基于低收入人群城市空间分布的调查研究.doc

基于低收入人群城市空间分布的调查研究摘 要：城市低收入人群研究越来越被学界所重视，本文以课题组开展的武汉市居民对城市规划建设需求调查问卷为基础，分析城市低收入人群的生活方式特征，总结了其在空间分布上存在的形态分异、圈层+扇面、填充+成片的特点，提出了城市规划应该在居住、就业、公共服务、交通、规划建设参与等五个领域予以关注，并以武汉市为案例，具体提出了应对措施。进入20世纪90年代，我国开始了以经济体制转轨和社会结构转型为代表的“两个转变”。这种转变给我国的政治、经济等方面带来了巨大变化，并为我国在新世纪的进一步发展注入了不竭的动力和生机。与此同时，这种转变也不可避免地带来了一些新情况、新问题在我国城市中已经悄然形成并迅速扩大的城市低收入群体。他们规模庞大，收入微薄，处于社会底层，不但未能充分享受改革开放的成果，而且无法跟上社会发展的主流，甚至还有被边缘化的危险。低收入人群问题研究也越来越受到学界的重视。本文以课题组开展的武汉市居民对城市规划建设需求调查问卷为基础，在梳理城市低收入人群生活方式的基础上，分析城市低收入人群在空间上的分布及其特征，为城市低收入人群研究提供新的视角。1.城市低收入人群的界定及其构成1.1城市低收入人群的界定国际上通常采用联合国和世界银行对低收入人群的界定：收入在全国人均年收入的一半以下的人群为低收入人群。在我国，通常将人均可支配收入按高、最高七组，同时在界定低收入人群把城镇和农村分开，在城镇中，把低档及其以下的部分统称为低收入人群，在农村中，则在加上中等偏下的部分。具体来说，2008年，我国城市居民年人均可支配收入为16712.44元，按照国际划分低收入标准，即人均年收入低于8356.22元（16712.44/2）、月收入低于696元（8356.22/12）的人群被归为低收入人群，这个数据正好与2008年统计资料中公布的低收入户平均每人每月可支配收入693.65元基本吻合，则我们可以将人均月收入低于695元的人群划分为低收入人群。1.2城市低收入人群规模与构成1.2.1城市低收入人群规模根据国家民政部规划财务司发布的官方统计数据显示，2010年6月份，全国县以上共有2305.01万城市低收入者享受到了城市最低生活保障制度的救助，也就是说，全国城市中至少有2234.2万的城市低收入者，再加上超过1亿人的农民工群体和其它低收入者群体，目前我国城市中的低收入群体人口总数至少应在1亿3000万人以上。在武汉市，2009年武汉市户籍人口835.5万、七个主城区为575.74万，按低收入户占总人口20%计算，武汉市约有户籍低收入人数167.1万、主城区约有户籍低收入人群115万人。1.2.2城市低收入人群构成根据低收入人群的来源分析，其构成主要包括两个部分，即城市内生低收入阶层和城市外来的低收入阶层。（1）城市内生的低收入阶层这部分低收入阶层主要是社会体制转轨影响了原本城市居民的生活、生产方式，造成部分效益不好或破产企业下岗、离退休职工生活得不到保障，沦为因城市而产生的低收入阶层。他们具有经济收益贫困性、生活质量低层次性以及社会承受力脆弱性的特征。城市内生的低收入阶层主要包括下岗职工、在业的低收入者、城市“三无”人员等三大类。（2）城市外来的低收入阶层全球制造业中心，从而引领了农村剩余劳动力进城的潮流。自上世纪90年代以来，大量的农村劳动力涌入城市。而这些进城务工的农民工，“进得来，住不好，用不了，留不下”，很难融入本地主流社会。因为文化层次相对降低，工作适应能力差，被迫频繁更换工作，就业竞争大，收入不能等到保障，往往聚集在城乡结合部，居住质量差，缺乏服务设施，得不到社会保障，成为城市中最低层。由于不能享受城市最低生活保障，其处境比城市内生的低收入阶层更加困难。2.城市低收入人群的生活方式特征调查分析2.1交通通勤空间特征调查显示，无论是失业、离退休人员、还是下岗职工和农民工，出行主要还是靠步行，其次是骑自行和或是电动车，乘公交车的比重占得较小。