试点村庄规划发展实施策略及相关政策研究专题.pdf

上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划专题七：村庄发展实施策略和相关政策研究1、村庄规划实施“输血机制”.2901.1 金融投资.2901.2 社会资源投资.2901.3 财政补贴.2902、村庄规划实施“造血机制”.2912.1 产业发展机制.2912.1.1 第一产业.2912.1.2 第二产业.2912.1.3 第三产业.2922.2 土地政策支撑机制.2922.2.1 集体建设用地流转.2922.2.2 建设用地指标流转.2922.2.3 承包经营权流转.2922.2.4 宅基地置换机制.2923、村庄规划相关政策建议.2943.1 规划管理方面.2943.1.1 基本情况和问题.2943.1.2 对策研究和建议.2943.2 土地集约化方面.2963.2.1 基本情况和问题.2963.2.2 对策研究和建议.2973.3 产业经济方面.3033.3.1 基本情况和问题.3033.3.2 对策研究和建议.3033.4 社会保障方面.3133.4.1 社会福利保障.3133.4.2 农民的劳动就业保障与教育培训.3143.4.3 人口和居住.3163.5 小结.318目录专题七：村庄发展实施策略和相关政策研究VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT1、村庄规划实施“输血机制”通过村庄规划，明确农村发展导向、用地布局、建设要求等。“支持农村，反哺农业”，利用公共资源和财政投入支持郊区农村发展。1.1 金融投资 发挥上海金融机构聚集，金融市场完善的有利条件，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导信贷资金投向“三农”。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴，增量奖励等政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。增加涉农信贷投放。针对上海“三农”特点，推进村镇银行试点工作，发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。扩大农业保险的补贴范围，增加政府补贴的农业保险险种，提高政府补贴比例，鼓励对特色农业、农房等保险进行保费补贴。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。1.2 社会资源投资 通过部门合作，服务“三农”，制定规划，安排项目，增加资金，切实向农村倾斜。发挥城市对农村的辐射带动作用，深化城乡结对帮扶，企村挂钩扶持经济困难村机制。引导社会力量参与新农村建设。1.3 财政补贴 加强惠农补贴政策，对种粮大户实行直接补贴，提高主要粮食品种最低收购价。促进农业机械化发展的各项扶持政策，增加农机具购置补贴。农业补贴向家庭农场、合作农场、种粮大户、农民专业合作社倾斜。落实农户补贴的银行专户，全面实施“一折通”，加大对填报、批准、发放三个环节的公示和监督检查力度。预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业。新增建设用地土地有偿使用费应按规定用于耕地开发和土地整理。安排与农民生产相关的基础设施建设和农村环境建设，聚焦农村基础设施的薄弱环节，重点解决农村道路危桥改造、农村供水集约化、农村生活污水处理、村沟宅河整治、农村垃圾收集及处置等问题。推进郊区农户、村庄改造工作，改善村落的基础设施水平和生态环境。290VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划江南水乡 美丽村庄村庄发展实施策略和相关政策研究2、村庄规划实施“造血机制”2.1 产业发展机制 2.1.1 第一产业 农业发展应构建以市场为导向、企业为主体，产学研相结合的现代农业产业体系。（1）引入农业产业化龙头企业 通过政策支持，引入农业产业化龙头企业，集成利用资本、技术、人才能生产要素，联结农民专业合作社，开展中低产田改造、高标准基本农田建设、土地整治、粮食生产基地、标准化规模养殖基地等项目建设，带动农户发展专业化、标准化、规模化、集约化成长。支持符合条件的龙头企业申请“菜篮子”产品生产扶持资金。引导龙头企业创办或领办各类专业合作组织，支持农民专业合作社和农户入股龙头企业，支持农民专业合作社兴办龙头企业，实现龙头企业与农民专业合作社深度融合。