城市土地政策对城市发展的影响分析.doc

城市土地政策对城市发展的影响分析摘要：我国的土地政策改革起始于 1988 年深圳市通过土地拍卖的方式首次将土地使用权转让，这标志 着土地的分配方式主要从无偿划拨的分配方式向有偿出让的方式转变。土地转让方式的转变，促进了土地 利用有效性的提升，但在改革初期，也存在追求利益最大化而导致的城市空间结构的迅速扩张，从而引发 城市土地市场的混乱状况及城市结构的不合理利用。本文旨在从几个不同的方面来阐释土地政策与城市空 间之间的作用关系。同时利用统计学的方式，通过国家层面发布的土地的相关政策及上海市统计局发布的 上海城市空间变化的相关数据，从城市扩张、开发强度和城市破碎度等三方面对 1995-2010 年上海城市空 间的变化进行分析，试图解释在土地政策影响下的城市空间结构变化的作用机制。1 研究背景在过去的 50 年间，我国城市正经历着激烈的土地市场制度转型与城市空间重构。在坚 持城市土地国有制和农村土地集体所有制的基础上，土地政策在出让方式、基本权益和获得 途径等都发生了重大的转折。尤其是 1988 年深圳市第一次通过拍卖的方式出让土地，标志着我国的土地市场由行政划拨向市场配置的转型。在之后较长的时间内，我国的土地供应实行双轨制，简单说就是通过两种方式完成土地供应：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位； 一是通过市场化手段有偿出让国有土地，目前主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式出让土 地。改革初期，由于土地的市场化配置和土地财政的地方化管理，导致一系列名目各异的“圈 地”、“囤地”行为的产生，城市空间的无序扩张，用地结构趋于不合理化。1994 年实行分 税制后，地方财政的总收入由 1993 年的 78%下降至 47.7%，城市扩张带来的包括建筑业和房 地产业的所得税都归地方所有，也进一步促进了地方政府希望通过土地增加地方财政收入的 想法。随着土地市场走向成熟，有效的土地保护政策对抑制城市无序扩张起到的显著作用。 用地规模、开发强度、用地经济性等都受到土地政策的调节和影响。尤其是 1995 年之后， 土地的一级市场和二级市场基本形成，城市空间结构发生翻天覆地变化。土地供应制度和收 益的分配制度促进了城市空间蔓延的同时，也抑制和规范着城市空间的非正常化发展。2 土地政策的基本特征我国土地政策改革真正始于 1980 年代，从 1980 年至 2010 年这三十年期间，国家相关 部门一共颁布土地政策 93 条，其中与城市建设用地直接相关的政策为 69 条，占政策总量的74%。土地政策数量总趋势呈递增态势，并从 1980 年对城市建设用地的单一控制逐步过渡到 对农村集体用地、其他非建设用地等土地的共同作用对城市土地进行相关调控。土地作为资 本要素，渐渐在城市开发和经济发展中起到举足轻重的作用。表 1 年度政策分布表（1980-2010）根据土地政策的管理内容分类，可分为土地规划政策、土地利用计划政策、土地用途政 策、土地供应政策、耕地保护政策、土地税收政策、土地权属政策、地政地籍政策及土地执法监察政策等。早期政策主要以土地税收政策和土地供应政策为主体，后期随着土地市场的 成熟，土地政策的管理内容逐渐多样化，用途管制、最低价格管制及耕地保护政策等规范土 地市场、促进土地合理开发的政策逐渐开始发挥更大的作用。表 2 政策分类统计表（1980-2010）表 3 政策分类年度统计表（1980-2010）根据以上对土地政策的管理对象和管理内容的分析，大致可以将我国土地政策转型期分 为以下几个时期：1） 1980-1990 年：向土地有偿使用的探索转型时期从 1980 年起，我国开始实施土地从无偿划拨向有偿使用的转型。在此期间，政府出台 的政策主要以土地供应政策及土地税收政策为主体，为土地供应从划拨方式向招拍挂方式转 型提供最基本的政策保障。