2023年-中国古代水利法规初探.docx

中国古代水利法规初探我自中国科学相关技术史水利卷中国古代的法家崇尚以法治国。韩非说：“圣人之治也，审于法禁。法禁明 著则宜治。必于赏罚。赏罚不阿则民用。民用官治则国富，国富则兵强，而霸王之业成矣” （1）,他还主张，要使法令通行必需严格制订并广泛公布，让百姓人人知晓而易遵从（2）。 虽然二千多年来法家治国的时间有限，而为了维护社会秩序，法制建设却历代相沿而不废。 水利法规是其中之一。在社会发展的初期阶段，生产尚不发达，人们对水的相关需求也比较有限， 自然界的水就象空气一样，人们并不感到缺乏，对水的利用也没有什么限制。而当社会发展 到一定时期，当自然态的水无法满足要求，而需要修建工程加以调节时，就出现了对水资源 的占有和利川的社会相关问题。而水利工程效益的发挥往往涉及到广大范围和许多方面，牵 涉着众多人I的经济利益。由于相关方面的利益都是和同一水体联系着，互相间往往存在各 种各样的矛盾。因此需要一个从全局考虑，能够大体上协调各方面利益的规则，约束有关方 面共同遵循。规则最初表现为惯例，后来人为地把这种惯例用条约的形式固定卜来，以加强 其稳定性和权威性，这就是水法。水法的制定和执行，将提高水资源综合利用的效益。水法 的出现是水利事业发展的重要标志。世界上第一部比较完备的法典一一巴比伦时期的汉穆拉比法典约颁行于 公元前1172年，对防洪工程有明文规定：“如果某人忽视维修堤防而造成决口，他应赔偿 由此给其他土地所有者带来的损失”。“如果一个人打开灌渠灌溉，但因偷懒，致使水冲 坏邻人的田，那么他应按照邻人（的收成）赔偿大麦”（3）。罗马人在公元五、六世纪间 制定的查上丁尼法典，（乂称国法大全）对灌溉也给予重视。在我国，水利法规在春秋 时期已经出现，最初的水利法多是某个水利门类的单项法规，或附属在国家大法当中的有关 条款，以后逐步完善，至迟在唐代已有全国综合性的水利法典。一、国家大法中的水利条款（一）先秦时期国家大法中的水利条款礼记月令载：“季春之月，命司空曰，时雨将降，下水上腾。 循行国邑，周视原野，修利堤防，导达沟渎，开通道路，毋有障塞。”可以认为这是春秋末 年国家大法中的水利条款（4）。当时还设置有称作雍氏的专管官吏，“雍氏掌沟渎法池之 禁，凡害于国稼者。春令为阱攫、沟渎之利于民者。秋令塞阱杜揍”（5）。阱即深沟，是 在居住区周边防野兽的壕沟。接是在土地坚硬，不便挖掘深沟时，所挖掘的其中插有尖利木 桩之浅沟。沟渎洽池则是灌排渠道和蓄水陂池。秦国统一六国之后所订立的国家大法中，也 有关于水利的条文。考古发现的秦律十八种，其中的田律规定“春二月，毋敢伐材 木山林及壅堤水”（6）。运河是古代漕运的主要通道，自唐代以来，运河更成为王朝的经济大动脉，除工程维修外, 还有航运秩序的保障，都需要加强法制管理管控。航运与灌溉争水，在唐代运河上是普遍存在的相关问题，汴河、淮南运河、江南运河都有类 似情况。航运所关系的是整个国家运输动脉的畅通，牵掣全局利益，而农田灌溉则只涉及一 个地区的农业收成，因而，当水源不足，航运与灌溉不能兼顾时，水部式规定，应首先 满足通航要求。在社会安定，法律被尊重时期，可以依据水部式处理有关矛盾，但当社 会动乱，法制削弱的唐代后期，则往往需要由政府下达行政命令，指派专门官吏处理此类矛 盾。汴河上航运与灌溉的矛盾最为突出。每当春夏灌溉季节，两岸广开斗门引水浇田，汴河因而 断航。贞元二年（786年）德宗皇帝亲自干预，指定汴、宋等州观察使选派清廉刚直官吏负 责检查，并要求郑州、徐州、泗州也照此执行。但汴河沿岸多系军阀割据的势力范围，中央 政府自然无法禁止他们从汴河引灌。此后不得不向藩镇妥协，正式允许开渠引水，致令汴河 断航。每年四月至七月，漕船滞留汴河不得前进（52）。为了解决运输的困难，元和九年（814 年）在吁胎都梁山修建转运仓库，存储从江南运来的粮食和其他物资，待灌溉季节过去以后， 再由盯胎经汴河转运西上。在主要航道上灌溉与航运争水的矛盾相当突出，尤其是在藩镇割据时期更其如此。这类相关 问题甚至成为测验官吏行政相关能力和科考题目。例如，文苑英华中有一道试题是：“转 运使以汴河水浅，运船不通，请筑塞两岸斗门。节度使以当军营田悉在河次，若斗门筑塞， 无以供军” （53）。