而对企业在职职工而言，乘公交车是主要的交通工具，占总数的44.6%，其次是自行车占总数的27.2%。这与其工作性质有着重要的联系，企业职工通勤距离相比其他类别人群来说明显较长。总体上，使用机动化交通工具的人非常少，除了企业职工有少量外，其他类别没有或非常稀少，总共只占总数的不到2%。同时，调查得出低收入人群的住房大多数都是被动选择，住在公房或是单位福利房内，所以对于工作稳定的企业职工来说无法选择通勤距离。而对于其他无固定职业的人群来说，可以选择就近工作，例如，在家门口摆摊设点，从事一些小商品或是餐饮服务，于是他们的出行距离较短靠步行可以解决。交通通勤的特征与工作生活方式有着紧密的联系。2.2娱乐休闲与社会交往特征（1）娱乐休闲的休闲方式还是看电视，其次是看书和看报。排在第三位的休闲娱乐方式是日常社交，而旅游、KTV泡吧以及运动健身占据很小的比例。总的说来，城市低收入人群的娱乐方式主要以最基础不花钱的娱乐方式为主，并且邻里间的交往比较密切。（2）社会交往对于日常的交往对象，我们通过调查可知，城市内生的低收入人群主要与单位同事以及家人亲戚交往较多，分别占到总数的42.5%和34.5%，其次是与邻居的交往，同学之间的交往很少。而外来的农民工的交往对象主要是自己来打工的同乡，占总比例的48.9%，与邻居交往较少，这也与其主要以租赁房屋为主有关。两类人群都表现出很强的地缘和亲缘关系。低收入人群交往的圈子单一，邻里间的关系也很好，大多数人都选择了经常来往。良好单纯的社会关系也造就了他们简单狭小的娱乐空间和娱乐方式的单一。简而言之，城市低收入人群的娱乐休闲表现出传统的以家庭为中心的围绕住所的范围之内活动，方式也较单一，较低的生活水平，使得他们不愿意扩大自己的生活圈和交往空间，也就无法去寻求更多更丰富的娱乐方式。2.3生活压力、理想与追求对于目前的生活状态，大多数低收入人群认为“一般，在城市内生低收入人群和城市外生低收入人群中分别占到43.7%和62.4%。而城市内生低收入人群中还有29.2%的人不太满意现在的生活，有15.2%的人比较满意还有11.2%的人很不满意。仅有0.8%的人非常满意。却有19.4%的城市外生低收入人群觉得非常满意，还有9.7%觉得比较满意，仅有6.5%和2.2%的人觉得不太满意和很不满意。调查显示，对于低收入人群而言，生活最大的压力还是来源于收入的低下，导致了低收入家庭整个生活水平和质量的低下。这在两类人群中分别占到了32.5%和35.6%。其次是职业的不稳定和看病难，子女的教育被排在了生活压力的第四位，最后才是买房、出行的问题。对于养老压力，两者反映都比较乐观。对于城市内生低收入人群来说，未来三年的目标前三位的是给子女更好教育、找到稳定的工作以及买房，分别占到30.6%、28.7%、23%。而农村外来低收入人群未来三年的目标，主要是给子女更好的教育、找到稳定的工作和升职，分别占到41.4%、17.2%、17.2%。3.城市低收入人群的空间分布特征有关城市社会空间结构的研究，传统城市地理学主要集中在从城市整体空间范围上对城市社会空间分异的探讨，而现在也有部分研究开始涉及城市中的低收入聚集区，如对北京的新疆村、浙江村，南京的河南村等的研究，这些属于对城市社会空间结构的微观层面社会阶层聚落空间结构的研究。由于城市发展的背景、时段不同，城市低收入人群的空间分布特征也不尽相同，但是由于城市低收入人群共同的特点决定了，他们的居住类型、居住区位、居住方式、空间特征有一定的相似性，本节中，我们以课题组开展的武汉市低收入人群规划需求调查为基础，立足武汉市低收入人群居住空间分布的研究，从微观层面具体分析低收入集聚区的形态和布局模式。