最初土地使用税以场地费的形式向外商实行征收（国务院关于 中外合营企业建设用地的暂行规定（1980），到 1988 年，政府正式出台中华人民共和国 城镇土地使用税暂行条例，并在此之后颁布相关的补充条例规定，通过使用税方式对土地 市场有偿化进行了探索。2）1990 年-1999 年：土地市场基本形成时期1990 年，国务院签署了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例， 第一次实质推动和补充了国有土地的出让方法，真正推动了土地使用权和所有权的分离，同 时规定了出让、出租、抵押等相关权利，标志着我国的土地市场的真正形成。在这个期间， 土地相关政策的管理手法开始多样化，土地供应政策和土地价格政策成为该时期的政策主 体。主要内容包括以下几个方面：A. 进一步明确了土地的相关权属，并对使用权的出租、出让和抵押进行相关规定。B. 开展土地登记制度，明确相关土地的权属问题。C. 全国范围内开展土地估价工作，基本形成土地市场基准价格。D. 限制划拨土地出让方式，规定划拨土地的最低出让价格E. 形成土地收益金的基本分配方式。3）1999 年-2004 年：土地市场调整时期1999 年中华人民共和国土地管理法正式颁布，该条例中，明确了土地相关权属， 强化土地利用规划的编制，加强耕地保护并开始实行用途管制制度。该时期，土地市场进入 蓬勃发展时期，城市建设不断加速、城市人口上升、对城市用地需求形成巨大拉动。该时期 土地政策开始向土地市场的合理化和规范化方向转型。该时期土地政策不再一味的关注于土 地本身，而是从更为宏观的角度来对整个土地结构的合理性进行统筹安排。加强土地相关规 划的作用，增加对闲置土地的整理和开发，并将保护耕地及其他国土资源提升到一个新的高 度。该时期的土地政策主要包括以下几个方面：A.加强土地年度使用计划和土地利用规划的相关作用，引导土地利用的合理化、经济化 发展。B.加强项目的预审制度，控制建设总量和相关建设，实行分级预审。 C.对闲置土地的处理方法及土地的开发整理的相关规定 D.对基本农田、农村宅基地、村镇建设规模的相关规定，并明确将土地出让金的 15%用于农业的开发，加强对农业用地的保护。4）2005 年-2010 年：土地市场宏观调控时期2004 年，国土资源部颁布关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执 法监察工作的通知，规定 2004 年 8 月 31 日以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。 该政策意味着按照资源市场配置的基本原则，逐渐缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面， 基本取消土地供应双轨制。在这一时期，土地用途政策比例大幅度上升，土地用途的管制相应加强，土地作为资本要素，参与到国家的宏观调控之中，同时加强了土地利用计划及相关 违法事件的处理。A土地的相关审查审批制度及用途管制制度，包括住宅项目、重点建设项目、用地规 模、农用地转用、宅基地、禁用地、限用地的相关审查审批制度。B对于土地出让方式的规定及相关用地最低土地出让金的相关规定C 强化土地利用年度计划的作用3 土地政策对城市空间的影响分析3.1 背景介绍土地政策的有偿化转型，从根本上改变了人们对土地价值的认识。城市空间结构从之前 的单位各自为营的松散结构向合理化、集约化和经济最大化的方向发展。上海市域面积为6340 平方公里；截止 2010 年，常住人口已达到 2302 万人，其中城镇人口占总人口 89.3%， 城镇化水平居全国首位；人口密度为每平方公里 3631 人，是全国人口密度最大的城市。上 海和其他世界大都市一样，经历了由“单中心”向“多中心”演化的过程，城市逐渐依照土 地利用规划和总体规划向多中心的方向发展。