负责中央财政运输的要求关闭两岸引水灌溉闸门，集中水量保证运河通 航；而地方节度使则以营田收成不好，军需供应有困难相要挟。文苑英华同时收入的答 卷则明确表示，航运牵掣国家整体利益，地方应服从中央。北宋对汴河管理管控同样不敢懈怠：为了满足航深要求，“每岁自春及冬，常于河口均调水 势，止深六尺，以通行重载为准”；由于黄河主溜有时迁徙，因此每到春天就征调大批民工 重开汴口；而当黄河主溜顶冲时，汴河进水过多，又需通过运河上的3曳水闸坝;曳洪；当河水 位增至七尺五寸时，即派禁兵三千上堤防洪。总之，为使其“浅深有度，置官以司之，都水 监总察之” （54） o清代运河管理管控制度，在山东全河备考中除记载前代旧有制度十七条外，又增补康熙 初年新订制度六条。主要合适的内容有：船只过闸有先后次序，除进贡鲜品船只随到随过 外,其余船只必须等水积满后整批放行。违者视情节惩处;过往漕船携带货物有数量规定， 并不许沿途贸易；盗决运河或运河蓄水设施和堤防者处以徒刑，为首者充军（后改为在决 堤处斩首）。闸官偷水卖与农民者同罪；沿河府州县设专官管理管控，有违法行为者由巡 河御史等官审理，地方政府不得干预：运河维修料物不得挪作它用，过往官船不得要求运 河工人拉纤；运河堤岸修筑定限三年，如三年以内冲决，按使用时间和损失大小定罪并停 薪赔修；防守官吏需将决堤情况十日内申报，逾期降两级调用：对于空船或重载，各段运 河都有航行时间的限制，超时受罚；管河宜吏在管辖河堤上负责栽种柳树，每年成活一万 株以上者按数奖励。对运河工程管理管控另有专门条款，据大清会典记载，山东运河段的主要规定有：运 河每年十一月初一口筑坝拦河疏浚，次年正月完工。每年一小浚，隔年一大浚：疏浚弃土 应于百丈之外。如就近堆在堤上，需层层夯磁；可以在河中筑束水长坝逼溜冲刷，或用刮 板，混江龙等工具清淤；两岸济运泉水每年十月以后由主管官吏逐一检查清淘等（55）。（四）城市供排水法规古代重要城市如长安、开封、洛阳、杭州、北京等对供水河道管理管控很严，历代订有专门 制度。如元代大都（今北京）金水河规定；洗手洗衣物者要受鞭苔。但细节多已佚失。唐代文献中保存了两条有关城市排水的资料:一条是某甲宅中修排水渠将污水排往宅外街道 被告发；另一条是某乙将家中污水排往邻街，被县令责杖六十下。乙上诉，认为责杖六十不 合法，请求“依法正断” （56）,答案认为应判乙胜诉。可见当时已有城市排水法细则。明代西安原有龙首渠供水，但只够东城使用，成化元年（1465年）兴建广济渠，引交河、 皂河入西城，工成后建新开通济渠记碑（57） o碑阴刻有水规十条，主要合适的内容 有：1.皂河上源至西城壕的七十里间，每里设夫二名，负责修理河道堤防和植树。乂设老人（夫头）四名领导维修工作，每月初一、十五赴宫中汇报情况：2.城西南丈八头有引水石闸 一座，丈八头上游可引水灌田，引水数量由老人控制，但禁止泯导致污染水质的兰靛；3. 丈八头石闸由闸夫二人看管，向城内供水要保证水深一尺。余水仍归皂河故道；4.西城引水 河上有水磨一座，其北有窑场一所，附近修堤修渠费用由其收入中开支：5.渠水自西城入， 东城出。地下渠道用破灰券砌，券顶填土后与街面平。每二十丈留一井口，由附近一户居民 看管。严冬每半月，微寒每七日、微热每四日、大热每二日一次进入渠内检杳，发现污物， 追究看管户责任；6.官府分水闸口平时锁闭，以防仗势取水；7.城内渠旁不许开饮食店或堆 放粮食，以防老鼠和害虫打洞。清代北京地下排水相关系统发达，由于是都城，管理管控制度严格。乾隆十七年（1752年） 规定京城内外所有河道沟渠事务每年派一名“直年大臣”总管，当时内城共有排水大沟（大 街两旁排水沟）30533丈，小沟（巷沟）98100多丈，大小沟相互灌注，并与护城河和有关 排水河道高程用水准仪统一抄平；每年二月开冻后至三月底止统一进行疏浚和维修。各下水 道所留沟眼一律注册登记，随时检查（58）。（五）水利施工组织法规水利施工往往是千百人的共同劳动，必需有明确的条例加以约束和协调。战国时期己有细致 的施工管理管控制度。管子-度地中记载：要委派学习过水利相关技术的人主持施工； 水官冬天巡视各处工程，发现需要修理和新建的要向政府书面报告，待批准后实施；水利施 工规定在春天进行，一者农闲，二者土壤解冻，含水量适宜。完工后要负责检查；劳动力从 老百姓中征调。每年秋季按当地人口和土地面积摊派。