3.1形态分异的空间类型有学者将武汉城市低收入阶层社会空间类型划分为旧居住区中的低收入阶层住区、旧工业区中的低收入职工住区、传统商业区中的低收入阶层住区、历史文化街区中的低收入阶层住区以及城中村中的低收入阶层住区，从地域空间上看主要分为传统旧城低收入住区以及城中村住区两大类。课题组在此基础上大体将武汉市的低收入居住空间划分为旧城退化的混合住区、城中村住区、政府保障性住房供应住区三个主要类别。（1）旧城退化的混合住区旧城退化的混合住区包括了早期单位宿舍区、租界里分住宅区以及危旧房棚户区。退化的混合住区的空间布局形态按其类型主要有三种：一是由一个或几个单位联合建设的居住小区，其中各个单位的职工因效益差或倒闭，造成该单位职工下岗失业，成为城市低收入人群，虽然从建筑外观来看，各单位住宅区的差异不大，低收入人群的居住状况和住房质量相对较差；二是武汉近代里分住宅，主要是指19世纪末到20世纪上半叶，在武汉较普遍建造的一种多栋联排式住宅，因为年久失修而致使综合环境交叉；第三种是由部分城市人口在其住所周围搭建住房，为低收入人群提供租赁房，亦或是农村流动人口在工地就近搭建的棚户居住屋，这类房屋大多为危旧房，质量环境堪忧。（2）城中村这种类型居住区，主要是由于城市高速发展过程中，空间向外围扩展，将原来围绕城市周边的农村居民点纳入城市建设用地范围，形成了“城市里的乡村”。虽然以前的农业人口以已经转变为非农业人口，但城中村的用地管理模式没有得到根本的改变。村民以自己的住宅为中心，大量扩建住房用于出租，吸引了大量的外来农村打工人口前来租住，又再次成为外来非农业人口集聚区。由于管理不严、缺乏规划，住房建设往往处于无序状态，区内建筑物密布，建筑景观杂乱无章，基础设施建设严重不足，居住条件极差，成为城市发展中的问题区域和矛盾突出区域。（3）政府保障性住房供应住区和其他许多国家一样，经济适用房和廉租房是国家为低收入人群解决住房问题所做出的政策性安排，属于政府保障性用房范畴。他们由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售，是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。根据武汉市规划局提供的资料，2008年，武汉计划全年经济房新开工面积达到350万平方米，竣工150万平方米，配售1.6万套。上半年，武汉经济适用房市场共销售了香缇美景二期、华森佳园、百姓之春、天顺园小区、城开青菱城市花园等项目。从上市认购情况来看，武汉经济适用房项目总体仍保持在供不应求的主体关系，其中部分项目因周边配套、交通配套等因素有待健全而使得供求比例有所回落，但刚性需求仍然强劲。3.2圈层+扇面的空间模式调查显示，武汉市社区类型以低收入社区为主，占63.09%，中等收入社区仅占25.89%，高收入社区仅占2.9%,总体来说低收入社区所占比例较大并沿中心城区、近郊区和远郊区逐层递减。按照课题组对武汉市低收入人群的分类别研究得出的结论，武汉市低收入人群的总体分布特征总结为沿长江分布，由老城区向外围逐层递减，而以交通条件形成各个扇面特征也非常明显。课题组在此基础上将其划分出贫困人口重点聚集区、二级聚集区以及三级聚集区，提出了“圈层+扇形”的结构模式。其主要原因是，一方面，解放初期，武汉的居住用地主要集中在内环以内的老城区，分布密集，以里分建筑形式为主；随着解放后的不断改造，政府对老城区的住房进行简单改建和修建，分配给单位，单位再将其分配给单位职工生活居住。而外来的流动人口为逃避种种限制和对交通便利和低租金等因素的综合考虑，而选择在管理相对松散的城郊地区居住。另一方面，计划经济时期是以经济建设和发展工业为主要目的。汉口先后形成唐家墩工业区、堤角、易家墩等工业区，总的来说是沿解放大道向两侧填充扩张和向两端轴向延伸的建设，建设地区主要处于从解放大道到长江、汉水之间狭长的带形空间。汉阳主要是以旧城为基础，沿鹦鹉大道向南、汉阳大道向西。武昌地区总体上形成以旧城、青山两大核心，分别沿主要干道由南、北向中间推进。