弃渣场的水土保持审查与管理.docx

弃渣场的水土保持审查与管理1、弃渣场的敏感性与重要性弃渣场设置的法律与国标规定水土保持法第二十八条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生 产建设活动中排弃的砂、石、土、砰石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合 利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保 证不产生新的危害。法律规定的内容有三个方面，一是多余的土石方首先应综合 利用，尽最大可能充分利用，尽可能不弃渣或少弃渣。因此，不能在没有考虑和 落实综合利用的情况下，直接将多余土石方作为弃渣处置。二是经过综合利用, 仍有部分土石方难以利用的，必须堆放在水土保持方案确定的专门存放地。因此, 涉及弃渣的项目必须明确每一个弃渣场的存放地，该存放地是依法作出的行政许 可，具体法律强制力。三是必须采取相应的防护措施，保证弃渣不流失及不对下 游和周边产生危害。弃渣场的选址，在开发建设项目水土保持技术规范（国标504332008）中有 相应规定，其中三条是强制性规定：一是弃渣场的设置不得影响周边公共设施、 工业企业、居民点等的安全；二是涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪的规 定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃土（石、渣）场；三是禁止在对重要基础 设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土 （石、渣）场。 另外，推荐性规定也明确：弃渣场不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪 论证；水利枢纽、水电站等工程，弃渣场选址应布设在大坝下游或水库回水区以 外。1.1 弃渣场管理的法律责任(1)水行政主管部门对弃渣场的管理职责。水土保持法第二十九条规定：县级 以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方 案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。由于弃渣场是最易发生严重水 土流失甚至灾害事件的场地，所以在跟踪检查中应把弃渣场作为重中之重进行安 排部署，并且要深入细致进行检查，及时发现存在的问题，及时要求建设单位整 改，防范风险。水土保持法对行政主管部门不履行职责的责任规定了相应处罚制 度，第四十七条规定：水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的 部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对 违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对 直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。(2 )建设单位弃渣行为的法律责任。水土保持法第五十五条规定：违反本法规 定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、肝石、尾矿、 废渣等的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期清 理，按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款；逾期仍不清理的，县 级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需 费用由违法行为人承担。第五十六条规定：违反本法规定，开办生产建设项目或 者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水 行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部 门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。第五十八 条规定：违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任；构成违反治 安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事 责任。第五十三条规定：有未编制水土保持方案或方案未经批准而开工建设的; 生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、 修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；水土保持方案实施过程中，未经原 审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的行为之一的，对生产建设单位直 接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。