犯从入监到出监都固定在监区,固定民警管理的格局,要定期根据罪犯处遇级别和剩余刑期的变化,变更服刑的监区。改造表现好的罪犯得以到更为宽松的改造环境,改造表现差的罪犯会得到更为严厉的管束和矫治。现行的按暴力、财产、性欲型分类的分押模式,粗放低效,我们有必要在监狱的管理创新方面进行新的尝试。对罪犯的管理,可从罪犯改造的一般规律出发,按管理力度和处遇条件的不同,从入监到出监设置四个阶段五种类型的监区,新犯监区 严管监区 普管监区 宽管监区或强化监区。每个监区作为一个“基本功效单位”。各种监区的设置,应以优化配置行刑资源,减少中间环节,适当下放权力,致力于提高改造质量为目标。进出各种监区的具体衡量标准,各区具体的处遇条件,同时,从普管分流到宽管或强化监区,以及什么情况下,复归普管甚至严管等,应按照合理、科学、易行的原则予以制定。(2)简化和完善规章制度,规范执法程序。监狱可以借鉴企业的这种管理模式,简化严密繁琐的规章制度,并完善之,通过强化目标或成果导向机制来鼓励民警在依法行刑的同时注重办事的实际效果。(3)改造工作引入竞争机制。可引进企业工程竞标模式,实行顽危犯挂牌攻坚竞标,选准主攻方向,集中优势力量,整合改造手段,提高改造工作效率。4、深化人事改革实现监狱管理扁平化必须对监狱人事制度进行适当的调整或变革。一是要积极探索适合监狱工作特点的职务分类制度,根据监狱工作实际,将监狱工作人员按工作性质划分为四类,即监管看守警官(包括刑罚执行、狱政管理、生活卫生、内外看守等)、矫治教育类警官(包括心理指导、法律指导、教育指导等)、劳动管理类警官(包括生产管理和技术指导等)、综合服务类警官(包括政工、后勤等)。二是要注重运用奖励性激励机制。监狱需要参照企业激励员工的一些行之有效的做法,强化人事行政的激励意识,一方面全面推行有岗必定、有位必争的用人机制;另一方面对民警进行绩效考核,按照论功行赏的原则实行与绩效挂钩、形式多样的奖励制度,以改变民警“不求有功,但求无过”的行为模式。要遵循客观公正、民主公开、依法进行、注重实绩的原则,建立科学、完善、长效的民警考核制度,考核结果与民警的晋升、晋级和奖惩挂钩,增强监狱民警的职业风险意识和监狱领导的职务风险意识。(三)质量管理模式1、科学认识罪犯只有科学认识罪犯,才能准确把握改造对象的本质特征,从而进一步增强教育改造的针对性,提高改造质量。我们要突破认识上的“老框子”,用新眼光来认识罪犯,分析罪犯。(1)在对罪犯的整体认识上,要打破以往存在的“剥夺”、“单纯惩罚”等传统思维定势,确立“矫正”、“改造”等现代新思想,即罪犯首先是人,其次才是犯人,再次,绝大多数是可以改造好的人。只有在这个认识基础上实施改造措施,才能不断提高工作的针对性和有效性。(2)在对罪犯的个体认识上,既要认识到罪犯固有的“好动”、“逆反”等浅层次心理特征,更要认识到现存的“报复”、“凶残”等深层次的心理特征。从而使监狱民警保持清醒头脑,做到心中有数,牢牢把握改造工作的主动权。“科学认识罪犯”的目的在于制定行之有效的罪犯教育方法。监狱要根据新形势下不同罪犯的特点,从社会大背景和罪犯个人生活经历等小环境对罪犯性格特征形成的影响,以及罪犯自身产生认识偏差的主观原因上着手,努力制定有针对性的教育方法,实施有针对性、系统化的教育改造。2、科学运用现代矫正技术从我国监狱发展态势来看,可以借鉴和运用的现代矫正技术包括:罪犯分类、累进处遇制、罪犯危险程度测试、个案跟踪管理模式、监禁刑与非监禁刑的综合运用、监禁刑相对缩短、广泛使用假释、重视罪犯的再社会化改造措施等。建立改造质量模式,就是要在科学认识罪犯的基础上,监管改造成为监狱工作的全部,广泛运用现代矫正技术和手段,对罪犯实施个案跟踪式的矫正方案,通过累进处遇,实现罪监狱制度44中国司法JUSTICE OF CH I NA犯的再社会化。3、科学整合改造手段科学整合罪犯改造手段,首先,要在新形势的要求下重新整合传统的三大手段。管理要依法,教育要务实,劳动要突出改造的功效。随着监狱体制的理顺,解决罪犯劳动的目的、功能、形态、方式、时段是问题的关键。