如何客观评价城镇化发展质量.doc

如何客观评价城镇化发展质量摘要：建立科学合理的城镇化发展质量的评价标准，是引导各地提高城镇化发展质量的重要基础性工 作。本文系统梳理了国内外关于城镇化质量评价的研究现状，总结了学术界、相关部门和地方政府与城镇 化质量评价相关的一些指标体系和评价方法，提出了我国城镇化质量评价指标体系构建的原则、指标体系 构成和评价标准。本文依据建立的城镇化质量评价指标体系和标准，分别对我国相关省份和案例城市的城 镇化发展质量进行了研究。1 绪言改革开放以来，我国城镇化水平已经由 1978 年的 17.9%提高到 2011 年的 51.27%，城 镇人口由 1.72 亿增加到 6.91 亿，每年有超过 1000 万的农村剩余劳动力进入城市工作和生活， 创造了人类历史上规模空前的城镇化进程。城镇化在促进农民增收、促进产业结构调整和资 源的优化配置、缓解农村人地紧张矛盾等方面，发挥了重要作用。然而，我国城镇化推进过程中质量问题，近几年引起政府决策部门和学术界的高度关 注，已经有相当多的学术成果对此有详细的研究，如：（1）城镇化进程中的“土地城镇化” 快于“人口城镇化”问题；（2）农民工无法享受市民待遇带来的“半城市化”问题；（3）城市开 发过程中“大拆大建”，破坏了城市的传统文化和历史文脉；（4）大学生贫困聚居形成的“蚁 族”群体；（5）大城市交通拥堵、房价高启、城市各阶层贫富差距陡增等的“城市病”问题；（6）城市公共服务和基础设施的结构性矛盾突出，“城中村”、“群租”等问题严重；（7）城 市产业结构升级滞缓，资源环境褪化等突出问题，在此不再赘述。显然，城镇化速度的快速推进，与城镇化质量的提高并没有必然内在的逻辑关系。虽 然库兹涅兹“倒 U”曲线表明，随着经济发展水平的提高，城乡和社会差异会由初期的扩大逐 步呈现出收敛的趋势，国际社会也不乏这样的案例；但同时更多的案例表明，许多国家在人 均 GDP 突破 3000 美元、城镇化率达到 50%左右这个阶段时，快速发展中积聚的矛盾往往 集中爆发，从而掉入“中等收入陷阱”。严重的贫富分化、过度城市化、增长转型困局、社会 冲突加剧等是其中突出的问题。可见，社会发展和城镇化质量的提高，除了依靠国家进一步通过经济发展积累财富外，还有赖于实现社会的转型、政府各部门积极的推动和更加完善的公共政策。推出科学合理的城镇化质量指标，对各地城镇化进程中的质量进行评估和比较， 对各地城镇化战略进行科学的引导和规范，是提高城镇化质量的重要基础性研究工作。2 国内外城镇化质量相关研究述评城镇化质量问题的提出，是典型中国式发展道路及语境下的产物。纵观国际社会发展 进程中，既无政府主导作用突出的城镇化战略，也无城镇化质量的评价体系。在城乡要素流 通没有阻滞的情况下，城镇化进程只是经济、社会发展带来的人口从乡村到城市的自然的迁 移过程，没有特别突出的比较意义。一般而言，一个国家或地区的城镇化水平，与经济、社 会、人居环境、人文发展等指标具有较强的相关性，而这些指标所蕴含的福利状况、物质建 设、城乡关系处理、弱势群体保护等水平，与我们通常语境下的城镇化质量密切相关。2.1 国际机构的研究状况在国际统计数据中，有许多经济发展指数，如 GNP（国民生产总值）、人均 GNP、三 次产业比重、劳动生产效率等，这些与城镇化水平是息息相关的。在世界银行每年的年度报告中，往往会发表各国社会人文发展情况，并会对相应指标 略作调整。以 2009 年重塑世界经济地理度报告为例，与社会人文发展情况相关的统计 指标主要有：人口指标（包括城镇人口比重、年均增长率、人口年龄结构等），预期寿命（男 性预期寿命、女性预期寿命），成人识字率，社会和谐（最贫困的 20%人口占国民消费或收 入的比重、儿童营养不良的状况、普及小学教育状况、促进性别平等、儿童死亡率等）等等。