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基于城市发展单元规划的创新实践探索【摘要】随着深圳进入存量管理时代，城市发展面临诸多问题，包括存量空间功能提升、效益提升再开发受阻，市场为主的城市更新的功能品质、政府意图相左，市场机制可能导致公共空间资产市场化流失等。为此，深圳不断寻求城市发展和城市规划的创新发展。本文基于近年来深圳规划行业对城市发展单元的研究和实践，阐述深圳城市转型背景下的规划创新探索。城市发展单元规划作为面向实施、面向过程和面向协调的综合规划，提出在开发模式、土地制度、主体协商、市场评价、投融资平台和行政审批合作制度等方面实行诸多探索。1.引言30年来，作为改革“先发地区”，深圳无论社会经济发展、政策体制创新或是人居环境改善方面都在全国处于领先地位，走出了一条具有深圳特色的城市发展之路。但同时也率先遭遇城市快速发展带来的诸多结构性问题，城市化相对滞后于工业化，城市发展方式粗放，空间资源不足、城市二元结构明显、综合服务功能不够强、城市品位和内涵不够高、城市管理不够精细、违法建筑和土地历史遗留问题较多、国际影响力和竞争力有待提高等，不能完全适应人的全面发展和经济、社会、文化转型发展的需要。深圳不断增长的发展需求与资源有效供给不足的矛盾，迫切要求深圳更加重视城市发展，着力拓展城市发展空间，大力提升城市发展质量，以城市发展引领和推动各项事业发展，实现经济、社会、文化和城市的全面、协调、可持续发展，创造具有鲜明科学发展内涵的深圳质量。2.深圳的规划转型：发展单元的应运而生2.1深圳的规划困境面对已经处于高度城市化的阶段，深圳规划管理同样面临转型。早在2002年开始，深圳开展了第一个引导城市转型的城市发展策略深圳2030城市发展策略，之后，又于2010年，国务院审批通过了第一个转型的深圳市城市总体规划，但在具体实施层面的规划仍然缺乏有效抓手。此外，深圳法定图则审批的暂停，城市规划在城市发展中的先导和统筹作用受到极大挑战，规划工作面临诸多难题：（1）存量管理时代，传统规划编制无法适应新的资源配置需求存量管理时代，现有规划方法越来越不适应当前以存量发展为特征的规划制定，土地确权、整备和征地拆迁等内容的缺失，缺乏多方利益协商机制，规划控制刚性过强,灵活不足。再则，以往以增量为主的规划标准在指导城市更新等方面也存在不适应。存量空间功能提升、效益提升再开发受阻，虽然近两年来，深圳大力推动城市更新工作，但市场为主的城市更新的功能品质实施效果并不理想，主要是发挥了市场的积极性，在解决政府土地整备，公共利益诉求等方面不够，市场机制可能导致公共空间资产市场化流失。（2）后法定图则时代，规划方法和规划管理无法满足城市发展需求现有规划管理机制越来越不适应规划有效实施的要求，法定图则规划管理滞后城市发展需求，原有缺少开发主体下的规划往往与当前市场发展需求脱节，近期建设规划与项目需求不匹配，重大项目难以安排落地等问题，规划引导和市场需求脱节，导致市区政府对规划管理抱怨较多，政府期望实施的战略空间与市场化推进途径导致规划实施困难。城市更新有限解决发展难题，更多体现为市场主导，公共利益不足，土地整备又缺乏针对性。（3）协调规划时代，精英式规划已不符法理，政出多门的规划需要协调深圳是我国社会阶层发育最完整的城市之一，特别是中产阶层人数众多，加上处于改革开放的前沿，国际化程度比较高，社会公民意识得到较大提高，特别是公众的民间力量得到较大增强，深圳已经成为政府、公众、市场三方都参与城市治理的阶段。因此，传统生产要素，特别是土地的获取方式需要改变。加上物权法的颁布实施，精英式规划已经不符合法理要求，要求规划必须进行广泛参与。而且以往的政出多门的规划存在冲突和不协调，也需要在特定时空间范围内进行统筹解决。在这样的背景下，深圳市规划和国土资源委员会开始思考新的规划抓手来解决目前遇到的一系列问题，提出城市发展单元的规划概念，并委托中国城市规划设计研究院深圳分院等开展前期研究。2.2深圳的规划创新（1）理想模式综合平台的提出世界发达国家和地区的城市建设基本处于存量开发阶段，广泛采用开发控制的方式来有效推动城市增长管理。国内其他大城市的开发建设仍处于增量开发阶段，空间拓展和新增土地开发仍然是规划工作的重点，规划主要强调自上而下的指标控制,属于传统的规划编制体系。探索建立城市发展单元制度，将城市发展单元作为提升城市功能、加快建设现代化国际化先进城市的重要手段。如何构建一个能解决城市发展和城市规划的困境，经过多方思考，发展单元的“一个平台和两大主线”的思路逐步清晰化。