区别男女及劳力强弱，造册上报官府， 服劳役的可以代替服兵役；冬天，民工要事先准备好筐、锹、板、夯、土车、棚车、食具等 施工工具和生活用具，预先准备好防汛的柴草等埔料；各种工具配备要有一定比例，以便组 织劳力，提高工效。并要预留储备，以替换劳动中损坏的工具。工具和器材准备好后，要接 受水利官员和地方官吏的联合检查，并制订有相应的奖惩制度。敦煌千佛洞所发现的文献中，还有许多转帖。转帖是为召集一次公益性活动而发的通知。由 于通知是在有关人户间轮转传递，故名。转帖中有专门召集受益户共同维护和修理灌溉渠道 的，叫作渠人转帖。帖中不仅写明应出工的各户人名、所应携带的工具以及集合时间、地点 等，还特别强调“如有后到，决杖七下，全段不来，重有责罚” （59）等规定。见图5.太湖坪田需经常维修，施工组织较完善。明代万历六年（1578年）水利御史林应训制定珏 田施工章程（60）,主要合适的内容有：坪堤有固定尺寸规格，临近河荡处的断面应适当 增加；取土筑上于之田，其损失由全坪计亩出银津贴，日后再陆续*取河泥填平；t于堤修 筑经费和劳务计亩摊派；施工前塘长分段插标，由珏甲通知各户按时出工；坪甲主持施 工，负责处置违纪者。不负责的要受处罚，可长是义务性质，无津贴；施工结束，由县府 派员查勘，并追究施工草率和拖延工期的负责人责任。对于施工用料管理管控也有相应细则。例如，五道成规是清乾隆五年（1740年）在直 隶河道总督主持下制定的海河流域河工用料规格和单价的规定。每种材料按不同用途有不同 的规格和单价。工人按工种不同，也有不同工价。对于流域内不同河道，单价也有差别。此 外，对料物验收、保管和消耗，另有专门记录和核查制度。注释：1韩非子六反，诸子集成本，中华书局，1954年，第319页2韩非子难三，诸子集成本，第290页3杨炽，汉穆拉比法典第53条，55条，高等教育出版社，1992年，第3840页4管子立政记载司空的职责是以兴建和维护水利工程为主要工作，“决水潦，通沟 渎，修障防，安水藏，使水虽过度，无害于五谷。岁虽凶旱，有所秘获，司空之事也”。5周礼秋官雍氏卷三十六。又同书卷三十四，郑玄注释“雍氏”说：“雍谓堤防； 防止水也”，可见雍氏的主要工作是兴水利。6睡虎地秦墓竹简，文物出版社，1978年。7唐长孙无忌，唐律疏议卷27、国学基本丛书本，商务印书馆，1933年，第44页。8同上书，卷28.9唐会要卷59载：“虞部员外郎：大历十四年八月虞部奏：准式，山泽之利公私共之 者。比来除长春宫所收，占吝甚多。望令关内州府审勘顷亩，先均给贫下百姓，据厚薄节给， 轻税五分之一。征纳讫，市轻货送上都。如所由辄有隐漏，及收管不尽，并请准条科罪。敕 旨依奏”。10文苑英华卷526,中华书局，1966年，第2696页。11参见宋刑统卷27,明会典卷172.12唐水部式早已亡佚，直至近代才在敦煌千佛洞中重新发现，但只是一个残卷。载敦 煌社会经济文献真迹释录，书目文献出版社，1986年。13新唐书百官志记载水部郎中和员外郎的职责范围是：“掌津济、船胪、渠梁、 堤堰、沟池、渔捕、运漕、碾磴之事”。旧唐书耿官志的记载是：“掌天下川渎陂池 之政令，以导达沟流，堰决河渠。凡舟根灌溉之利，成总而举之”。14参见周魁一，水部式与唐代的农田水利管理管控，载历史地理第四辑。上海人 民出版社，1986年，第88101页。（二）唐代国家法规中的水利条款在封建社会中唐朝的法律比较发达。唐代刑法及其解释集中在唐律疏议 中，其中的杂律规定有水利条款。诸如“近河及大水有堤防之处，刺史、县令以时检校。若 须修理，每秋收讫，量功多少，差人夫修理。若暴雨汛溢损坏堤防交为人患者，先即修营, 不拘时限”（7）,如果维修不及时造成财物损失和人员伤亡，要比照贪污罪和争斗杀人罪 减等处罚。如因取水灌溉等缘故而致决堤，不论因公因私都要有杖一百下。如有故意破坏堤 防而致人死亡者，按故意杀人罪论处。即使损失较轻，最低也要判三年徒刑。唐律疏议中还规定自然水体中的物产为公共所有，不得有权人霸占。 否则，“诸占固山野陂湖之利者杖六十”。长孙无忌解释说：“山泽陂湖物产所植，所有利 润与众共之。其有占固者杖六十。已施功取者不追"（8）。即山林河湖属于公共资源。菊 占者要受惩罚。但承认已建成的水利工程的合法地位与相关利益。