联合国人居署在贫民窟的挑战全球人类住区报告 2003中，对住区环境这个与 城镇化质量密切相关的领域进行了统计。在国家尺度，报告提出的统计指标有：居住条件（占 用的住房单元、住房单元基本条件配置）、城市和农村获得改善的饮用水状况、城市和农村 获得改善的卫生条件的状况、能源使用和交通使用（包括传统燃烧、商业能源、机动车拥有 和道路条件等指标）以及社会指标（家庭最终消费占 GDP 比重、文盲率、城市和乡村低于 贫困线以下的人口比重、难民庇护场所数量）等相关指标；在城市层面，提出的指标体系包 括家庭住房条件、住房指标、环境基础设施、交通和环境、社会指标和城市管理等 6 个一级 指标、20 个二级指标，涉及住房质量、居民住房负担、住房的法律保障程度、固体废弃物 的处理水平、交通设施和通勤状况、社会贫困及人均预期寿命、地方城市的管理水平等方面。2.2 国内有关城镇化质量的指标体系2.2.1 学术界的研究国内学者，专门针对城镇化质量的研究成果，主要有张耕田（1998）、叶裕民（2001）、11李振福（2003）、李爱军（2004）和国家城调总队（2005）等。选用的指标主要包括人口转 化、经济增长、基础设施建设、社会发展、环境改善、城乡协调和公共安全等几个领域。现 选取其中几个具有典型代表意义的研究成果，进行汇总如下（见表 1）：表 1 城镇化质量评价指标选用情况类 别指标张耕田，1998叶裕民，2001李振福，2003李爱军 等，2004城调总 队，2005张松青 等，2005匡远配 等，2005宣国富，2005刘艳军 等，2006袁晓玲 等，2008白先春2004，孔凡文2004， 选用 频率人 口 转 化城镇人口(非农业人口)比重(城镇化水平)8第三产业就业(从业人员)比重6市区人口密度3城镇从业人口比重1人口集聚程度1市区人口1市区人口占本行政区域人口的比重1农村城市化率1适龄人口中学的入学率1经 济 增 长人均 GDP12(城市)第三产业(增加值)占 GDP 的比重11人均(地方)财政收入5第二产业增加值占 GDP 的比重3进出口总额(占 GDP 的比重)2居民年人均(可支配)收入2(人均)社会消费品总额2GDP2地均 GDP2GDP 增速1人均第三产业 GDP1市区 GDP 占市域 GDP 比重1非农产值比重1第三产业与第二产业产值比1全员劳动生产率1工业成本费用利润率1固定资产投资额1人均地方财政支出1人均实际利用外资金额1人均出口额1基 础 设 施 建 设(城市)人均铺装道路长度(面积)8百人拥有电话机(移动电话)数(电话普及率、万人电话交换机容量、电信业务收入)8用水(自来水)普及率(供水生产能力、人均用水量)7万人拥有公共车辆 (公共汽车)数5地域信息化水平(万人互 联网用户数,互联网普及 率)5人均生活用电量(用电保证率)5用气普及率(城市气化率)4建成区面积( 占本行政区面积、市区)比重3路网密度2排水管道密度1客运总量1集中供热面积1建成区面积增长率1社 会 发 展(城市)人均住房(使用)面积10(城市)万人拥有医生数(床位数)9百人拥有公共图书馆藏书6类张耕田，叶裕民，李振福， 李爱军城调总张松青匡远配 宣国富， 刘艳军袁晓玲 白先春，孔凡文， 选用别指标199820012003等，2004队，2005等，2005等，20052005等，2006等，200820042004频率万人(拥有)在校大学生数 5恩格尔系数 5(实际调查)失业率 4万人专业技术人员数( 比重)(科技人才资源总量) 4平均预期寿命 3大专以上人数比重( 万人大专以上学历人数) 3R&D(科研与实验)经费支出占 GDP 比重 3社会保障覆盖率(医疗、养老保险参保率) 3人均可支配收入 3万人刑事案件立案数 2百户拥有家用电脑数 2万人拥有影剧院数 2百户拥有私家汽车数量 2劳动力就业保险率 