“一个平台”就是要建立协商平台：发挥各方的积极性和主动性。城市发展和规划已经不仅仅是政府的事，而是全社会的事。政府也要发挥各级政府的积极性，让社会各界共同参与到城市发展和建设当中，充分考虑到各方的利益诉求，完善规划实施机制，推动权力下放、重心下移，按照政府主导、政策统筹、企业参与、市场运作的原则，建立城市整体开发建设新模式。“两大主线”就是完成空间规划和开发规划：空间规划要求继续发挥规划的先导和统筹作用。2005年深圳市城市规划工作会议提出城市规划要发挥城市发展的先导和统筹作用，对于宏观规划而言，城市发展策略和城市总体规划在高层面上基本能起到这样的作用。但是在具体实施层面上，项目安排和市场建设却有自身的一套规则，法定图则在发挥落实先导和统筹作用上面存在较大的难度；再则，空间规划要寻求城市发展的新空间，政府每年都会有不同层面的大中型项目需要落地，面对空间资源的难以为继，如何拓展发展空间一直考验着现阶段的规划管理部门；开发规划就是强调规划实施，其中制度创新和项目落实是两大抓手。制度创新是整合规划和国土的管理事权，要求探索新时期规划国土管理机制，结合城市更新、土地整备、历史遗留问题处理、土地开发，充分发挥规划和国土合治的优势。发展单元必须以实施为最终目标，规划不以编制完成为标志，而是以项目建设完成运行为标志。（2）概念和特征城市发展单元规划的概念：综合运用规划、土地、公共政策等多种技术和政策手段，依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划的指导思想，选择特定发展目标，由特定开发管理主体组织实施的城市特定发展地区，面向实施，协调发展，平衡利益的协商式、过程式的新型综合规划。规划实施是发展单元规划的最终目标，发展单元规划不全覆盖，和法定规划平行实施，根据需要才做。城市发展单元规划的特征：一是综合统筹。整合各类发展资源，统筹各层次和各类规划，以及各类管理政策，实现整体统一安排，以重点项目和成片开发带动城市重要战略地区发展；二是过程规划。强调各主体弹性化、动态引导与控制跟踪规划制定、实施和监督等全过程，强调系统、全面的公共政策配套服务等,并非局限于规划成果编制；三是多方参与。建立多方协商机制，多主体全过程参与发挥不同层级管理事权和各主体的作用，实现利益和负担合理分配；四是面向实施。突出规划与市场有效对接，因地制宜制定规划，加强规划对开发实施的直接指导作用，并尝试制度创新。发展单元的选择和划定：根据城市发展目标要求，有效满足自上而下的战略发展要求（市级政府为主）和自下而上的发展诉求（基层政府和市场），以功能空间的完整性、系统性和可实施性为原则，结合规划功能分区、行政管理和社会管理范围、以及道路、山体、河流等自然地理边界进行划定。考虑到实施的难度，建议以3-5平方公里为宜。发展单元规划的实施过程：发展单元规划一般经历六个阶段。一是发展单元申请与划定阶段，二是单元大纲阶段，三是开发主体选定阶段，四是子单元规划与项目设计阶段，五是土地出让与投融资阶段，六是开发实施阶段。3.发展单元规划的实践探索为了有效探索发展单元规划建设经验，全市首批选择九个地区进行试点，其中以政府为主推动的包括光明新区平板显示产业园、光明中心区、光明门户地区、坪山中心区及坪山河流域部分地区、大浪产业集聚区、笋岗-清水河地区和华为科技园；以企业主导推动的包括南山蛇口工业区。经过近年的规划实践和探索，城市发展单元主要面临以下创新挑战：3.1土地确权深圳经过30年的快速发展，面临很多城市化历史遗留问题，包括征转地遗留，留用地入市、经营性用地和违法建筑处理等，产权的明确涉及到规划土地管理的方方面面，是对土地利益的重新分配和调整，是全面城市化和深度城市化的过程，可以说是深圳第三次土地革命。为了有限解决土地问题和促进城市发展，所有的土地确权仅限于发展单元范围内，实施毛地拆迁补偿的方式解决。3.2市场评价式规划发展单元规划不仅仅是一个规划方案，更重要是是规划方案承载着各方利益，通过发展单元的实施能实现土地增值部分的多主体共享和平衡。发展单元规划同步开展市场评价和经济预评估，从经济平衡、主体平衡和公共保障等三个方面进行市场评价，让各利益主体了解自身获益和责任。3.3投融资平台以往的规划多以项目为融资，但是发展单元的实施则需要以多个项目为核心的子单元作为融资平台，需要探索土地资产和资本的融资新模式，建立与银行的融资信贷诚信机制。发展单元投融资平台的建立，在一定程度上对子单元划分和规划方案调整有较大影响，往往投融资的可行性反馈到规划方案进行调整。