有关控规中经济性分析路径的实践探讨.doc

有关控规中经济性分析路径的实践探讨摘要：为了增加规划的科学性、合理性、可行性和可操作性，经济性分析通常作为控制性详细规划编制的重要组成部分，目前经济性分析主要集中在基于投入产出的整体效益分析以及对单个地块的合理容积率的确定上，分析方法较为传统，缺乏动态分析，同时对容积率关注多，忽略了对综合效益的统筹考虑等。本文认为经济性分析应转变思路，从静态平衡向动态校核转变，由关注经济效益向综合效益转变，改变以容积率作为因变量的传统方式，以综合效益作为因变量，全面考虑经济效益、社会效益和生态效益的最优化。本文选取了昆山市中心地段核心区控规中的三个实际案例，说明在经济性分析中，经济效益并不是最主要的决定性因素，还应结合历史文化保护、交通承载能力、生态环境容量、宜居环境建设、就业岗位提供等整体性要素关系，在保护现状地块使用者合法权益、尊重利益相关者及公众的合理诉求的基础上，综合考虑权属地块经济效益平衡和大范围综合效益平衡相结合、近期经济效益平衡和长期综合效益平衡相结合，实现综合效益最优化。1.引言2008年1月1日正式实施的中华人民共和国城乡规划法（以下简称：城乡规划法）赋予了控制性详细规划（以下简称：控规）前所未有的法律地位，它不再只是规划管理的技术手段而成为了规划管理必须严格执行的法律依据。这无疑也对控规的编制与管理提出了更高的要求。作为规划管理的依据，控规直接指导城市开发，其核心是定性、定量、定界，但是在编制过程常以主观判断，缺乏定量方法的分析，对经济因素的考虑相对较少，使得规划成果可操作性和合理性不足。为了增加规划的科学性、合理性、可行性和可操作性，控规必须在编制阶段加强经济分析工作，是城市规划具有坚实的经济基础。，这明确了控规编制中进行经济性分析的必要性，苏州工业园区控制性详细规划、泉州古城控制性详细规划等多个控规进行了实践；2006年颁布的江苏省控制性详细规划编制导则将经济性分析纳入控规编制中的重要内容，并列举了经济分析的具体方法（江苏省控制性详细规划编制导则，2006）。由于经济性分析涉及内容多，2010年江苏省城市规划设计研究院组织了控规经济性分析的课题研究，希翼改变控规编制中指标确定脱离市场分析的状况，区分旧城区和新区的不同发展特性，从综合的经济分析角度去提高控规编制的科学性和可操作性。2.传统经济性分析的不足目前经济性分析主要集中在基于投入产出的整体效益分析以及对单个地块合理容积率的确定两个方面，分析方法较为传统，主要存在以下两点不足。2.1基于静态的总体平衡，缺乏动态分析经济分析实际是对规划的静态评价，目前传统方法实际上都是在规划方案形成后，对规划进行的一些定量化评价，这样得出的结论即使说明规划具有经济性，也不能有效地说明在一个动态过程中，规划确实具有经济性，而经济性方法的提出不仅是强调规划的合理性，同时也应保证具有可实施性；其次，因为根据参数与变量的设定不同，同一规划方案在相同的经济分析方法下有不同的结论，规划的经济性分析就或多或少成可调节的手段。2.2对容积率关注多，忽略了综合效益的统筹考虑我国控规源于80年代中期我国城市土地使用制度的改革，因此在市场化运作背景下作为政府监管市场开发的关键手段，很长一段时间内控规编制的核心问题简化为单一的容积率指标，并成为众多学者等关注控规经济性分析的落脚点。传统方法多在地价水平等开发成本既定的情况下，通过地块开发总投入与总产出效益的比较分析来估算地块开发的合理容积率。这种微观开发模型使得对宏观规划经济性的评价演变为获取最大微观经济效益的探讨，具有一定的局限性。城市规划强调的是对城市开发建设的整体策划与统筹设计，简单地将规划经济性等同于单个地块开发效益之和，显然忽视了复杂的城市建设与开发效益并不等同于简单的地块开发效益总和。同时传统方法仅关注微观个体的经济效益效益，但宏观城市规划的经济性实际是公共利益的体现，因此，城市规划的经济性必须先保证公共利益的保障，再兼顾具体市场行为者的私人利益。