因此，弃渣场的数量、位 置、弃渣量等发生变化，没有向方案原审批机关报批或没有事先报批的，均应受 到处罚和问责。1. 3弃渣场事故及其责任追究案例大型露天矿的弃渣量非常大，一般都在几亿立方米，大型的排土场、尾矿库形成 的高陡边坡较多。穿越山区的铁路公路项目，弃渣场数量多，单个弃渣场的弃渣 量较大，往往沿江沿河设置，直接危及人民生命安全、公共设施安全。山西平朔 安太堡露天煤矿南排土场外排土量1. 16亿而，堆置高度达150nl, 1991年10月 29日发生大规模滑坡，致使邻近公路毁坏、公共设施埋没、威胁生产生活安全， 造成重大经济损失。2012年6月27日，四川金沙江宁南县白鹤滩水电站施工区 内发生强降雨，引发泥石流，冲毁施工营地，造成3人死亡，38人失踪。深圳市 光明新区红坳余泥渣土规划库容400万m3,封场标高95m,实际堆填量已达583 万m3,堆填体后缘实际标高已达160口，严重超库容、超高堆填，且没有建设有 效的导排水系统，于2015年12月20日发生滑坡，造成73人死亡，4人下落不 明，17人受伤（重伤3人、轻伤14人），33栋建筑物（厂房24栋、宿舍楼3栋, 私宅6栋）被损毁、掩埋，90家企业生产受影响，涉及员工4630人，事故造成 直接经济损失为8. 81亿元，34名事故责任企业人员、19名涉嫌职务犯罪人员有 多人被判处有期徒刑20年。深圳市及光明新区城市管理、建设、环保、水务、 规划国土等单位的相关工作部门及具体工作人员，未认真贯彻落实有关法律法规, 违法违规进行行政许可和项目审查，日常监管严重缺失，相关部门负责人和工作 人员存在玩忽职守、滥用职权等失职渎职和受贿问题，最终17名国家机关工作 人员构成玩忽职守罪或滥用职权罪，分别被判处七年到三年不等刑罚，57名责 任人员受到党纪政纪处分。在事故调查报告的批复中明确指出：必须严格遵守有 关法律法规,在设计建设之初要充分做好项目的安全风险辨识、分析和评估工作, 把好规划、选址、勘探、设计、建设等关口，从源头上杜绝和防范安全风险。要 加强事中事后监管，及时发现安全风险和隐患，不断完善风险跟踪、监测、预警、 处置工作机制，避免此类事故再次发生。2、弃渣场管理中存在的突出问题(1)弃渣场选址。在项目可行性研究阶段进行弃渣场选址时，由于该阶段主体 设计的重点是主体工程的选址、建设布局、生产工艺选择等，弃渣场选址尚未被 列入主体设计重点研究的内容，方案编制单位多是根据主体设计的初选厂址、线 位，以地形图为主，选择了可以作为弃渣场的场地，纳入水土保持方案中并得到 批复。到初步设计特别是施工图阶段时，施工单位在弃渣场落地过程中又遇到了 许多问题，往往是与当地村委会或农户协商，才最终确定弃渣场的位置，导致线 性工程的弃渣场绝大多数都发生了变化。弃渣场的变更方案编制、报批工作量较 大，有些先弃后报批的还会面临处罚的问题。(2)弃渣场的设计管理。水土保持方案及其批复文件是指导和约束建设项目后 续设计的重要文件，大型露天矿的排土场、金属矿的尾矿库坝、煤矿的排肝场、 大型水利水电枢纽的弃渣场，一般都由主体设计单位进行了专门设计，既要落实 水土保持要求，还要执行主体设计的相关规范，建设和安全标准较高。而一些低 等级的公路、铁路、建材、城建等项目弃渣场多、单个渣场弃渣量不大的项目, 往往没有专业的设计单位做弃渣场设计，多由施工单位简单布置场地,直接弃渣, 这类弃渣场的安全风险较多。(3)弃渣过程管理。许多弃渣场是被承包给农民施工，施工人员专业素质低， 多数施工人员并不了解国家的法律和技术标准，随意倾倒弃渣现象严重，多数没 有布设防护措施，遇到暴雨，弃渣场水土流失严重，甚至引发滑坡、泥石流等灾 害。主体工程的监理单位多没有把弃渣场列入重点监理范围，即使把弃渣场列入 重点监理范围，也多因监理人员不熟悉水土保持工程监理要求、标准，导致弃渣 场没有质量结论或监理报告，工程施工监管较弱。监督检查中应进行重点监管, 防范事故风险。(4)弃渣场完工验收。大型弃渣场一般都有完工验收，点多、分散、量小的弃 渣场，往往没有专项验收，工程质量、措施量、有无隐患等均无结论，应要求建 设单位加强对此类弃渣场的管理，建立健全管理制度，落实管理人员，明确管理 责任。做到每个弃渣场都要有完工验收材料和结论，为最终的水土保持设施验收 创造条件，提供依据。3、弃渣场的选址及变更弃渣场选址工作思路及方法大型露天矿的排土场、金属矿的尾矿库坝、大型水利水电枢纽的弃渣场、机场净 空处理设置的弃渣场等，是由主体设计单位专门选址并设计的，后续变化的情况 很少。以下重点对公路、铁路等线性工程的弃渣场选址做研讨。以河南一安徽一 浙江某铁路为例，在可行性研究阶段，工作的重点是研究和论证建设方案，并未 进行全线纵、横断面测量，路基土石方数量是按线位走向在地形图上用数学模型 切断估算，方案编制人员与主体设计人员依据初定的桥梁、隧道、路基等设置情 况，在沿线选取取（弃）土场，选取的过程中主要考虑不得对铁路安全构成威胁， 不能设置在不良地质体、不稳定斜坡、软土地段，避免在居民区、厂矿区、交通 线、水源地等敏感区上游附近设置弃渣场,本着节约用地、集中取土弃渣的原则， 共选取了 46个弃渣场，这些弃渣场位置没有违反水土保持法和国家标准的规定, 经审查后予以审批。在后续初步设计中，主体设计根据可研审查意见，进一步确 定线路走向方案和桥梁、隧道、路基等设置方案，并测量线路纵、横断面，在此 基础上计算土石方数量，其精度比可研阶段高很多，对原选取的弃渣场调整方案 也更可行些。