鼓励龙头企业采取股份分红、利润返还等形式，将加工、销售环节的部分收益让利给农户，共享农业产业化发展成果。增加扶持农业产业化发展的相关资金，加大对农业产业化和支持力度。中小企业发展专项资金要将中小型龙头企业纳入重点支持范围，国家农业综合开发产业化经营项目要向龙头企业倾斜。农业发展银行、进出口银行等政策性金融机构要加强信贷结构调整，在各自范围内采取多种形式加大对龙头企业固定资产投资、农产品收购的支持力度。（2）建设现代农业示范区 通过国家开发银行融资，建立现代农业示范区，各级农业投资和项目向示范区倾斜，增加农业投入总量，加大财政贴息力度。促进农业生产要素和资源向从事专业化、规模化生产的农业组织集中，推进都市高效生态农业发展。（3）发展休闲农业和生态农业 以农业为基础，农民为主体，农村为载体，围绕农业生产过程、农民劳动生活和农村风情风貌，统筹规划设计，强化特色创意，培育知名品牌，挖掘乡土文化，打造精品路线，保护好古村落、古民居和乡村风貌，培育主题鲜明、特色突出的休闲农业示范点和聚集村。创新休闲农业公共服务模式，构建城市需求与农村供给的无缝对接机制。（4）推动农产品产销衔接 推进大型综合超市与农民专业合作社、农业龙头企业开展“农超对接”。规范和降低超市和集贸市场收费、落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策，降低农产品物流成本。大力发展农业会展经济，培育特色品牌会展，推动区域间农业合作。积极为主产区在城市开展宣传推介活动提供便利服务，高效促进农产品产销衔接。2.1.2 第二产业 鼓励农业产业化龙头企业发展农产品精深加工，延长产业链条，提高产品附加值。给予国家有关农产品初加工企业所得税优惠政策，保障龙头企业开展农产品加工的合理用地需求。291VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 2.1.3 第三产业 发展“农家乐”等形式的符合本市需求的都市型农业旅游，增加非农就业岗位。积极开发涉农就业岗位，通过岗位补贴等方式鼓励农村富余劳动力跨区县就业。通过农村集体资产、资金、资源管理，推进农村集体经济组织产权制度改革，通过确保土地增值收益用于农业农村，农村建设用地和宅基地整理收益主要用于农民。规划公共租赁房、商业服务业等产业用地，通过集体建设用地流转，增加农民财政性收入。2.2 土地政策支撑机制 通过农村土地制度改革，增加机体经济组织和农民财政性收入。2.2.1 集体建设用地流转 建立城乡统一的建设用地流转市场，在国有土地交易市场的基础上，增加农场集体建设用地入市交易的服务、管理功能。制定农场集体建设用地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押等管理办法。保障符合规划的农村集体建设用地与国有土地享有平等权益。完善农村集体建设用地流转收益分配制度，保障农村集体经济组织和农民的长期收益分配权。集体建设用地流转主要指使用权的流转，农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、转让、出租、转租、抵押、作价入股等多种方式，将集体建设用地使用权有偿交付给其他经济主体使用的行为。集体建设用地流转有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局；有利于促进新城和村镇建设，有利于显化农村集体建设用地价值，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐稳定；有利于盘活农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，增加土地流量，严格保护耕地。2.2.2 建设用地指标流转 通过土地整治将农村集体建设用地复垦为耕地并加以保护利用产生的建设用地指标和耕地占补平衡指标，在满足整治区内新增建设用地需求后，在全市范围内流转。2.2.3 承包经营权流转 可根据“依法、有偿、自愿”的原则，让农民以转包、出租、互换、转让、股权合作等多种形式，流转土地承包经营权。通过市级统筹的管理服务监督平台以及乡镇为单位的土地承包经营权流转管理服务中心，推进承包经营权流转市场建设，促进承包地向规模经营集中，支持发展专业合作社，家庭农场，农业龙头企业等规模经营。互换：集中原来分散的地块，方便耕种，实现连片经营，不增加土地经营规模。转让对象为其他从事农业生产经营的农户，相当于把土地使用权一次性出让剩余期限的土地使用权。