大历十四年（779年）中 央政府主管山林渔捕的虞部曾根据这法律规定，要求将以往由位于朝邑的长春宫（皇家离 宫）收取的山泽收入，平均分给贫苦百姓（9）。再按规定征收赋税，得到批准。唐代还有专门的建筑法规营缮令，其中也有关于堤防的条款，例如：文苑英华中引 用了营缮令的规定：“诸侯水堤内不得造小堤及人居其堤内外各五步并堤上种榆柳杂树”（10） o所谓小堤是指大堤内为围垦滩地所造的生产堤，这类小堤将妨碍汛期安全行洪。所 谓堤内外五步以内不得居住，是因为有人居的地方容易引来鼠、猿和白蚁在堤上筑窝，并且 堤防抢险和汛期巡杳也需要留有一定宽度的通道。此外，如果在堤防保护范围内种树，将被 充作大堤修防用料。唐律疏议中对刑法有关水利条款的解释，也有引用营缮令者，如地方官吏的水利职 责等。唐律对后世有重要影响，宋刑统和明会典中有关不修堤防和盗决堤防致灾的量刑都 和唐律基本相同（ID o（三）清会典中有关水利的条款清代，除刑法中规定有水利条款外，关于典章制度的专书，更有详尽的水利条文，同样具有 法律意义。光绪年间撰修清会典一百卷和清会典事例一千二百二十卷。清会典事 例中河工占十九卷，海塘占四卷，水利占八卷，共计三十一卷之多，条文规定得相当细致。 以河工为例。合适的内容包括河务机构、官吏设置、职责范围；各河工机构的河兵和河夫的 种类数量及其待遇；各地维修抢险工程的经费数量及开支；河工物料（木、草、土、石、楷 料、绳索、石灰等）的购置、数量、规格；各种工程（堤、坝、品、闸、涵洞、木龙等）的 施工规范和用料;不同季节堤防的修守;河道疏浚的规格和经费；施工用船只和上车的配备； 埔工、坝工、砖工、石工和土工的做法、规格和用料：河工修建保险期限的规定和失事的赔 修办法；河工种植苇柳的要求和奖励办法；以及河工和运河禁令等。二、综合性国家水利法规 当水利进一步普及和发展之后，原本附属于国家大法中的水利条款，开始独立出来，汇集为 综合性国家水利法规。唐宋时期综合相关系统的水利法规的出现，体现了这一时期水利事业 的进步。全国性的水利法规包括水利的各个门类。由于水资源是有限的，各用水方面对水资 源的利用有时彼此矛盾以致互相排斥。因此，一部综合性的水法，还要对各用水部门的相互 关系作出规定。因而它并不是分类法规的简单迭加。水法的制订和执行是政府的重要工作。(一)唐水部式及其所体现的法律精神现存最早的全国性的水利法规是唐代的水部式。唐水部式是中央的水利立法。在唐 代，“式”凡十一次修订，水部式也有多次修订的过程。我们现今所见到的水部式 只是一个残卷，仅有二十九自然条，约二千六百余字(12)。其合适的内容包括农田水利管 理管控，水碾、水磨设置及用水的规定，运河船闸的管理管控和维护，桥梁的管理管控和维 修，内河航运船只及水手的管理管控，海运管理管控，渔业管理管控以及城市水道管理管控 等合适的内容。这些事务都属于尚书省工部水部郎中和员外郎的职责范围(13)。从水部 式所记载的合适的内容分析，它大约是唐开元二十五年(737年)的修订本(14) o这部 综合性水利法规的合适的内容很丰富，充分体现了法律的一些基本精神。首先，法律是用来衡量是非的，它的规定必须具体而明确，不可以作它种理解。水部式 残卷对此有突出体现，例如，“泾渭白渠及诸大渠用水灌溉之处皆安斗门，并须累石及安木 傍壁，仰使牢固。不得当渠造堰。听于上流势高之处为斗门引取。其傍支渠有地高水卜.须临 时整堰灌溉者听之。凡浇田皆仰预知顷亩，依次取用。水遍，即令闭塞，务使均普，不得偏 并”。这是现存水部式残卷的第一条。基本精神是按照田亩面积平均用水。具体规定有：需 要灌溉的田地应预先申请报告田亩面积；渠道上设置配水闸门。闸门要牢固，以控制灌溉 时间和水量；闸门有一定规格，并在官府监督下修建，不能私自建造；地势较高的田地， 不许在主要渠道上修堰壅水，而只能将取水口向上游伸展；在较小渠道上可以临时修堰拦 水，以濯溉附近高处农田。在国家水法中对一个灌区的配水竟有如此详尽的规定，尽管这一 灌区特别重要。水部式中也有灌溉行政管理管控的规定。例如，灌区设渠长和斗门长，其职责是合理分 配灌溉用水,灌区管理管控工作由所在州县政府派一名宜员主持。水利部门的官员也要时常 检查。灌区用水合理，农业丰产，则奖励主管官吏，反之，将给予记过处分。对于大灌区例 如引泾灌区的关键配水设施，州县每年还要选派20岁上下的男丁 20人和工匠12人轮番看 守，如有损坏要督促修理。