这样的城市主干道、铁路、河道为主体的空间演变过程中，特定的城市功能定位与历史因素可以使低收入人群沿着某一主要功能轴聚集，从而产生一定特质的低收入人群住区。3.3填充+成片的空间布局由于受计划经济和单位制住房制度的影响，城市内生的低收入人口的分布在一定程度上与企业（尤其是大中型国有企业）的空间分布相关，多分布在老城区。尽管老城区一直在施行旧城改造，但是开发成本过高短时间内无法实现再开发的衰退区域，仍然集中了大量的低收入人口。改革开放以来，处于改善职工居住条件的考虑，企业和政府在城区边缘建设了大量的居民小区和经济适用房以解决职工的居住问题，从而使绝大多数职工住入了新建住宅小区。同时，随着住房市场化改革，以及城市旧区的更新运动，出现城市中心区绅士化现象，最终导致低收入阶层的郊迁，使绝大多数贫困的职工、下岗失业人员在城市边缘区和近郊区相对集中；有购买能力的职工及个人通过购买新房而迁离原居住小区，留下低收入职工和下岗失业者，他们原来的住房被日益涌入的城市流动人口租住，最终形成整个城市低收入人群在空间上的相对集中现象。由此形成了低收入在居住空间上，一方面在更新中保留的或者尚未更新的旧城区点状分布，从空间上呈现城市中心区“插空”存在的特点；另一方面经过城市统一开发的经济适用房和廉租房区域，也呈现“成片”的趋势，例如武汉市的百步亭花园，从而形成了“填充+成片”的空间布局特征。4.城市规划的关注与应对措施低收入人群虽然生活在城市中，但是从目前的情况看，无论是城市规划还是城市政策对其关注度不高，从城市和谐发展的角度来讲，城市规划研究和城市规划工作必须关注这一重要群体。4.1研究城市低收入人群对于城市规划的需求领域和内容综合分析，城市低收入人群在与城市规划的相关的需求的主要在居住、就业、公共服务、交通、规划建设参与等五个领域，具有现实性、普遍性、多样性、经济型等特点。居住需求主要包含居住形式改造、居住环境改善和居住区位选择三个层次，如基本居住功能实现、合理居住面积保障、适当居住方式获取；公共服务设施享有、城市基础设施完善、居住公共环境改善等。劳动就业需求主要集中在就业领域保障和就业地域分布两个方面，比如在领域上低收入人群适合的低端服务业、劳动密集型产业的就业特点，而就业地域分布上主要是靠近居住地点的工作场所和交通便捷的工作场所。交通通勤则需求主要集中在公共交通的便捷性和可达性上。城市公共服务设施的需求主要包括以社区医院的建设和完善为主导的医疗设施建设需求、以职业教育保障和基础教育提高为主导的教育设施建设需求、以社区活动场地建设为主导的娱乐设施建设需求、以商贸市场和低端消费市场为主导的商业商贸设施需求等。此外，低收入人群在规划信息获取、规划过程参与需求和规划救济享有上都需要给予关注。4.2适应武汉市低收入人群需求的规划策略思路针对上文中分析，以解决武汉市主城区低收入人群面临问题为出发点，城市建设可以尝试从以下方面解决当前存在不足和问题。4.2.1创新政府保障性用房供应方式，加快旧城居住环境综合改善（1）加快政府保障性用房建设，优化保障性用房区位政府保障性用房在很长一段时间都是解决低收入人群住房问题的主要办法，政府和规划部门应当不遗余力的保持经济适用房、廉租房的供应总量。在对有购房意向的中低收入者的人数、家庭收入水平、家庭结构和文化背景等进行定期统计的基础上，进行市场分析和预测，制定出每年的经济适用住房、廉租房开发计划，动态地决定开发项目与开发规模、核定房价。同时，针对低收入家庭对公共交通、医院、学校等公共服务的依赖性更强，需要离这些基础设施近一些的显著特点，可以尝试在商品住房小区中配套建设经济适用住房，通过多种途径优化保障性住房的区位。（2）推广政府公租房的形式，宏观调控商品房价格。由于住房保障政策覆盖范围比较小，而且随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。