入股：承包户之间的流转方式，承包户以土地入股，从事农业合作生产。有助于改变承包户分散经营的状况，由合作社统一经营，农户之间是一种合作关系。转包：集体经济组织内部范围内的出租。2.2.4 宅基地置换机制 按照承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿原则，农民以其宅基地按照规定置 292VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划江南水乡 美丽村庄村庄发展实施策略和相关政策研究换标准换取城镇住房。原有宅基地统一组织整理复垦，土地归镇政府所有。宅基地换房节约出的建设用地，通过整理、拍卖后可作村庄建设费用，一部分可以作为产业发展储备用地或进行建设用地指标流转。通过宅基地换房等方式盘活农村建设用地存量，在不占用新增建设用地指标情况下，实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，达到城乡用地布局更加合理，提高农村城镇化水平。置换农民宅基地及其房屋，按照农民原房屋的市场评估价和新建房屋的建设成本实行等价交换；对新、旧房屋建筑面积进行等量置换，使农民不出钱或少出钱。承包土地已流转、在城镇就业的农民，自愿放弃宅基地置换安置房的，可按照安置房价格进行补偿。农民宅基地置换项目和节余建设用地出让时，市级土地出让金收入按照“依法征收、适度结算”规定支持区县政府，由区县政府按照国家和本市有关规定统筹安排使用，支持宅基地置换试点工作。市和区县财政扶持资金必须专款专用，封闭运作。节余建设用地的开发，免收耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。293VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT3、村庄规划相关政策建议 村庄的发展建设，是实施上海城乡体系的基础，是上海新农村建设最直接的载体。与村庄建设有重要内涵联系的、传统的规划和规划管理方法、土地利用和生产方式、产业发展和居住方式、以及社会保障等方面都受到了挑战。为适应村庄落地的要求，本研究结合调查，就村庄规划实施中探索的问题及农村干部及农民普遍关心的的若干重点问题提出政策建议。3.1 规划管理方面 3.1.1 基本情况和问题 在不同的农村社会发展阶段，上海村庄的规划和建设按照当时人们不同的理解和认识进行，虽然对农村面貌的改变起到了积极的推动作用，然而，规划的理念、建设标准、管理的意识和水平存在着较大的偏颇。一是规划的体系不完善，人们往往注重的是一地一域一村一宅的建设，更多的是把农村住区的改造或新建认作是村庄的规划；二是长期学习和实践于城市规划的设计师，往往袭用城市规划的手法来规划农村；三是规划管理的随意性大，受领导意志的影响多，缺少专业的规划管理人员，公众参与的机制不完善，更多的是流于形式；四是缺少村庄建设的保障机制。3.1.2 对策研究和建议 （1）规划编制 建立村庄规划编制体系。规划管理部门应加强村庄规划编制体系的研究，并制定不同层面规划的设计导则。宏观层面（区域）应注重村庄总体布局；中观层面（镇域）应注重村庄的规划建设；微观层面（村域）应注重村庄的实施。坚持“以农为本”的原则编制科学合理、与经济发展相符的村庄规划。村庄规划是否具有科学性是关系到村庄建设成败的关键因素，因此村庄规划的编制必须坚持“以农为本”的原则，真正做到关心农业、关注农村、关爱农民。要充分发挥村民在村庄规划建设中的能动性，在村庄规划的编制之前要充分征求广大村民的意见和建议。加强对规划区域的事前调查，村庄规划的编制不仅仅要考虑与当地现状的简单结合，还要考虑到历史、人文、自然、生态等多方面的因素，要防止村庄规划的城市化倾向。由于村庄的规划除了合理规划农村居住点外，更重要的是为村庄长远的经济发展搭建平台，因此在规划中必须重视村庄的产业发展。（2）完善规划成果 考虑到上海市郊区经济发展水平和农民文化素质，村庄规划的编制成果不照搬固有的城市规划编制成果要求，其基本成果包括说明书、图纸和附件三部分组成。另外，根据不同村庄的特点可以编制相应的专项规划，如具有旅游资源的村庄可以编制旅游发展规划、产业基础条件较好的可以单独编制农业发展专项规划。294VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划江南水乡 美丽村庄村庄发展实施策略和相关政策研究 比如，农业发展专项规划。