同时作为我国城市中发展最为前沿的城市之 一，大量外来人口的涌入和资本的进入，使得上海在此期间迅速扩张，而相对有限的市域面 积，使得上海有着尖锐的人地矛盾，因此将上海作为我国其他城市发展的范本和研究主要对 象，具有一定的研究价值。3.2 政策评价方式本文利用 1995-2010 年间的上海市土地出让的宏观数据（上海统计局网站查询）对土地 政策（相关土地政策网站）与城市空间之间的关系进行分析。试图将政策进行量化，对城市 扩张量、城市总体强度及城市破碎度三个指标进行比较。政策效用的量化数据只表示国家政 策对土地的引导趋势，而不代表具体的数值。政策的量化评价主要考虑到政策以下几个特征：1） 政策的影响作用具有长期性和积累性效益。政策对对象的作用点不是单一的时间 点，而是具有长期的作用效应，直至政策被废止。2） 政策的影响作用是具有爆发性和衰退性的。政策（尤其是强制性的政策）出台，对 相关部门的土地出让具有较大的限制（促进）作用。随着政策作用时间的增加， 政策作用力逐渐趋于平衡点。3） 政策的作用性是相关的。对某一对象的控制可能影响到其他对象的改变，具有一定连带效应。根据政策的以上特征，制定下列指标体系对 1990-2010 年的土地政策进行量化的趋势分 析（考虑到政策的滞后性，政策分析时间起始点应早于土地宏观数据的起始点）。1. 政策的综合作用指标Yit=it*it*itYit 为 i 政策在 t 方面的综合作用效应it 为 i 政策在整个政策体系中的重要值。其中综合性法规定义为 3，专项法规定 义为 2，专项强制性政策定义为 1，专项建议性政策定义为 0.5it 为 i 政策在 t 方面的关联程度。其中完全无关定义为 0，间接相关定义为 0.25， 部分相关定义为 0.5，直接相关定义为 0.75，强制性规定定义为 1.it 为 i 政策在 t 方面的导向趋势。正导向定义为 1，负导向定义为-1。2. 年度政策指标Ynt=Y(n-1)t*+ YitYnt 表示 n 年度在 t 方面的政策综合绩效。为年度政策效用的衰减系数，本文取值 为 0.9。将 Ynt 和时间建立坐标，可以看出在 t 方面国家的宏观政策导向趋势。3.3 土地政策及城市建设空间扩张效果分析20 世纪 80 年代-90 年代，上海城市空间演变体现为外向扩展和内部重组共同推进的作 用，一方面，市区用地基本以 5 年一番的速度急剧向外扩展，另一方面，城市内部的开发强 度仍处于不断增长的趋势，特别是城市内圈增长迅速。2000 年以后，城市规模进入稳定状 态，城市空间进入内部重组状态。1995-2010 年期间，上海市共出让土地 15963 幅，共计建设用地 60031.11 万平方米， 曲线成二次抛物线形势。土地政策体现出稳中有降的趋势，尤其是 2004 年以后颁布的一系 列集约用地和对土地市场的宏观调控，政策对城市土地出让的新增量的影响主要分为以下三 个阶段：表 4 上海市年度土地出让面积统计表（1995-2010）* 由于相 关统 计网 站只 有2009-2010 年 上海 市土地出让总面积，故分类统计数据缺失表 5 上海市年度土地出让面积与政策绩效评价趋势分析（1990-2010）1）1995-1999 年：缓慢增长阶段此时期年均出让建设用地 1366.99 万平方米，占 15 年间总新增面积的 11.38%。该时期 的土地政策相对较为平稳，对相关物权的界定和违法案件的处理，使得有偿出让逐渐走向正 规化，鼓励开发商进入土地市场进行投资。土地出让金的分配制度也使得政府对土地出让产生了较为浓厚的兴趣。尽管该时期也颁布出了自然保护区土地管理办法（1995）及建 设用地计划管理办法（1996）等若干条引导及抑制城市空间发展的条例，由于出让量较小， 并未真正的发挥作用。在空间分布上，这一时期的土地出让体现出随意发展的态势，市区和 郊县在土地出让的数量上基本相同，同时市区内也有接近 50%的出让土地都表现为浦东新区 的开发，缺乏对城市内部闲置土地更新的相关引导。