3.4主体协商式规划发展单元规划中利益协商和风险共担是编制工作中的主要环节，在实际操作中多方主体利益需求不同，甚至发生矛盾的地方，如何体现利益主体的尊重值得再思考。但往往受到大政府城市管理惯性的影响，在试点期间，政府包办和强势比较明显，开发商和业主处于弱势地位。但这仅限于目前规划大纲阶段，随着规划的深入，主体协商工作会逐步加大。3.5土地制度的创新发展单元规划实施和管理办法的工作涉及众多法规制度，包括土地制度、规划管理制度、金融制度和财税制度等相关配套制度政策的改革创新（见表4）。主要涉及到一是城市规划管理体制改革，包括法定图则编制和修改程序、城市规划委员会制度等。二是城市发展单元权益创新政策。三是城市发展单元开发模式政策，包括开发主体委托、土地供应方式、土地流转途径、土地交易途径、土地整备征收、补偿标准等方面的政策支持。四是城市发展单元开发建设奖惩机制，包括制定容积率奖励、税费优惠、开发主体惩罚和退出机制等。五是土地资产资本运营政策，重点在土地资本化相关制度（抵押、入股、融资）、资金保障制度和投融资政策等。3.6土地开发模式政策能否突破往往是发展单元能否落实的关键因素，往往因为政策的因素，导致发展单元规划实施选择的模式也不一样。总体而言有土地整备模式、城市更新模式和综合开发模式。土地整备模式是政府主导的一级开发，但补偿标准低；城市更新模式则是以资源盘活为主要目的，积极引导主体介入，准入门槛高；综合开发模式则是综合规划、土地、财税等政策，引导多主体介入，统筹兼顾多方利益，同时可能包括城市更新和土地整备等模式。3.7成果表达的弹性与刚性发展单元规划成果内容包括法定文件与技术文件。法定文件包括：开发实施建设导引（文本格式）、土地利用规划控制和开发导引图（总图+子单元分图）；技术文件包括：总报告及相应的专题报告（如：发展评估报告、规划实施报告、配套土地政策研究专题等）、规划图纸及建设项目库等。规划方案包括发展单元大纲和子单元规划两个层面。发展单元大纲对发展单元进行整体统筹规划并提出控制指标要求和其他规划指引，具体包括总体规划指引、刚性控制要点和弹性控制要点等内容；子单元规划由项目开发实施主体根据发展单元大纲编制，是指导子单元具体开发实施的专项规划，可根据实际需求和开发时序分期制定。子单元内部可根据实施需要分解成一个或若干项目，针对具体项目制定详细规划。发展评估主要包括三个部分，一是现状条件分析，对单元内土地利用和管理现状进行全面描述；二是各类规划协调，梳理涉及本单元的各类相关规划和土地整备计划，分析各类规划指标约束；三是发展利益协商与预评估，评估内容包括产权主体意愿、结合规划方案的初步利益协商、资金投入产出预算以及其他特殊事项。规划实施报告主要包括三个部分。一是经济可行性分析，包括开发建设投融资分析、投入产出的平衡和项目选择等内容；二是土地整备和运营计划，完成单元内土地整备计划，提出子单元土地运营模式建议，包括土地出让、土地流转和土地融资等资产资本化运作方式等内容；三是开发时序指引与实施，提出子单元和内部各项目开发建设、子单元内公共服务设施和基础设施建设时序等内容；四是配套土地政策。3.8政策协同与行政合作制度发展单元实施面临发改、规划和国土的共同作用，在项目审批、规划、融资等方面需行政合作，在一定程度上更接近“三规合一”的实施效果。首先发改委会根据政府、市场和公众等多方诉求制定项目投资计划，纳入到“五年规划”中，规划和国土部门则结合总体规划的要求，腾落空间给项目落地，在实施过程中又为其他项目的落地整备发展空间，形成良性循环，同时，对于发展单元规划提出的项目，也可以纳入到城市近期建设规划和五年规划的近期实施项目库里，综合解决部门协调问题。4、结语通过试点实践，发展单元基本能较好的全面尝试当初的研究方向，一揽子综合解决能力强，能解决历史遗留问题、城市更新问题、土地整备问题和体制政策问题，再则能较好满足发展需求，统筹新一轮发展，目前已经吸引了区政府、大型企业、投资集团和银行等多方面的参与积极性。但具体操作也面临一些难题：一是政策创新能否争取成功是发展单元规划制度实施的最关键前提条件，是目前一些犹豫不决的市场主体最担心的关键；二是融资平台的建立是发展单元能否按照意图实施的重要因素，土地金融创新能否创新值得期待；三是协调规划的具体内容还需要子单元规划落实，面临很大的工作难度。基于我国目前的规划国土制度和机制，城市发展单元规划是城市转型的规划创新，成功与否都对未来规划理念和方法上有积极影响。10