在宏观层面将农业(农、林、牧、渔)产业发展策略、农业(农、林、牧、渔)生产功能区的边界和用地规模确定、农业(农、林、牧、渔)生产布局、农田及农村居民点整理，农田重大生产基础设施配置内容纳入到村庄村域规划中，以提升和巩固农业的基础地位。在微观层次将农业发展策划、农业生产用地布局、农田规划设计，农田水利设施规划设计、农田道路系统规划设计等内容纳入到村庄规划中，以优化和提升农业生产环境，体现农村农业生产功能，解决农民工作问题，使得村庄规划能够满足村民的工作、居住、出行、游憩需求。（3）规划实施与管理 规划一旦经法定程序确定后，就要严格实施，任何单位和个人不得随意更改规划，以维护村庄规划的科学性和严肃性，确保规划的长期性和有效性，做到不因领导人的变更而影响规划的实施。村庄的建设必须严格按照规划的思路，尊重规划，在实施中对规划的调整应听取公众意见，并按程序报批。同时地方政府应制定与规划相应的地方法规，加强村庄规划的管理，根据有关的法律法规以及章程，制定好村庄规划管理办法，对村庄规划的管理机构、人员和经费以及村庄规划的编制、实施和管理等都要进行详细规定，做到有法可依，减少盲目性。（4）公众参与 在公众参与方面，村庄规划要做到充分调动农民的积极性。无论规划的编制、实施以及监督都要强调广大农民的积极性。规划的编制阶段要坚持公众参与的原则，防止为了规划而规划，缺乏实用性和可操作性；在规划审批之前，要进行公示，对农民所提出的建议要进行吸收，即使不能引用也要作出答复。审批之后要加大规划的宣传力度，使广大农民了解规划；在规划的实施阶段，要接受民主监督，对违反规划的行为要及时制止，对造成了破坏的行为要做出一定的处罚，以维护规划的严肃性。（5）建立村庄建设保障机制 建立稳定的投入机制 在现有农业投入的基础上，扩大公共财政在农村的覆盖面，建立以国家投入为导向、农民投入为主体、社会资本投入为支撑、信贷投入为保证的多渠道投入机制。一是，每年从城市基础设施建设资金中安排一定资金用于村庄建设，逐年增加市、区、镇三级对村庄建设的预算投入。二是，积极向上争取各种建设项目，在政策允许的范围内，把扶贫开发、以工代赈、农田水利、公路交通等专项资金相对集中捆绑使用支援村庄建设。三是建立市、区单位对口帮扶村庄建设制度，在人、财、物上给予支持。四是落实支持村庄建设的各项规费减免政策，村庄、道路、水利建设等总体规划及费用由政府部门承担。五是争取金融机构对村庄建设的支持。六是启动民间资本。充分调动广大农民的投入积极性，在此基础上，建立健全三农资金的管理、审批和使用制度，强化资金审计监察，切实提高资金使用效率。形成广泛参与机制 在现有基础上进一步发挥城市对农村发展的带动作用，强化城市经济对农村的辐射、人力智力对农村的支持、医教科对农村的服务。通过多种有效形式，整合社会资源，动员社会力量积极参与。各级党政机关、人民团体、企事业单位和社会各界人士要结对帮扶村庄建设。加强舆论宣传，鼓励各行各业投身村庄建设，形成全社会参与村庄建设的激励机制和全社会关心、支持、参与村庄建设的浓厚 295VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT氛围。建立村庄建设协调工作机制 在市级层面成立村庄建设领导小组，负责村庄建设重大决策、政策制定和工作指导。各乡镇和有关部门结合实际建立健全相应的组织机构，明确具体的工作人员，制定具体的工作计划和实施细则，出台相关的政策意见，扎实推进村庄建设。有条件的情况下，由专人组成驻村工作指导组，统一纳入村庄建设工作序列，负责指导和协调各村庄建设。同时建立市区领导联系示范村、市区相关部门和乡镇包扶示范村的责任制。建立并完善考核机制 制定目标管理和考核办法，把建设村庄工作作为对各级、各相关部门和领导干部实绩考核的重要内容，形成激励和约束机制。对各级各部门在建设村庄过程中的职责任务进行细化、量化，把工作落实到单位，任务落实到人，目标落实到村，明确职责分工，强化督导考核，实行跟踪问效，确保村庄建设扎实推进。配套政策、法规的制定 为保证村庄规划与建设的顺利实施，政府要出台相关配套政策。如，对利用村内空闲地、宅基地建住宅的，必须严格把关，不得影响村庄整体规划；应限制农民任意安排附属生产用房，附属生产用房由村统一安排在规划指定的地块上，以临时用地或农业生产设施项目用地批准使用；鼓励拆旧房建新房，建房要利用宅基地、农村一户只能有一处不超标准的住宅用地；村庄改造中拆迁腾出的宅基地，允许采用“竞价择位”方式处理，对区位条件好具有一定的商业价值的，村内可不做住宅用地安置，经县级人民政府批准，向村内外公开招标，招标拍卖所得收益全额返回村集体，纳入村的改造基金；要建立农村居民点拆迁补偿机制以及农民生活保障机制等。