3.动态经济性分析方法的构建3.1思路转变3.1.1由静态平衡向动态校核转变经济分析是控制性详细规划编制中一个重要理念，应当贯彻于方案编制的始终。动态校核是对规划方案不断优化的过程，特别是当方案的经济利益、社会效益与生态效益，短期效益与长期效益发生冲突时，经济性分析可以作为多方案评价的一个有效方法，即通过定量测算提供方案可操作性和合理性依据。3.1.2由关注经济效益向综合效益转变随着规划的角色的转变，控规应在在协调开发商经济利益和公众利益方面发挥越来越重要的作用。因此，经济性分析也应从综合经济分析的角度去提高控规编制的科学性和可操作性，合理确定用地策划方案和控制指标体系，使控规真正成为调控土地市场、规范土地开发、保障社会公平的重要工具。3.2方法构建本次研究改变以容积率作为因变量的传统方式，以综合效益作为因变量，而经济效益、环境效益和社会效益作为自变量，形成Y=F（经济效益，社会效益，生态效益）。其中，在多个方案的评估中，经济效益并不是最主要的决定性因素，还应结合历史文化保护、交通承载能力、生态环境容量、宜居环境建设、就业岗位提供等整体性要素关系，在保护现状地块使用者合法权益、尊重利益相关者及公众的合理诉求的基础上，综合考虑权属地块经济效益平衡和大范围综合效益平衡相结合、近期经济效益平衡和长期综合效益平衡相结合，最终确定方案。4.昆山中心地段核心区控规里的实践本次中心地段控规覆盖面积广，规划涵盖昆山市中心城区中环以内77.63平方公里，地块类型多样，有亟待更新改造的老城区，也有急需退二进三的地区，本次研究试图将经济性分析作为动态检验方案用地布局的方法，特别选取了三个典型的规划方案优化案例。4.1经济效益测算4.1.1成本测算考虑到拆迁成本和其他成本的准确性，本次研究均选取昆山2010年公布的实事工程中各项目的投入额进行折算。4.1.2收益核算基准目前昆山采用招标、拍卖、挂牌出让的方式进行，根据昆山市国土资源规划局提供的2009年和2010年昆山市经营性用地出让一览表显示，目前昆山经营性用地出让价格与区位、容积率和出让面积关系紧密：（1）区位条件较好的地块，出让价格较高；（2）区位相似的地块，容积率高的出让价格较高；（3）区位、容积率相似的地块，不同性质的用地出让价格存在差异；（4）出让面积较大的地块，出让价格相对低于出让面积较小的地块，因此，本次研究在出让用地区位基准价的基础上，选取不同性质用地的楼面平均价，根据规划确定的容积率共同估算土地出让收益，凸显出不同区位和容积率带来的土地价值差异，4.2规划方案优化：HXA-15基本控制单元4.2.1现状概况HXA-15位于昆山老城区内，俗称“三角塔”地区，拥有全市销售额第一的昆山商厦，汇聚了全国知名的家电专卖店，三角塔地区在昆山人心目中拥有不可动摇和根深蒂固的商业地位，逐步从昔日的城市边缘蜕变成城市商业发展的核心节点，作为全市商业的核心地段，基本控制单元仍然有零星工厂、仓库、小商品市场分布，土地价值未能充分体现；其次，部分建筑质量差，除昆山商厦、金龙大厦外，其余建筑均为90年代建造，亟需更新改造；此外，道路网系统特别是支路密度严重不足，主要道路上交通流量大，交通联系不便。未来该地区将迎来交通条件的重大提升，首先朝阳路将作为准快速路改造，红线宽度拓宽至60米并设置辅道形式，增加了机动车通行能力；其次，轨道交通2号线纵向穿越该区域并设置“朝阳路站”，引入大量人流，使得该区域的公共交通可达性大为提升，这些都为该地区的商业发展提供了良好的外部条件。4.2.2规划基本思路4.2.2.1定位与规模在翔实的现状调查基础上，规划认为三角塔地区以延续、提升为主，整体布局，提升商业能级，塑造城市地标，成为沿人民路的南北向综合发展轴的重要节点和昆山市级商业中心的组成部分，此外，根据总体规划对老城区的规模要求以及总体空间布局，测算出未来HXA-15基本控制单元内则将承担总计约24万平方米的商业建筑量，除掉现状已有商业建筑量，规划新增15万左右的商业建筑量。