2万人(拥有)在校中学生数 1教育经费支出占 GDP 比重 1人均消费性支出 1万人交通事故件数 1邮电局所数量 1城镇人口平均受教育年限 1全年专利授权量 1社区服务设施数 1城市人均(万人)绿地(公共绿地)面积 7建成区绿化覆盖率 7工业废水处理(达标)率(污水年排放量) 6环境噪声达标率 4环 生活垃圾无害化处理率 境 (生活垃圾清运量)4改 空气质量综合指数3善 每平方公里二氧化硫排放量 3每万元 GDP 综合能耗 2 水质 1 工业固体废物综合利用率 1 环境保护投资指数 1 环卫机械数 1 城乡居民收入差距 4 城乡居民恩格尔系数差异 2 城镇化水平与非农就业比协重比率 1 城 地区经济发展差异系数 1 乡 二元劳动生产率差异系数 1调第一产业与第二、第三产业平均利润 1城乡之间的物质流和信息流状况 1区域内建制市镇密度 1 安 年末耕地面积 1 全 粮食产量 1选用指标个数 9 14 12 14 30 25 10 18 23 22 31 46+112.2.2 地方政府发布的城镇化质量指标体系对城镇化质量进行引导、调控、监测和评比，是近几年许多地方政府高度重视的工作。 湖南省规委从“（城镇化）水平提高、经济发展、生活方便、环境优美和社会安定”等五个方 面，建立了 5 个一级指标、31 个二级指标的城镇化质量评价体系，以对各州市的城镇化水 平进行比较；广东省建设厅每两年发布的广东省城镇化发展评估报告中，从城镇集聚发 展水平、城镇要素流动水平、城镇文明发展水平、城镇生活服务质量、城镇环境建设质量和 城乡统筹发展能力等六个方面，对全省 21 个地级以上市进行了比较和排序，并从这六个方面中选择十个具有代表性的重要指标组成“城镇化综合指标体系”，对 21 个地级以上市的城 镇化综合发展水平进行了评估；山东省临沂市提出的城镇化质量评价指标体系，从人口就业、 经济发展、城市建设、社会发展、居民生活和生态环境等七个方面，建立了涵盖 16 个二级 指标、32 个三级指标的体系。2.2.3 与城镇化质量相近的指标体系研究目前，与城镇化质量评价相关性较强、结合各部门事权的相关指标体系有原建设部在2007 年度发布的城市总体规划指标体系， 原建设部“国家园林城市”、“国家生态园林 城市”和“中国人居环境奖”，卫生部的“国 家卫生城市”，全国文明委制定的“全国文 明城市”等奖项评比的指标体系。其中，“全 国文明城市”评比标准是目前最全面、综合 的指标。这些部门制定的指标体系，具有 以下几方面的特点：（1）以部门事权为主， 指标体系专业性强；（2）考察对象实际是 各部委对应的地方政府部门的工作；（3） 同时选取其他部门的相关评价指标，或提 出在其他部门事权范围内的评价要求；（4）在各部门的指标体系中有相当一部分指标雷同或者相似，其中属建设部和环保部事权范围的绿化、水质、污染物排放控制等 指标被引用频率最高。以目前在规划编制图 1 城市总体规划指标体系中使用率较高的城市总体规划指标体系来讲，其从经济、社会人文、资源、环境四个方面，建立了 15 个二级指标，27 个三级指标的引导体系（图 1）。 随着宜居城市建设的兴起，民间商业公司、科研机构也纷纷开展对宜居城市的调查、评比和研究。其中比较有代表性的包括零点调查公司的中国公众城市宜居指数年度报告、 中科院的中国宜居城市研究报告，城市科学研究会的宜居城市科学评价标准等。这 些调查和研究采取自下而上的视角分别从城市居民的主观感受以及建立科学的宜居城市评 价体系等方面做出了有益的探索。联合国人居署于 1989 年创立 “联合国人居奖”，其目的是使国际 社会和各国政府对人类住区的发 展和解决人居领域的各种问题给 予充分重视，并鼓励和表彰世界各 国为人类住区发展作出了杰出贡 献的政府、组织、个人和项目。