3.2 土地集约化方面 3.2.1 基本情况和问题 土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，土地问题也是三农的核心问题。但是由于我国人多地少的客观现实，土地也成为制约农村发展的主要因素。改革开放以来，我国普遍实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，极大地促进了我国农业和农村经济的发展。但是高度分散、缺乏组织的农民以“一家一户”的分散经营和“小而全”的传统方式生产出的农产品缺乏竞争力，无法适应激烈的市场竞争与需求变化，制约了农业规模经济的发展，难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益。上海郊区的农村土地包括农用土地、宅基地和集体建设土地三大类。上海是江南水乡，农用地分散零碎，由于历史原因和长期以来的无序建设，农民宅基地和集体建设用地插花于农用地中，给农业集约化、规模化都带来很大困难。宅基地是农村集体组织按照一定标准无偿分配给本集体成员用于建造住房的集体所有的土地。由于超标建房、申请新宅基地后旧宅基地不交回、非生活用房大量占用土地资源等违章违法现象大量存在，宅基地 296VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划江南水乡 美丽村庄村庄发展实施策略和相关政策研究已经成为农村土地隐性流失、土地资源浪费的一个重要因素。集体建设土地主要指用于建设乡镇企业、农村社会服务设施等的用地，它的收益应归集体所有。上海是典型的人多地少地区，人均耕地面积仅 0.33 亩，远低于联合国人均耕地面积 0.8 亩的警戒线标准，人地矛盾突出。然而上海农村土地集约化程度不高，农用地、宅基地、集体建设用地的浪费流失量是很大的，在城市化进程中，保护耕地的任务相当艰巨。因此，进一步完善土地承包经营权流转机制，探索集体建设土地和宅基地流转机制，促进农村土地集约化使用，是实现农业现代化的要求、是建设新农村的要求、也是顺利实现城市化进程的要求。3.2.2 对策研究和建议 （1）土地承包经营权流转 相关概念 理论上，农村土地的流转应包括土地归属关系（所有权）的流转和土地利用关系（使用权）的流转。但在我国，农村土地属于农村集体所有或国家所有，土地所有权只能单向性转变，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，而这由土地征收制度加以规范，不纳入土地流转机制。占主导地位的流转方式是土地承包经营权的流转，也就是指原土地承包经营权人在承包期限内将土地承包经营权转移给他人的过程。流转原因及原则 土地流转的原因往往来自于两个方面：一、满足不想种地、想从事其他产业的农民的需要；二：满足规模化、集约化农业生产的需要。土地流转不仅可以解放束缚在土地上的剩余劳动力，以创造更大的经济价值，同时也使农业生产能够有条件实现规模经营。中央文件很早就提出了土地流转承包经营权的基本原则，即依法、自愿、有偿。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。对于上海来讲，农民中的青壮劳动力由于就业机会较多、收入明显高于第一产业，往往选择从事二三产业。留在农村从事农业生产的往往是年龄较大的农民，不利于农业生产水平的提高。因此，上海的农民进行土地流转承包经营权的积极性还是比较高的。问题分析 由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。政策建议 政府部门可以通过适当的政策引导，鼓励农民进行土地流转。同时加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。对于由于土地流转后形成的农村富余劳动力，相关部门要对其进行技术培训和就业指导。同时应 297VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT当加快小城镇建设，城镇能够为从土地上解放出来的农村劳动力提供足够的就业岗位，促使农村劳动力就近、就地转移。由于农业生长周期长，土地投资见效慢，往往要经受自然风险和市场风险，因此应建立土地流转风险保障制度和农村社会保障制度，为农民解除土地流转的后顾之忧。（2）农村集体建设用地流转 集体建设用地流转是农村土地管理制度改革的重要突破口，是推进农村改革创新的有效手段，是上海经济社会发展新的增长点。目前，本市农村集体建设用地节约集约利用和流转的潜力很大。