4.2.2.2总体布局因朝阳路作为城市准快速路在单元南侧东西向通过，为避免车流和人流的交织，规划建议商业设施布置在人民路以北为主，通过不同的功能内容和不同比例的混合开发成为人民路上功能最全、环境最佳的集购物、娱乐、宾馆、餐饮、商务、休闲为一体的综合服务中心。4.2.3规划方案比较4.2.3.1规划方案在人民路以西15-06、15-07、15-08、15-09地块以“扩容提升”为主，以昆山商厦为核心强化昆山商厦的综合性发展，形成以现代百货、旅游休闲和娱乐综合消费相融的商业发展格局。在人民路以东以“错位互补”为主，形成特色街区或者潮流中心，规划在15-13、15-14、15-16内布置特色购物、餐厅、酒吧等功能，通过慢行廊道与娄江相联系，为老城打造一处特色休闲的窗口，让人乐享河景的同时感受到高品质的城市服务，吸引年轻人和时尚人士等目标客群。在此方案中，居住用地、居住商业混合用地以及商业用地的规划面积分别达到4.67公顷、1.21和10.50公顷。其中商业用地与居住用地的比例达到2以上。在道路交通组织上，在人民路以西的范围内，规划打通中心街，人民路以东的范围内，在现状基础上完善拓宽部分支路。方案二调整了商业布局思路，即保留人民路以东的商业发展，规划重点打造人民路以西的15-06、15-10、15-07和15-11地块，依托现有昆山商厦的人气，引入“时间型消费”商业理念，布置城市综合体，集中打造城市商业中心。由于位于人民路以西的供电局即将搬迁，首期启动快，项目推进相对难度小。4.2.3.2方案比较方案一强化了三角塔作为市级商业中心的重要地位，但是拆迁量过大，特别是住宅的拆迁建筑面积高达76567，改造难度大，同时在商业布局理念上，甲方和规划设计单位对人民路东西两个部分“双管齐下”能否实现存在质疑，因此方案二在方案一的基础上做了局部调整。（1）增加居住用地比例考虑就近安置为减少居住的建筑拆迁量，同时也为拆迁居民提供了一个原地安置的选择，方案二调整了商业用地与居住用地的比例，并确定了该方案中居住用地、居住商业混合用地和商业用地的规模分别为6.85、1.22和6.55公顷，居住用地和商业用地的比例接近1。这样一定程度上减小了拆迁补偿费用，缓解因拆迁带来的社会问题。（2）提高容积率因商业用地面积减少，在保持总商业建筑量25万的前提下，新增商业用地的平均容积率必须达到4以上，相比方案一，方案2的用地开发强度得到了较大的提升。同时，由于出让价格与容积率挂钩，容积率高也导致出让价格也较高，通过投入产出的经济效益测算，虽然HXA-15土地出让规模从8.96公顷减少到7.39公顷，但是收益却得到了显著提高。此外，规划充分鼓励地下空间的开发，特别是轨道2号线通过该基本控制单元并设置朝阳路站，规划地下空间控制范围约500米，以地下2-3层为主，地下一层为商业街、餐饮等公共服务设施，地下二层以停车配建为主，地下三层为轨道交通。（3）完善交通区位规划力求增加支路网密度，在方案一的基础上打通人民路以东的中心街，增强地块的交通可达性，改善区位条件；考虑到朝阳路是准快速路，方案取消与朝阳路的支路联系，将车流和人流都集中到人民路上。此外，规划提倡慢性交通，采用以减速为主、减量为辅的交通稳静化措施，缓和人车矛盾、减速、减量、增安全，形成“人车和谐”慢行环境，并形成与公共交通站点良好衔接、与地面机动化交通适度分离的立体化步行系统。（4）美化周边环境贯彻“北引娄江、绿化渗透”的理念，方案构建与滨河景观便利的慢性交通，最大限度的发挥滨水景观，特别是在人民路以西的娄江沿岸，结合商业、餐饮设施进行近距离滨水开发，直接将购物、餐饮等活动引至水边，营造富有活力、人性化的慢行滨水空间。同时引水至入建筑庭院中，增强趣味性，并使得周边地块的景观环境条件得到提升。（5）完善配套设施规划布置包括社区中心、文体活动中心在内的公共服务设施，改善周边地块的设施配套条件。通过以上分析，基于综合效益的考量，最后确定方案二为规划优化方案。