在这样的条件下，我们就必须创新保障性住房形式，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。公共租赁住房房源可以通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民政府应当引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租。（3）加大政府投资，促进旧城区、城中村综合环境改善要动用可以动用的所有社会资源，发挥政府主导的作用，对旧城区、城中村开展环境卫生综合整治、市政基础设施综合整治、市容秩序综合整治、违法建筑专项整治。从完善基础设施入手，提高居住综合环境；加强巡查、维护，完善道路、人行道、路灯、排水管网等各类市政基础设施；对道路进行硬化平整，无坑洼积水及泥土裸露；确保排水设施畅通完好。4.2.2合理布局城市产业，适度优化产业结构（1）城郊结合部产业用地与保障性用房结合考虑针对城郊结合部低收入人群较多的特点，充分考虑到其“城市新领地”的特点，在布局保障性用房的同时，大力完善市政基础设施和公共服务设施，利用地价和土地资源优势，吸引部分劳动密集型产业布局，就地解决失地农民和进城务工人员就业问题。（2）适当扶持劳动密集型产业和第三产业，予以政策保障为切实解决低收入人群就业岗位问题，城市规划应该增加关注五个领域，即：中小企业、第三产业、多种就业渠道、劳动密集型、非工经济。具体的实施方法有，合理确定城市产业发展方向和产业布局，提供针对性的用地储备，建设社区商业便民连锁店，提供城市公共设施维护、保养、保洁、家政服务、早点工程的用地空间规划，最好能明确在具体的用地指标中，切实为低收入人群提供可靠的政策保障。（3）低端市场专业用地空间规划控制。城市规划中划出专门区域，建设低端消费市场。城市中需要大量与低收入阶层相符合的“低收入居民消费区”。需要在城市规划中予以关注和确定，如大型露天的围合式集市，饮食摊店等，这些设施配置的用地标准可以偏低，但是一定要有。对于低端消费市场，城市管理中要因势利导，建设相应的管理体系、基础设施体系、公共服务体系和商业体系，提供最基本的公共服务，通过规划保障低收入群众的生活空间。4.2.3加大基础设施投入，建设以社区为单位的完善公共服务设施体系（1）稳定社区医疗卫生服务推进步伐，提高社区医疗服务水平建立立完善的分级医疗机制，探索建立社区卫生服务机构与大、中型医疗机构之间的稳定互动机制和双向转诊机制，稳步加快社区卫生服务建设，为社区参保居民提供便捷、优质、廉价的社区卫生服务。针对社区医院医生年资低、职称低、水平低的状况，知识结构不够完善的问题，要多种渠道引进、优化、调整，提高整体水平，引进人才，建立并完善社区卫生服务人才培养的长效机制。（2）完善职业教育体系，提高基础教育师资水平实施以提高职业技能为重点的成人继续教育和再就业培训，在企业中建立工学结合的职工教育和培训体系。职业院校和培训机构开展面向初高中毕业生、城镇失业人员、农村转移劳动力，开展各种形式的职业技能培训和创业培训，提高他们的就业能力、工作能力、职业转换能力以及创业能力。此外还应大力发展社区教育。此外，提高基础教育质量，促进教育公平也应是关注的重点。（3）专项整治修缮社区活动场地社区内的活动场地是低收入人群休闲需求的重要载体，针对目前武汉市内社区活动场地配套不完善、年久失修、建设不到位等问题，应该加大对社区活动场地的整治修缮力度。4.2.4优化城市公共交通体系，加快轨道交通和无缝换乘系统建设在下一阶段的发展中，武汉市应带将轨道交通项目建设摆在城市基础设施建设的首要位置，优先安排建设计划，优先保证建设资金，并将其作为城市的交通骨架，安排城市配套设施建设。加强轨道交通站点与其他相关规划的衔接，充分考虑轨道交通与常规公交、出租、社会车辆、长途客运、铁路、航空等多种交通方式的衔接，合理确定综合换乘枢纽。13