2）2000-2006 年，：快速增长阶段该时期年均出让建设用地面积 6062.06 万平方米，占总新增面积的 70.68%，该期间是 上海城市空间变化最大的时期。通过前几年的探索及中华人民共和国土地管理法（1999） 的颁布，土地市场基本形成，市场操作的正规化使得政府和开发商对土地出让充满信心。同 时该时期出台了协议出让国有土地使用权规定（2003）、关于继续开展经营性土地使用 权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（2004）等条例，使得出让，尤其是招拍挂 形式的出让成为获得城市土地的唯一手段，使得土地出让量大幅度增加。同时，该时期正处 于世界经济的复苏阶段，城市中各个产业蓬勃发展，政府也借助这次机会，积极打造各类产 业园。工业用地的出让，为政府带来可持续的税源经济，同时吸引大量外来人口落户，引发 经营性土地的增长。从 2004 年后期开始，政府的政策开始意识到土地资源紧缺的问题，政 策开始向土地紧缩方向进行调控，包括国务院关于深化改革严格土地管理的决定（2004）、国务院关于加强土地调控有关问题的通知(2005)等政策，将土地调控提到了新的高度， 由于开发的热潮方兴未艾及相关政策力度较弱，持续的土地增长一直持续到 2006 年。3）2007 年-2010 年：宏观调控时期该时期上海年均出让建设用地仅 2690.44 万平方米，占总新增面积的 17.92%。在这一 时期，国家持续颁布了一系列的控制土地蔓延的政策，包括土地利用年度计划管理办法（2006）、国务院关于促进节约集约用地的通知（2008）国土资源部关于严格建设用地管 理促进批而未用土地利用的通知（2009）及对城市工业用地、城市商品房用地等限制政策， 极大的打击了土地出让的积极性。同时，上一时期的土地扩张也为城市发展带来压力。据统 计：截止 2006 年年底，长三角地区建设用地面积（不含水面）已经高达 17.4%，比美国的5.05%超过近 2.5%，加之 2007 年2009 年环球金融危机，多种因素的共同作用使得城市土 地出让量在 2007 年突然骤降，并维持在一定的水平线上。3.4 城市开发强度变化国家层面，并没有对城市开发强度进行直接的调控。更多的是通过对土地供应量的宏观 调控，间接的改变城市开发的总体强度。在开始实施有偿土地出让制度后，城市新增土地数量较少，城市扩张能力相对较弱，新 出让土地平均容积率维持在一定的水平线上。2000-2003 年上海市新增出让土地容积率有明 显下降，并达到历年最低值。此时期为城市快速扩张时期，由于土地政策的宽松及政府对财 政收入的追求，城市土地快速扩张。尤其是工业用地的出让，使得新出让地块的平均容积率 到达历年的最低值。在城市空间快速扩展的同时，城市内部更新速度同时放缓，内部中心区 的开发强度和开发数量，也仅保持一个缓速增长的状态。2000 年-2003 年上海市区共新增高 楼 1387 栋，总建筑面积 2265 万平方米，年增长率仅为 10%左右，为历年最低。2004 年起，随着土地政策的逐渐向集约用地方向发展，城市由扩张型向内部更新型转 移，城市开发强度开始缓慢提升，城市中心区的高楼数量也开始大幅度的提升。尤其是2007-2010 年期间，城市新出让的土地平均容积率达 1.55，比 2002 年的平均容积率增长了74.15%。表 6 上海新增出让土地平均开发强度与土地政策绩效评价趋势分析（1990-2010）表 7 上海中心区新增高层建筑面积与土地政策绩效评价趋势分析（1990-2010）3.5 土地政策对城市破碎度的分析城市破碎度，衡量的是城市土地的完整程度，表现为城市出让土地幅均大小。随着城市 开发的进行及产权制度的完善，城市土地相对固定，更新难度增大，表现为城市新开发土地 幅均面积减小，城市空间趋于破碎；同时土地储备制度及相关机构部门的建设，拆迁安置政 策的市场化、透明化，又为城市空间整合提供了机遇。表 8 上海新增出让土地平均地块大小与土地政策绩效评价趋势分析（1990-2010）在上表中，政策对城市空间破碎度的影响表现为两个波峰和两个波谷的特征。