否则,在逐利的本能下,即使财政保障到位也无法改变现有模式。其次,对罪犯的改造,是三大法定手段和谐地统一在行刑的过程中,从不同的层面实现改造的目标。管理、教育、劳动三大手段相互影响、相互制约,同时又相互作用、相互转化,必须综合利用。抓管理的时候,要教育先行;抓教育的时候,要寓教于管;抓劳动的时候,要利用管理、教育的手段强化改造功能,三者必须综合运用。要克服当前三大法定手段各行其是,各自发挥作用的局面,必须根据实现改造目标的实际需要,通过对现行三大改造手段的共同改造规律的研究,使它们能在共同规律的导引、规范下,发挥整体的改造功能和功效,实现三大改造手段理论的整合以及方式方法的整合;要在科学认识罪犯的基础上,根据具体改造目标和方案,设计各手段中具体方式方法的整合;还要注重手段的创新和手段中的方式方法的创新,并与传统手段、方式方法之间的整合。在探索和改进罪犯改造的方法手段上,必须根据个别化的改造目标的需要,选择各种手段中有针对性作用的具体方式方法,构建个别化的改造教育实证方案,实现罪犯改造由教导向引导的根本性转变。第三,在推进监狱工作科学化的要求下,大力引进和使用现代矫正手段。(四)法治管理模式1、以法制建设促行刑法规完善加强监狱法制建设,是实现监狱法治管理的基础工程。一是要完善监狱法律体系。完善的监狱法律体系应由 监狱法 、监狱行政法规、监狱内部工作制度和行为准则三个层面构成。当前,亟需以 监狱法 为轴心制定出中间层次的法规:全国人大常委会应制定并颁布 罪犯减刑、假释法 和 出狱人社会保护法;国务院应及早颁布 监狱法实施细则,司法部与其他有关部委应联合制定有关监狱工作的行政法规;司法部还应根据工作需要,制定 监狱组织人事条例 等内部管理的规章制度。二是要及时对法律进行清理,保障监狱行刑程序规定的统一。要针对有关监狱行刑程序的规范间存在冲突的问题,对规范及时进行清理,该修改的修改,该废止的废止,该补充的补充。三是要加强程序建设,确保监狱行刑程序明确、规范、具体。在细化程序规定时,要特别注意某些重要的,对行刑工作具有实质性影响但还没有反映在规则中的程序予以特别的重视。要对罪犯的减刑、假释、暂予监外执行等办理程序制定操作性强的程序规定,特别是要将计分考核的项目尽可能细化,分值要尽可能避免弹性。四要将罪犯权利保障纳入法治轨道,对罪犯权利专门立法。2、以教育引导促警察执法素质提高加强监狱警察执法素质建设,是实现监狱法治管理的关键所在。一是要深入开展法制教育,实现法律应试教育向法律素质教育转变。二是要实施警察素质教育工程。三是要加强执法培训。3、以完善机制促执法监督强化加强对执法工作的监督,是推进监狱法治管理的重要举措。建立和完善监狱警察执法监督机制,要变“人治”为“法治”,变被动监督为主动监督,变事后监督为事前、事中、事后相结合的全程监督,变主要靠自我监督为主要靠制度和法规进行有效约束。要建立多层次的、全方位的、规范有效的监督机制。在内部监督上,要建立执法执纪、党风廉政建设目标责任制,民警执法情况分析制度,民警执法活动考评制度,民警执法活动报告制度,民警执法执纪监督制度等。在外部监督上,要切实推行狱务公开,认真落实人大、政协、检察院的监督以及舆论监督、群众监督和犯属监督。课题组成员:汤登明 彭卫民 陈 安 王国三 黄勇峰参考文献:1、颜廷锐等编著:中国行政体制改革问题报告,中国发展出版社,2004年5月第1版。2、张庆斌:监狱在经济市场化态势下的发展走向,犯罪与改造研究 2004年第7期。3、郑雪梅、李圣飞:监狱网络化建设初探,犯罪与改造研究 2004年第11期。4、张苏军:马克思主义法哲学观与监狱工作改革,中国监狱学刊 2001年第1期。5、耕夏:论新世纪我国监狱建设发展的战略目标,中国监狱学刊 2001年第4期。6、宁夏监狱局课题组:新世纪中国监狱工作改革与发展的必然走向,宁夏狱所工作 2003年第3期。7、叶国灿:从管理理论演进看企业管理模式创新趋势,中国人民大学学报 2004年第2期。8、刘保民、张庆斌:从安全模式到质量模式:现代中国监狱之构架导向,中国监狱 2004年第4期。