如损坏较大，灌区本身无力负担，则可向地方政府申请协助。第二、水法的主要经济目标是保证对有限的水资源进行综合利用，以求得最大的经济效益。水资源的开发利用往往是多目标的。因此，当不能同时满足各方面的用水相关需求时，取得 最大经济效益特别是稳定社会的需要，是制订水法的重要依据。对于各个用水部门之间的利益关系，水部式有专门条款。例如，处理灌溉用水和航运以 及水碾、水磨的用水矛盾。一般来说，它们的用水次序是，首先要保证航运、放木的相关需 求，尔后是灌溉。而一般只在非灌溉季节，才允许开动水碾和水磨。在灌溉季节里，水碾和 水磨的引水闸门要卜锁封印并卸去磨石，而如果因为水力机械拥水而使渠道淤塞，甚至渠水 泛溢损害公私利益者，这座水碾或水磨将被强迫拆除。总的精神是：“凡有水灌溉者。碾磴 不得与争其利"（15） o除碾磴用水外，放木和航运与灌溉争水的矛盾也很普遍，水部式残卷第22条规定：“运 己了及水大有余，灌溉须水亦听兼用”。是指放木用水与灌溉的矛盾。同样的相关问题在兰 田新开渠上：“公私材木并听运下，百姓须溉田处，令造斗门节用，勿令废运” （16） o第三、权利与义务相联系，是水法的基本精神。水利工程的兴建有合理出工相关问题，建成后，仍需不断维修，出工和物料摊派是经常遇到 的相关问题，因此需要制订一套具体的规定，把经常重复着的出工和受益联系起来，而规定 的合理性则成为水法的权威性和持久性的保证。对于灌溉水法来说，维修出工一般按灌区内 受益面积进行摊派。水部式中规定，河西诸州内的公廨田和职分田应该和灌区内民田一 样，“计营顷亩，共百姓均出人功，同修渠堰”。由国家分配给官府和官吏的田地也不例外， 这是总的原则精神。这种协调受益与出工的规定，关系着灌区的效益以至兴废。唐代大和八 年（834年）王起出任襄州（治今湖北襄樊市）刺史，当地一灌区由于原订管理管控法规不 公平，失于维修，致使“塘堰缺坏”（17）就是一例。我国许多灌溉工程有着上千年历史。 都江堰、郑国渠更历时二千余年，并至今受益，没有一套科学的合理的管理管控办法是不可 想象的。灌区一般有自己的管理管控机构，并往往由政府给予监督和保证，灌区经营管理管 控水平还将作为考核主管官吏政绩的主要条件。这些都是有益的经验。唐代是我国封建法制集大成的时代。唐前期国家统一，社会安定，经济发展，文化繁荣，反 映经济基础的上层建筑因而也有相应的建设，各项法律应运而生，“盖姬周之下，文物仪章， 莫备于唐” （18） ,水部式是现存最早的中央政府制定的水利法规，它的出现是社会进 步和水利事业发展的必然结果。不过，此后未见全国性的综合水利法规。水部式在唐代颇有权威，如下二事可证。其一：收入文苑英华的判文中有“清白二 渠判” 一条（19）。考试题目是：清白二渠交口没有关闭闸门，知府据此要治高陵令渎职罪。 高陵令辩曰：时间是在二月一日以前，按规定可以不下闸板。在考题之后所附六张答卷都依 据“令式”认为不应治县令罪。核以水部式残卷第三条合适的内容（20）,可知考子无 不熟悉水部式的有关规定（21） 0其二，长庆三年（823年）高陵县令刘仁师依据水部式条文，控告泾阳大地主霸占郑白 渠水源，致使下游高陵等县失于灌溉的案子，所征引之水部式条款是：“决泄有时，联 没有度，居上游者不得拥泉而专其腴。每岁少尹一人行视之，以诛不式”，其合适的内容与 残卷第一第二条相合。在安史之乱后，各地管理管控混乱，刘仁师还能依据法律胜诉，说明水部式的权威性。诗人刘禹锡称赞道：“尊水式兮复田制，无荒区兮有良岁” （22）（-）宋农田水利约束及其实施效果宋代元丰官制规定：“水部掌川渎河渠，凡水政，详立法之意，非徒为穿凿开导修举目前而 己”。（23）强调指出，水利部门不能只管眼前的水利建设，还要详订水法，加强管理管控。 崇宁三年（1104年）北宋政府还决定要继承元丰修明水政的作法。宋代所订之水利政策法 规以熙宁二年（1069年）由制置三司条例司颁行的农田水利约束最为著称。农田水利约束（又称农田利害条约）与唐水部式所不同的是，它是一部鼓励和 规范大兴农田水利建设的行政法规，是王安石变法的主要产物之一 （24） o它的出台是以二 十多年的酝酿和熙宁二年的普遍调查为依据的。庆历四年（1044年）宋仁宗发布劝农文书，其中第一项就是兴水利。