从 已经获奖的中外城市来看，无论发达国家还是发展中国家，住房问题图 2 联合国人居奖城市项目的主题词都是人居环境关注的焦点，排在第二位的是水的问题。其后是发展的问题，再次是环境与社区，文体、公共卫生、市政设施、文化等问题（图 2）。 此外，国家统计局科学研究所还就全面建设小康社会，从经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育和资源环境等六个方面，提出了由 23 项具体指标构成的评价体 系。2.3 小结从既有的国内外与城镇化质量相关的研究成果、政府奖项和指标体系来看，呈现以下 几个特点：1城镇化质量的概念，具有典型的中国特色，虽没有严格的学术定义，但由于我国城 镇化进程中制约质量提高的诸多问题是得到“公认”的，因此提高城镇化质量的内涵往往也就 “约定俗成”，没有太多争议。2中央部委和地方政府提出的城镇化质量和相关奖项评比的指标体系，普遍结合国家 发展的方针政策与目标，适应了社会经济发展形势的需要；结合了本部门现有的事权体制， 建立了相应的调控指标体系；指标突出了调控性的内涵，为制定公共政策服务；指标普遍不 多，且具有可操作性、可测量性、可调控性。另外，所有的评价指标体系均是针对城市进行， 不涉及国家和省域尺度。3学术界对城镇化质量的研究，选用的指标比较多，与具体的地域结合比较紧，通用 性不强，可比性也较差；有些指标的数据难以获取；没有与相关政府部门事权相结合，指标 体系难以普及、推广和改进；特别是没有对城镇化质量问题分尺度研究，造成区域层面和城 市层面关注的重点问题混为一谈。不同尺度的城镇化质量，应该具有不同的衡量标准。如在 区域层面，城镇化质量应该反映城乡统筹和区域协调等方面的内容；在城市层面，贫富差距、公共服务、物质空间的建设和城市综合环境应该成为反映城镇化质量的重要内容。4 没有涉及城镇化质量的动态性。城镇化质量在不同的发展阶段，关注的重点应该会 有所区别。我国正处于城镇化和工业化的快速发展阶段，如在城市尺度，城市经济实力的增 强、产业结构的升级、能源资源的集约节约利用、外来务工人员的市民化程度、基本公共服 务的均等化、城市基础设施水平等，应是城镇化质量关注的重点。随着经济和社会发展水平 的进一步提高，公共空间布局和质量、城市的宜居水平、物质环境建设水平的提高，将在城 镇化质量的指标体系中占据更高的权重。3 构建我国城镇化质量的指标体系和评价标准3.1 城镇化质量指标体系构建原则本文提出的城镇化质量指标体系，遵循以下基本原则：1.充分借鉴国内外已经取得的、与城镇化质量相关的指标体系，梳理出符合我国现状发 展阶段和特点、能够反映城镇化发展质量的指标；2.针对省域和城市两个不同的研究尺度，提出不同的城镇化质量评价指标体系。国家间 的城镇化质量比较，宜采用世界银行、联合国等国际机构的人文发展指数等通用性强的指标 进行，不宜单独提出国家尺度的城镇化质量指标体系。3.指标体系应充分结合地方政府事权，指标选取全面、简洁、清晰，数据可通过相关政 府部门统计获取，以利于指标体系的应用、推广和改进。3.2 省域尺度的城镇化质量研究针对省级政府的事权，本文提出的省域尺度的城镇化质量指标体系，由经济发展、城 乡统筹、区域协调和环境保护 4 个一级指标、13 个二级指标构成（表 2）。鉴于国家已经在 包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险、农村村民养老保险、城镇企业职工基本医疗 保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的覆盖范围、跨区接转、保障水平等方面 的改革已在稳步推进，因此该方面的内容没有纳入此次城镇化质量的指标体系中。表 2 省域尺度的城镇化质量指标体系一级指标二级指标指标说明计算依据分项权重经济发展综合实力