一方面，集体建设用地总量较大，另一方面，由于土地所有权和土地使用上的双轨制，集体建设用地粗放低效、闲置浪费现象比较普遍，资产价值没有真正体现。通过农村集体建设用地流转，有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局；有利于促进新城和村镇建设，推动上海经济社会可持续发展；有利于显化集体土地价值，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐稳定；有力于盘活农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，增加土地流量，严格保护耕地。农村集体建设用地流转的指导思想和基本原则 指导思想 全面贯彻十七届三中全会和九届市委七次全会精神，深入贯彻落实科学发展观，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的要求，坚持“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”，实行统一规则、统一平台和统一监管。基本原则 一是总量控制原则。严格控制城乡建设用地规模，严格保护耕地，确保耕地数量不减少，建设用地总量不突破。强化流转的计划管理，合理调控集体建设用地供应的结构、规模和时序；二是有偿使用原则。除农村基础设施和公益性用地、农民在规定标准内使用本集体经济组织宅基地等情况外，对农村集体建设用地实行全面有偿使用。政府设置基准地价，作为土地有偿使用费的最低标准；三是与国有土地享有平等权益原则。按照与国有土地“同地、同权”的原则加快集体建设用地入市交易；四是保障集体经济组织成员权益原则。合理界定集体经济组织成员身份，充分尊重集体经济组织成员意愿，注重保障集体经济组织及其成员的长远利益和生计。在征收集体建设用地时，按照法律规定进行补偿。规范使用权流转 集体建设用地使用权流转是指有偿取得集体建设用地使用权的土地使用者以转让、出租、抵押等形式处理集体建设用地使用权的行为。经集体经济组织成员大会或者三分之二以上成员代表同意，符合规划的集体建设用地使用权，可以通过租赁形式进行流转，体现农村集体经济的可持续发展；建设项目有特殊用地需求的，也可以通过出让、作价出资（入股）、联营等形式出让于土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付土地有偿使用费。各类用地的使用期限最高不超过同类国有土地有偿使用最高期限。298VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划江南水乡 美丽村庄村庄发展实施策略和相关政策研究 流转程序 流转人持集体建设用地使用权证、投资开发情况评估报告、告知或征得集体经济组织同意的凭证等材料，向土地有形市场提出流转申请；土地有形市场根据流转人的申请，组织流转双方当事人签订集体建用地使用权转让或转租意向书，并在市场内公示。公示期满没有其他意向用地者的，土地有形市场组织当事人签订集体建设用地使用权转让或转租合同；有其他意向用地者的，由土地有形市场组织拍卖、挂牌活动。集体建设用地使用权人也可以直接委托土地有形市场以公开交易的方式，进行集体建设用地使用权流转。其他政策建议 集体建设用地使用权转让价格明显低于市场价格时，集体经济组织有权优先购买。集体建设用地使用权转让、转租的期限，不得超过原土地使用期限减去已使用期限的剩余期限。村庄是上海农村地区最基层的生产管理单位，在上海农村现状的集体建设用地一般也是以村为单位建成的，因此村庄应是集体建设用地使用权转让的出让主体。探索指标流转 指标流转是指在农村集体建设用地流转过程中，依据土地利用总体规划、土地整治专项规划和村庄规划，对以村为单位的农村建设用地进行综合整治腾挪出的新增建设用地指标和耕地占补平衡指标，在满足流转区范围内农民住房、市政基础设施和公共服务设施等项目的建设用地需求后，节余指标可以在全市范围流转。建设用地流转指标仅限于本市的经营性项目的农用地转用征收手续办理中使用，占补平衡指标流转可以在各类项目中使用。可以引导社会力量参与集体建设用地复垦，集体经济组织可以自行复垦，也可以委托相关企业或者区县土地整理机构进行复垦。指标流转中指标的来源 依据土地利用总体规划、土地整治专项规划、村庄规划以及第二次全国土地调查成果，以闲散、废弃、低效利用的建设用地为整理复垦重点，采取城乡建设用地增减挂钩手段实施土地整理复垦项目，由区县规土局具体组织实施，经验收确认的整理复垦项目形成的建设用地流转指标和耕地占补平衡流转指标。