合适的内容包括：要 求各地兴修御防水灾的水利设施，包括前人兴修未成而后人接续完成的；有新创建的：有前 代废毁而重新修复的，要逐处查勘登记上报和评价功绩大小（25）。皇祐元年（1049年） 又重申这一精神。为编制农田水利约束在熙宁二年（1069年）又派遣刘彝、谢卿材、侯叔献等八人“行 诸路，相度农田水利、税赋科率、徭役利害”（26）。并于当年十一月颁行。其主要合适的 内容有（27） ： （1）凡能提出有关土地耕种方式方法和某处有应兴建、恢复和扩建农田水 利工程的人，核实后受奖，并交付州县负责实施：（2）各县应上报境内荒田顷亩，所在地 点和开垦办法；（3）各县要上报应修浚的河流，应兴修或扩建的灌溉工程，并作出预算及 施工安排：（4）河流涉及几个州县的，各县都要提出意见，报送主管官吏：（5）各县应修 的堤防，应开挖的排水沟渠要提出计划、预算和施工办法，报请上级复杳，然后执行；（6） 各州县的报告，主管官吏要和各路提刑或转运官吏协商，复查核实后，委派县或州施工；（8） 关系几个州的大工程，要经中央批准；工程太多的县，县官不胜任的要调动工作，事务太繁 重的可添置神助官吏；（9）私人垦田及兴修水利，经费过多时，可向官府贷款，州县也可 劝谕富家借贷；（10）凡出力出财兴办水利的，按功利大小，官府给予奖励或录用：（11） 不按规定开修的，官吏要督促并罚款，罚款充作工程费用；（12）各县官吏兴修水利见成效 者，按功劳大小升赏，临时委派人员亦比照奖励。农田水利约束在实行过程中又不断完善。熙宁四年补充规定，对兴修农田水利有功的官 员，按灌溉顷亩千顷以上、五百顷以上和百顷以上三等分别予以奖励。熙宇五年又补充兴修 水利占用民田，应以官田补偿的办法，以及对无力承办兴工者，出官钱资助的办法等（28）。由于农田水利约束的推动，熙宁三年至九年各地共兴建水利工程10793处，灌溉民田 361170 顷，官地 1915 顷（29）、三、不同水利门类的单项法规按照不同的服务对象，水利分作防洪、农田水利、航运、城市水利和水利施工管理管控等门 类。随着水利事业发展的深入，各水利门类的专项法规和规范也逐渐丰富，它们各有自己的 特点，相互之间乂有一些联系。（一）防洪法规：1 .早期的防洪法规 防洪关系到一个地区的共同利益,是一项关系公众生活的公益事业，必须由政府组织和协调。 洪水来势迅猛，防洪遂呈现准军事化的特点，必须加强法制管理管控以应付紧急事变。江河防洪堤防至迟在西周时期己经出现。到了春秋时期，列国争霸，常常利用堤防作为危害 别国的手段。相传在齐桓公的时候，楚国侵略宋、郑两个小国，就曾在河中筑坝，淹灌至上 游数百里的地区。当时齐国是霸主，曾出兵胁迫楚国拆除拦河坝（30）。春秋时期，修建作 为战争手段的拦河坝和堤防，甚至决堤放水淹灌敌国的事情还有许多。在孙子一书中， 活跃于春秋末期的著名军事家孙武就常常用决堤放水作为战争优势的比喻（31） o所以在诸 侯国之间的盟约中，明令禁止这种以邻为壑的行为。其中最著名的是公元前651年在葵丘之 会上订立的盟约。据孟子告子下记载，盟约中有“无曲防”（32）的条款，基本精神 是禁止修建不顾全局危害他国的水利工程。春秋谷梁传还说到，这是“奏明天子之禁”， 即重申天子的禁令，可见在更早一些的西周时代已有这种法令。目前所见最早的防洪法原件是章武三年（223年）九月十五日颁行的蜀国诸葛亮的护堤命令, “丞相诸葛令，按九里堤捍护都城，用防水患，今修筑竣，告尔居民，勿许侵占损坏，有犯， 治以严法，令即遵行"（33）。九里堤在成都西北，当地地势低洼，是一条用以保护成都安 全的防洪堤。2 .唐宋防洪法规唐代江河较少决溢记载，有关防洪法的条文散见于唐律疏议的刑法之中，主要有主管官 员不及时修筑堤防而导致灾害者，按情节严重程度惩处。对于掘堤盗水灌溉而引发决溢者和 故意破坏堤防者都有相应治罪条文。宋代黄河决溢频繁，除在宋刑统中保留唐代有关护堤条例外，还有其它一些零星记载, 例如元祐六年（1091年）针对有人盗拆黄河品工木岸的情况，决定“以持杖窃论”（34）, 并且对于如此严重的毁堤事件，即使刑法条款规定可以不发配的，也要从严量刑而“配邻 州”。不过，宋代确实存在相关系统的河防法规。据玉海记载，宣和二年（112（）年）编有宣 和编类河防书共计二百九十二卷，其主要精神是：“元丰之制，水部掌水政，崇宁二年十 月有司请推广元丰水政” （35）。