4.3规划方案优化：HXD-01基本控制单元4.3.1现状概况HXD-01为昆山市高新技术开发区的一部分，作为城市快速拓展的地区，拥有鑫源热电厂、苏州中钻金属材料热处理厂和上海电缆厂分厂等工厂，其中鑫源热电厂位于江浦路和萧林路交叉口东北侧，对周边环境污染较大，工厂占据了张家港的沿江岸线，使得滨水资源价值未得到完全发挥。4.3.2规划方案城西单元是连接城市主中心和西部副中心的东西向发展轴线上的重要节点，随着工业用地、仓库置换改造以及轨道1号线的建设，未来城西单元将形成西部地区内配套完善的生活居住区，是昆山提升生活品质的重要地区。因鑫源热电厂与城西单元的定位不一致，规划搬迁鑫源热电厂，方案一延续萧林路作为北部重要发展轴线，在萧林路与鹿城路的交叉口形成商业节点，规划用地性质为商业用地。方案二借鉴德国鲁尔区改造、北京798艺术区和北京焦化厂等案例，利用热电厂较为独特的工业厂房建设休闲公园。公园内集中保护和展示独特的工业，组织工业科普教育；修复生态，提高环境品质，增强地区活力，成为一处集生态体验、休闲游憩和参与于一体的生态休闲场所。4.3.2规划方案比较通过投入产出经济效益分析，方案一和方案二在经济效益上的差异很明显，也使得甲方更倾向于方案一。但是从长远来看，由新建的休闲公园产生的社会效益将远大于经济效益，究其原因主要有两点，首先，休闲公园的修建将改善周边环境，促进临近单元内土地出让价格的提高；其次，HXD-01周边的C-01、C-02、C-03、D-01、D-02、D-03地块内有大量的工业用地可置换，假设这些地块内用地的出让价格均上涨40%，通过投入产出经济效益测算，整体收益将由22.19亿元提高到31.07亿元，共增加8.88亿元，一定程度上抵消了因公园建设而产生的投入。从长远效益来看，方案二优于方案一。4.4规划方案优化：HXC-06基本控制单元4.4.1现状概况HXC-06基本控制单元属于城北编制单元，编制单元内存在大量的城中村和工业用地，工业用地主要位于寰庆路以北。4.4.2方案比较规划形成两个方案，方案一将工业用地置换为居住用地，通过投入产出经济效益测算，HXC-06中可出让的用地面积达到33.59公顷，土地出让收益高达26.51亿元，经济效益明显。但是方案一的问题也较突出，最为显著的是职居关系的不平衡，因此，在方案二中，方案相应地减少居住用地的规模，将部分工业用地规划为研发用地，利用原有企业搬迁的契机，培育科技园的发展，积极推进科技研发、文化创意集群，促进产业链的延伸与拓展，并积极鼓励原有企业的提升，加快城市转型。对方案二进行投入产出经济效益分析，由于研发用地较居住用地的出让价格少，HXC-06出让总金额有所下降，扣去成本实际收益为12.32亿元，仍然实现了盈利。5.小结本次研究选取的三个案例均有一定的代表性，其中，通过对第一个案例的研究得出，虽然老城区的改造难度较大，但是可以结合现状通过开发强度增加、交通区位改善、居住商业用地比例改变、设施配套完善以及美化景观环境等多种方法来优化方案，确保经济、社会和生态等综合效益达到最佳；通过对第二个案例的研究得出：虽然主要非经营性市政基础设施带来的经济效益低，但是它对周边地区的影响和带动作用不容忽视，制定开发计划应整体统筹考虑；通过对第三个案例的研究得出：在基本控制单元整体效益能保证的前提下，规划可以提供更多的设施配套以及就业岗位，提高社会效益。由此可见，改善经济性的方法有多种方法，如改变性质，提高开发容积率；改善区位，增加道路面积与路网密度等方法；改善用地交通条件，促使用地价值提升；设施配套，提高基本公共服务的便利度；美化环境，提升整体氛围。增强地块经济性的方法也不是单一使用的，往往是多种方法的综合，同时，也受到规划方案设计意图的制约。总之，经济分析是控制性详细规划编制中一个重要理念，可以作为方案评价的一个有效方法，综合考虑经济利益、社会效益与生态效益以及平衡短期效益与长期效益，通过定量测算提供方案可操作性和合理性依据。12