流转指标产生程序：1、区县规土局组织编制土地整理复垦专项规划和实施计划，合理确定规模、布局和时序；2、乡镇人民政府根据村集体经济组织提出的申请，依据相关文件规范申报土地整理复垦项目，经区县规土局批准后实施，项目实施竣工后，区县规土局组织有关部门验收，并报市规划和国土资源局确认。3、通过农村集体建设用地整理复垦形成的建设用地指标和耕地占补平衡指标，由区县规土局设立储备库进行统一管理，并报市局备案，市局对区县指标使用和流转进行监管。建设用地流转指标的交易和使用 建设用地流转指标的交易是指在土地有形市场以招牌挂的方式进行买卖，村集体经济组织将部分闲散、低效利用的建设用地腾挪出来，用于满足经营性项目的用地需求，并从土地出让收益中给予村集体经济组织一定补偿。299VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 建设用地流转指标交易和使用分 3 类情况：本村自行建设使用；使用结余后，在本区域范围内，必须用于经营性项目的农转用征收项目，流转价格由区县政府自行确定；再多余的指标纳入市土地交易市场用于其它区县的经营性项目的农转用征收，流转价格建议由市层面制定统一的指导价。占补平衡流转指标的交易和使用 土地整理复垦形成的耕地占补平衡指标纳入区县的占补平衡台帐进行统一管理，占补平衡 流转指标的交易和使用分以下 3 类：本村自行建设使用；使用结余后，在本区域范围内，用于各类建设用地项目，流转价格由区县政府参考整理 复垦成本加收益确定；再多余的指标纳入市土地交易市场，价格建议由市局制定统一指导价。乡镇企业用地 农村的集体建设土地主要指乡镇企业用地，而乡镇企业的收入是村庄级财政的主要来源。“三个集中”要求工业向园区集中，但是农村工厂大多规模小、经济实力较弱，难以跨过工业区的较高门槛，因此“工业集中”之路推行起来具有一定难度。若取消农村工厂后使村级财政无以为继，则农村产业的升级换代、规模经营也无从谈起。我国已进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，国家把农民增收放到国民收入分配和再分配之中考虑。在农村产业用地的集中上也要体现这一原则。建议如下两种解决方式：一、在工业区设置部分接纳村级产业的用地，适当降低村庄级工业进入门槛，给予一定的优惠政策，并在一定年限内给予村庄财政收入份额补贴，依靠政策和经济杠杆的倾斜引导村级工业的合理转移和集中。二、村庄可以用产业用地转移后富余的建设用地指标作为参股资本，直接享受工业区利润的分红，形成村财政的稳定收入。案例：北京市郑各庄 郑各庄自 1998 年后的 10 年间，发生了翻天覆地的变化：村级总资产从 0.36 亿元增加到 32亿元，提高了 88 倍；村内经济形成以建筑、建材、市政、机械修理等传统产业为支撑，以信息产业、生物工程、现代制造等高科技产业为主导，以旅游、教育、文化创意、商业服务等第三产业为配套的格局；村民人均收入从 3100 元提高到 21000 元，形成了“工资收入土地股权收入社会保障收入”稳定的收入结构，并且享受到了高于城市的福利和保障。他的经验可以总结为以下四点：一、明晰企业与村庄关系，但不割裂其在经济利益上的纽带。二、以公司名义经营集体土地，将资本化收益留给村庄和村民。三、企业和村庄都依靠制度治理，“能人”向现代化企业家升华。四、农民自主选择城市化方式，释放政府压力。300VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT 上海市奉贤区四团镇拾村村村庄规划江南水乡 美丽村庄村庄发展实施策略和相关政策研究 （3）规模化、集约化 土地政策的完善有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，优化土地资源配置，加快农村土地规模化、集约化的进程，克服小规模家庭经营的局限，有利于新技术的运用和新品种的推广，充分发挥经营能手和企业在资金、技术、管理方面的优势及对市场的驾驭能力，有利于吸纳各种社会资金投入农业生产和农业的综合开发利用。优化布局，促进优势产业区域化。从区域角度给予村庄产业发展的支持，加强村域之间的合作，避免产品上的无序竞争，并加大技术交流和互相扶持的力度，加强产业前后的衔接，共同规避和抵御市场风险。按照“一村一品”的原则，依据区域资源比较优势和产业特征，因地制宜，注重特色，科学制定产业发展规划，大力发展优势农产品，培育主导产业，打造现代高效农业产业集群。在布局规划的总体思路上，着力培育优质稻米、蔬菜、养殖等优势主导产业，调优品种结构和档次，形成规模优势。