所编定的这部法规长达292卷，可见其详密的程度，惜已 散佚。王安石奉行法家路线，在法律建设上是卓有成效的。现在所能见到最早的相关系统防洪法令是金代泰和二年（1202年）颁布的河防令，合 适的内容是关于黄河和海河水系各河的河防修守法规，共十一条（36）,保存在元代沙克什 所著河防通议中的十条显然经过删节。其主要合适的内容有：1.每年要选派一名政府官 员沿河视察，督促地方政府和水利主管机关落实防洪措施；2.水利部门可以使用最快的交通 工具传递防汛情况；工州县主管防洪的官员每年六月初一到八月底要上堤防汛。平时，分管 官员也要轮流上堤检杳；4.沿河州县官吏防汛的功过都要上报；5.河防军夫有规定的假期, 医疗也有保障；6.堤防险工情况要每月向中央政府上报。情况紧急要增派夫役上堤等等。3 .明清防洪法规随着长江流域经济开发的深入，自宋元以来，人与水的矛盾逐渐显著。自明代中叶，长江大 堤修防也开始有相关系统的管理管控制度。嘉靖四十五年（1566年）至隆庆二年（1568年） 荆江知府赵贤主持大修江堤后始立堤甲法，即每千丈堤老一人，五百丈堤长一人，百丈 甲一人，夫十人，职责是“夏秋守御，冬春修补，岁以为常” （37）,可见当时荆江大堤修 守人员共3700多人。万历湖广总志载有护守堤防总考略和修筑堤防总考略（38）。修筑堤防总考 略共十条，分别是：审水势，察士宜，挽月堤，塞穴隙，坚杵筑，卷土谛，植杨柳，培草 鳞，用石凳，立排桩等。护守堤防总考略针对堤防溃决的三种情况提出了四种管理管控措施，即立堤甲，免重役， 置铺舍和严禁令等。清代荆江堤防修守制度又进一步。乾隆五十三年（1747年）荆江堤防溃决，损失惨重，恢 复重建后订立12款修守章程（39）。主要合适的内容有：总督、巡抚每年春汛前杳验官修荆江大堤：道府也要杳验南北两岸民修堤防。官修者，其 经费预算和核算有严格制度；湖北官修堤防保修年限从一年增至十年，限内冲决严加参处，并追赔；筑堤时荆州府同知负责监理；岁修银两先由府库垫支，次年再由县内按亩摊征还款；堤上设卡房，五百丈为一工，设堤长4名，坪甲4名，轮流住宿，随时查验；除沙市外，堤上民房一律迁建；荆州府同知应选派熟悉水利的官员。紧急防汛抢险事务也有专门法规。例如，道光年间林则徐任湖广总督期间订立防汛事宜 共十条；以及王凤生编详定江汉堤工防守大汛章程（40）十一条等。清代的防洪法规汇集在大清会典事例中的共计十九卷，合适的内容包括：河防官吏的职 责，河兵河夫、经费物料、疏浚、工具、用工、坝工、砖工、土工等的施工规范，工程质量 保证和事故索赔，种植苇柳以及河防禁令等合适的内容。比前代法规详密得多。4 .排涝法规排涝也是相关区域间利益攸关的事，同样需要相应的法律约束。北宋天圣二年（1024年） 开封府和陈、徐、宿、亳、曹、单、蔡、颍等州连年雨涝成灾。张君平曾提出大规模排水计 划和八点规定，主要合适的内容有：按地形和前代遗迹规划排水路线，并计算工程量； 不按要求施工和造成灾害的，应对官吏判刑和罚款；能动员和组织人民按计划施工并有成 效者重赏；禁止百姓在排水河道上筑堰蓄水和捕鱼；开挖尺寸和工程量要严格覆核，新 平整出的土地入税籍；查禁贪污。这些规定当时“悉颁为定令” （41）,成为该地区的排 水法规。浙江绍兴的三江闸是建于明代嘉靖十六年（1537年）的大型排水闸。绍兴近海，潮汐咸水 涌入，沿江居民生活用水和灌溉用水没有保证。建闸以后，潮水盛涨时下闸挡潮和蓄积内河 淡水，潮退时则开闸排涝，因此闸门的运用对于所保护的肖山绍兴平原有直接的利害。农田 高程不同对排涝水位也有不同要求，为公平起见，设立水则按水位高程控制闸门启闭。启闭 以农田高程居中者为准，共设两个水则，一个在闸所，一个在县衙附近，两个水则既方便管 理管控，又可相互校核。水则分作金、木、水、火、土五划。水至金字脚，全闸开启；水至 木字脚，开16孔（全闸28孔）；至水字脚开8孔；至火字头全闸关闭（42）,以防欺蔽。（二）农田灌溉法规1 .灌溉法规的起源和发展灌溉抑或排水，各受益农户都与同水源联系着，因此构成一个利益共同体。在这个共同体 中，按一定规则平均使用水资源或排泄滞涝，是维系共同体正常运行的首要条件，客观需要 制订相对公平的公认的用水法则。淮南子齐俗训在讲到万事万物都需要遵循规律和原 则时举例说：“辟若同陂而溉田，其受水均也”（43）,即灌溉要平均供水和建立保证平均 供水的法则。