初步设计审查后，主体设计根据审查修改意见,开展补充定测工作， 对局部改动的路段进一步优化弃渣场选址。经过几个阶段的不断深化、调整，可 研阶段初选的弃渣场发生了较大变化，特别是施工图阶段施工单位进场，按着就 近选择、地方同意的原则，充分利用废弃土地，使铁路施工建设与地方建设紧紧 结合，原设计的渣场中大多都变更为利用废弃取土坑、水塘、废旧砖厂等迹地, 这些坑塘弃渣后覆土，很快成为农田，当地村委会、群众都同意，很快签订了协 议，完成了弃渣。施工阶段确定的68处弃渣场，与初步设计一致的有22处，新 增了 46处，与可研相比全部发生了变化。从这一典型案例总结反思，施工单位 选择弃渣场的原则完全可以提前到可行性阶段，这就需要方案编制人员，提前收 集当地土地管理部门在册的废弃取土坑、水塘、砖厂等资料，深入每一处现场, 与村委会、农户协商，使弃渣场选址一次到位。3. 2弃渣场变更内蒙古某煤矿砰石场变更案例。2012年8月，水利部批复了该项目水土保持方 案，批复的排肝场容量为18. 06万m3,满足项目6个月的阡石存放要求。2013年 2月，国家发展改革委核准了该项目。2013年9月，某煤炭设计研究院完成了项 目初步设计，结合当地煤肝石综合利用现状和煤矿生产运行需要，将排肝场容量 调整为72. 26万m3,满足项目2年的砰石存放要求。2013年11月，内蒙古自治 区煤炭工业局批复了该项目初步设计。2015年5月至2016年5月，主体设计单 位对排砰场开展了分阶段施工图设计，排开场上游汇水面积0.妹m2,排砰场分 别设置了 2级或3级平台。排肝场东侧设置挡墙，西侧（排砰场上游）设置截水 沟，北侧沿东西向设置一条泄洪沟。排肝场边坡坡率为1 ： 1.51 ： 3,渣面顶 部、边坡设置了排水沟，边坡坡面分别采取骨架护坡和植物护坡。2016年5月 弃渣基本结束，建设单位委托煤炭设计研究院完成了该项目排砰场边坡稳定性分 析，根据建筑边坡工程技术规范（国标503302013）、水土保持工程设计规 范（国标510182014）等技术标准，对排肝场8个断面，地震工况、非地震工 况下的安全系数进行了分析计算，结论为排肝场边坡稳定安全系数均满足要求。 根据水利部2016年3月印发生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）, 建设单位及时编报了水土保持方案变更报告书，得到水利部的批复。4、弃渣场设置的要求4.1弃渣场选址及审查必备要素要确保弃渣场的设置不违反水土保持法、水土保持技术规范等法律法规及标准的 规定，水土保持方案中弃渣场的基本情况就必须详尽准确。这是方案审查的必备 资料，否则无法对弃渣场的设置作出同意与否的结论，这就要求方案编制单位广 泛收集资料，深入实地查勘，全面、准确反映弃渣场的基本情况。参考文献指出， 弃渣场应有“两图一表”，即卫星遥感图、不低于10000的地形图、渣场选址 要素表。弃渣场要素包括渣场编号、位置、类型（应分沟道型、坡地型、临河型、 平地型、凹地型）、占地面积、占地类型、渣场汇水面积，渣场最大容量（松方）、 计划堆渣量（松方）、最大堆渣高度、堆渣方案，下游敏感因素、渣场失事的危 害程序等情况。根据相关技术规范的规定，对于弃渣量超过50万n?、最大堆高超过20m的弃渣 场，方案编制单位应开展地质勘察调查，作为弃渣场选址的重要支撑资料。如果 弃渣场上游汇水面积超过lkm2、渣场下游1km范围内存在居民点、公共设施、 工业企业等敏感点的，建设单位、设计单位还要进行专项论证，必须确保不产生 影响和危害。4. 2弃渣场堆置方案水利部关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知（办 水保2016） 123号）明确了 10条水土保持方案通过评审的条件，其中对弃渣场 的要求是弃渣专门存放地选址合理、位置明确、堆置方案可行。堆渣的基本原则 是遵守国家标准的规定，做到“先拦后弃”，渣体前沿应有拦挡措施。如某煤矿 的排肝方式为“从外向内、从下向上、分层压实”，排砰步骤为：排肝场沟口设 拦肝坝；用汽车将松散肝石倒运至沟谷底部；用推土机将肝石推平，每堆放1m 厚的肝石层进行一次压实，防止肝石沉陷；肝石每堆放3m厚砰石覆盖一层30cm 厚的黄土并碾压；坡面每上升10m设5m宽的平台；排开场边坡形成1 ： 2坡面, 排肝场边坡和顶部覆土 30cm。4. 3弃渣场防治措施水土保持法明确弃渣场应采取拦挡、坡面防护、防洪排导等刚性措施。开发建 设项目水土保持技术规范（国标50433）、水土保持工程设计规范（国标51018） 等技术标准也规定，要根据弃渣场的不同类型采取对应的拦挡措施，即沟道型弃 渣场设置拦渣坝、坡地型弃渣场设置挡渣墙、临河型弃渣场设置拦渣堤、平地型 弃渣场设置拦渣堰。水土保持工程设计规范（国标51018）对弃渣场级别、拦 渣坝建筑物级别、防洪标准、稳定安全系数等都有对应规定，具有约束力。同时， 在弃渣过程中及弃渣结束后应采取完整的措施体系，弃渣前一般要剥离表土并集 中堆放，布设临时拦挡等防护措施，做到先拦后弃；弃渣前和弃渣过程中采取对 上游及周边设置截排水沟、沉沙池等措施；弃渣结束后对渣面实施土地整治，在 渣顶面布设挡水填、排水沟、植物措施等，对渣体边坡进行削坡并设置马道、排 水沟，以及边坡防护措施，在坡脚布设永久拦挡、排水等防护措施。