1990 年颁布外商投资开发经营成片土地暂行管理办法，政府开始鼓励土地的成片利用。此后的 1992 年，国家开始对土地的物权进行了具体的规定，并通过土地登记政策、土地监管等相关政策， 使得城市的空间相对固定下来，并随着土地市场价格的逐步形成，拆迁成本变大，城市土地出现破碎化趋势。1995 年起，城市新出让土地的幅均面积逐年减小，1995 年出让的土地幅 均面积为 2.49 公顷/幅，而到 2000 年，幅均面积仅仅只有 1.67 公顷/幅，仅为 1995 年幅均 面积的 67.06%。导致城市土地破碎化的原因主要有：1）相关政策导致土地物权的强化，同 时拆迁行为的不规范化，导致拆迁时矛盾频发，钉子户较多，导致城市内部的土地不得不出 现破碎趋势。2）城市内部存在的部分闲置土地，由于产权、开发商资金问题等阻碍城市空 间的整合。3）缺乏对土地统一管理的机构，采取整理一块出让一块，或者是生地出让的方 式，使得城市土地缺乏统一的出让计划。闲置土地处理办法（1999），上海市土地储备办法（2004）和土地储备管理办法（2007）等政策的出台，使得上海城市土地趋于整合。土地储备标志着土地由无序供应向按 计划出让，统一拆迁、统一配套，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地，使 得城市内部的整合能力扩大。尽管上海市相关的土地储备政策 2004 年才出台，但是上海从1996 年起就建立土地储备中心，对土地的开发、储备进行宏观调控，因此从 2002 年起，上 海市土地出让幅均面积开始上升，从 2000 年的 1.67 公顷/幅增至 2010 年的 4.59 公顷/幅， 增长为 174%，城市空间趋于合理。4 结 论本文所研究的土地政策和城市空间的影响，由于数据的限制，只考虑了国家宏观政策对 地方实际效果的影响，具有一定的限制性。但国家宏观政策作为地方政策制定的纲领，又可 以看对地方土地出让及空间影响的方针性文件，具有一定的指导意义。研究发现，我国的土地政策具有一定的稳定和连续性，通过“形成市场”“培育市 场”“调控市场”等几个阶段，基本完成了我国土地由无偿出让向有偿出让的转型阶段， 使我国城市空间在短短的数十年中呈指数倍的增长。研究还发现，土地政策在调控城市空间上具有一定积极的推动作用。通过产权的明晰， 渐进式的税收制度和适宜的监管政策鼓励，使得土地市场在我国迅速的培育起来，并使得城 市土地的经济效益得到广泛任何。通过土地年度利用计划、最低价格的制定，基本农田及自 然区保护制度、项目审批等政策从利用、转让、保护等多角度对土地的集约利用进行引导， 控制城市用地的规模、合理集约利用土地。同时也通过开发整理政策和土地储备政策，使得 城市空间结构更加完整化、合理化。政策的相互作用，多方位的对城市用地进行规范是城市 土地政策引导城市空间良性发展的重中之重同时研究也表明，贯彻的土地政策在塑造城市空间方面，有时仅仅起到推动的作用。政策对空间的作用具有明显的滞后性。有时，需要外界的经济及政策环境来推动整个政策执行， 从而形成城市空间的重要拐点。目前我国正处于快速城镇化阶段，城市空间正处在成形的关键时期。土地政策的引导对 是否能合理利用有限的土地资源，具有重大的意义。因此在未来的土地政策制定中，应具体 做到如下几点：1）持续加强对集约利用土地的政策引导，从单一的建议性的政策，向强制性政策过渡，逐 渐加强土地政策的法律约束力。2）从多角度对城市空间和土地利用进行引导，采取多样化的手段方式，注重政策本身之间 的关联性。综合运用土地规划政策、土地用途政策、土地供应政策、耕地保护政策、土地执 法监察政策等对城市的空间进行综合性引导。3）土地政策作为引导性政策，要具有一定的前瞻性。考虑到土地政策的作用效应具有一定 的滞后性，土地政策，尤其是地方的政策应配合国际经济环境、城市定位、城市土地及人口 容量等各方面外部因素一起作用，引导城市空间向合理化方向发展。