对于发展模式、发展产品较为类似的村庄，突破行政界线，积极发展合作关系，联合有利资源，共同发展。充分利用资源优势，发展特色农业与品牌农业 加快发展农村经济，促进农民持续增收，就必须寻找适合各地的个性化发展模式。个性化的发展模式，就是要充分发挥自身的比较优势，以此作为农村经济的增长极，实现突破性发展。培育和发展特色经济，已经成为农村经济发展中的一大亮点。一方面充分挖掘已具有一定品牌的安全农产品的市场潜力，一方面积极培育新的品牌农产品，大力发展农业品牌经济，通过提高优势农产品的竞争力和市场占有率，扩大规模效益。政府可积极组织参加市、区农展会、农洽会等农业招商、会展活动，为宣传、推介农产品品牌搭建平台。提高农民素质，强化科技人才支撑 按照规范化、标准化的要求，以培育新型务工农民和产业农民，提高农民科技致富能力、市场竞争能力和自主发展能力为目标，以农村实用技术、务工职业技能培训为主要内容，组织举办多层次多形式的培训班、讲习班、研讨班，加强人才培训、技术培训和管理培训，通使青壮年农村劳动力基本掌握一至两门实用农业技术或务工职业技能，造就一批能生产、懂经营、会管理的现代农民。同时，积极开展与农业高等院校、科研院所的科技合作，支持和鼓励各类农技人员以科技入户、项目合作、技术入股等形式，与农民、农业企业成利益共同体，促进农业科技成果转化和推广。依靠科技进步提高种养业生产水平，增加经济效益。加强农业服务体系建设，培育农村新经济组织 进一步提高农业科技人员的服务水平，做好农技、农机、植保、种子、农资、畜禽防疫等服务指导工作，使现代科技在农业生产上不断得到推广。要完善农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度，处理好农民合作经济组织与政府的关系，创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。（4）土地整治与土地整治规划 土地整治内涵 土地整治是指对宜农未利用土地进行开垦，对田、水、路、林、村实行综合整治，对废弃工矿区 301VILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICTVILLAGE PLANNING OF SHICUN,SITUAN,FENGXIAN DISTRICT等历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行恢复利用，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，优化土地利用结构，提高土地利用率，改善农业生产条件和生态环境的活动。土地整治类型 土地整治类型包括农用地整治、农村建设用地整治、宜农未利用地开发、土地复垦、以整治区域为单元的综合整治等五类。农用地整治：是土地整治的重点，在以农用地（耕地）为主的区域，通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护和生态环境保持等工程，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。农用地整治主要以湖北省“高产农田建设工程”、江苏省的“万顷良田工程”为代表，本市“十一五”期间推进的“设施粮田和设施菜田建设”也属这一类型。农村建设用地整治：是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的宅基地等建设用地进行整治，进一步优化建设用地结构和布局，提高农村建设用地节约集约利用水平的活动。农村建设用地整治以嘉兴的“两分两换”、天津的“宅基地换房”和本市的“宅基地置换试点”等为代表。宜农未利用地开发：是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，对宜农未利用土地采用工程、生物等措施，实施宜农未利用地开发，以增加耕地面积、改善生态环境为目的的活动。宜农未利用地开发以“宁夏中北部土地开发整理工程”和本市“滩涂成陆土地开发整理”为代表。土地复垦：是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中以及自然灾害中毁损的土地进行整治，使其达到可供恢复利用状态的活动。土地复垦以“安徽淮北煤矿塌陷地整治工程”、“四川汶川地震、水毁土地整治工程”为代表。上海土地复垦类型比较少，主要是铁路、公路等基础设施工程建设中临时用地的恢复利用。以整治区域为单元的综合整治：是指包括上述四类