可以说灌溉法规大致与工程兴建同时产生。最早见于记载的灌溉法规始于西汉。元鼎六年（公元前111年）左内史儿宽建议开凿六辅渠， 灌溉郑国渠旁地势较高的农田，并且“定水令，以广溉田”（44）。这个水令应当是该灌区 的灌溉用水制度。由于有了合理的用水制度，灌溉面积因而增加。西汉末年召信臣在南阳大 兴水利。建成了六门陂、钳卢陂等著名蓄水灌溉工程，同时也“为民作均水约束，刻石立于 田畔，以防纷争”（45）。东汉永平十六年（73年）王景任庐江太守时主持恢复古灌区芍 陂，“遂铭石刻誓，令民知常禁"（46）,都是按需要均匀分配用水的法规，用以约束各受 益农户，以免无端争水。为此，这个法规还被刻作石碑，树立在灌区，昭示于众。这些灌溉 法规的具体合适的内容都已湮没无闻了。现存具体的灌溉管理管控制度最早见于甘肃敦煌的甘泉水灌区。甘泉水灌区是一个长宽各数 十里的大型灌区。制订有被称作敦煌县用水细则的灌溉用水制度（47） o现存残卷二千 余字。合适的内容分作两大部分。前一部分记述渠道之间轮灌的先后次序。灌区内各干渠之 间，干渠内各支渠之间都有轮灌的规定。后半部分则是对全年灌溉次数和各次灌水时间的规 定。灌区全年共灌水五次，五次灌水时间又分别和节气（也就是作物的不同生长期）相适应， 并考虑到不同作物品种对灌水时间和次数的不同要求。它所体现的农田灌水相关技术水平， 与现代农田灌水相关技术几乎亳无二致。偏远的敦煌地区当可代表此一时期全国的平均水平。敦煌县用水细则的历史当可追溯得更远。细则说到，有些制度的规定并无古代典籍 作为凭据，而是依据“当乡古老相传之语，遮代相承”（48）。2 .灌溉法规随着自然条件的演变和相关技术进步而不断丰富和完善。入户的迁徙，土地的买卖，工程的改建，水源的变迁等等，都会促使水法的进一步修订。而 维修经费和劳力的摊派，管理管控权限的调整，利益的分配等，也将随着经验的积累而不断 完善。例如，山西洪洞县清水渠原本分作东西两部分。由于民户更迭，”地多变迁，西少东 多，夫数未动，夫既有名无实，地亦散漫无稽。渐至两庄人等各存利己之心，花费以寡 为多，地亩以多为寡，私欲败度，诸务废驰”。乾隆四年（1739年）已发生过霸占水利的 事件。后经嘉庆、道光两次调解。至同治三年（1864年）修订了渠规。并规定“此后定每 届十年清查一次”，水利纠纷才得平息。而通津渠则是引用山涧水的小型渠道。因常遭山洪 袭击，工程及灌溉地亩变化较多，故其渠册序言中说：“冲损浸蚀，转眼沧桑，千年百主, 换冠张李，按之于册，空名仅有，揆之于夫，旧章难率。以故造册伊始，议定三十年一修, 防其变也”（49） o阐明了定期修订水法的必要性。浙江丽水通济堰堰规，南宋乾道五年（1169年）订有20条。其中属于组织机构的有堰首、 田户、甲头、堰匠、堰工、堰夫、堰司等条；属于灌溉制度的有堰概、逆帚（抢水）等二条； 属于重要工程维修的有渠堰、石函斗门、湖塘堰、叶穴头、水淫（排水涵洞）、开淘、船缺 等七条；其余尚有请官、堰簿、堰庙、堰山等四条（50） o此后历代又有重修。同治五年（1866 年）乂增加了灌溉制度10条和维修堰工条例10条，以及重要工程维修经费和堰务经费开支 等条文。3 .灌溉法规的实质及其特点和其它法律一样，水法也属于上层建筑范畴，必需与经济基础相适应。灌溉是从属于土地的， 占代的灌溉法当然服务于封建土地占有制和维护地主阶级的利益。但是为了稳定整个灌区的 用水秩序，水法必须相对合理，形式上也有民主的成分，不能无视灌区内多数农户的利益, 也只有这样才能维持灌区的正常运行。例如，浙江丽水通济堰规规定，堰首是全灌区灌溉用 水和工程管理管控的总负责人，堰首要从灌区下游区的上等田户（每年出十五个修堰工以上 的地主）中产生，每二年轮换一次。堰首不能兼任公职，也不受地方政府差遣。堰规规定堰 首工作有过失，灌区农户有向官府告发的权利，并将被罚款。从封建国家政权的角度考虑, 为了增加财政收入，在国家水法中也需要对豪强地主霸占水利的贪欲有所限制。水部式 中规定：“当渠不得造堰”、“斗门不得私造”，这首先是对有势力的地主的约束。在水 利纠纷中，也有地方政府依据水法控告权势之家并取得胜利的例子，其实质只是限制地,主阶 级的过渡剥削。明代嘉靖、万历年间，云南总兵沐府新占水利，当地农民联名控告，官司打 了四十年，最后的判决是：按田亩面积分配