2023年-完善商业银行小额抵债资产处置制度的建议.docx

完善商业银行小额抵债资产处置制度的若干建议摘要:零星、小额抵债资产目前在商业银行资产处置过程 中处于非常重要的地位，也是矛盾最多领域文章针对这一现实, 提出了符合实际操作的一系列制度安排和完善措施关键词:商业银行;小额抵债资产;处置制度商业银行日常经营中抵债资产的处置效率是一个非常现在市场经济下，针对各类物品的交易、转让、过户等环节 征收相应税、费是必要的但是，商业银行处置抵债资产与一般 的商业交易行为有着明显的特殊性这主要体现在两个方面：L银行抵债资产的处置行为不同于纯粹的商业交易行为目前的各种资产交易、转让、过户制度针对的是普通的 商业交易行为，其出发点是一般的商业原则虽然银行处置抵债 资产表面上也是一种商业行为，但这是一种被动的交易行为, 其目的不是为了从相关物品的交易中获得额外的收益,而是服 从于不良资产的处置，尽量减少损失事实上，不良资产特别是 抵债资产的处置，是银行收回不良贷款本息的过程，根本就不 是普通商业意义上的“真实销售”具体来说，一方面,银行作 为债权人是被动接受抵押物，又受到商业银行法关于处置期限 的限制;另一方面,巨额的税费及对该行业的陌生很大程度上 导致了银行债权损失的结果例如,各商业银行一般都规定必须 在一定的时间内（如一年）将抵债资产处置变现，不得持有或以 此盈利;在现行司法程序下如果抵债资产拍卖不成功,银行往 往要接受相关的抵债资产因此，应对现行有关规定或税法作出 特别说明，在接受、过户、登记和处置等环节予以特殊对待, 提高处置效率;同时，在税费收取上要真正体现一个“抵”字,予以税费减免等优惠政策，切实减轻商业银行的财务负担2银行抵债资产处置是附属于货币经营这一核心业务银行的核心功能是经营货币，目前主要表现为吸收存款、 发放贷款银行对抵债资产的处置不是一个独立的经营行为，它 完全由不良资产的处置而引起，是货币经营活动中出现“病变” 因素后采取的行为因此，银行处理抵债资产是一种银行核心经 营活动的附属行为,有着严格的限制措施，比如要求在清收不 良债权时必须坚持首先以货币形式受偿,严格控制以物抵债债 务人无货币清偿能力时，应当首先拍卖、变卖非货币资产，以所 得货币清偿债务银行并不以此为自己的盈利来源，也不存在借 此盈利的可能性，相反它只是为了确保货币经营活动的正常进 行抵债资产处置的主体不同决定了处置的目的不同，也决定了 抵债资产处置的性质不同,不能仅凭交易过户的表象而与一般 的商业运作相混同不同性质的行为，应该适用不同的税费制度, 这样才能体现区别对待的原则正由于这是银行的附属行为，不 属于银行正常营业范围，对该部分交易应该实行特殊的包括税 费规定在内的政策,符合税收中性原则和国际通行做法3.突出抵债特性调整相关法规或政策如上所述，对银行处置抵债资产的行为按普通商业交易行为予以管理（包括税费缴纳、办理过户手续等）,实际上混淆了 两种不同性质的行为，扭曲了不良资产处置行为的性质，从而 影响了银行抵债资产的处置效率,也对银行业的金融服务能力 的发挥造成了较大的不利影响比如,由于银行往往最终并不占 用抵债资产,办理受让过户的目的是为了最终的转让变现这种 使得在以物抵债及其随后的处置过程中,银行作为受让方和出 让方需要先后办理两次过户手续、缴纳两次相关费用的问题 显然很不合理理顺银行抵债资产处置的各种制度、规定，突出 该行为的“抵债”特性，是完全必要的（二）改善银行抵债资产处置环境的具体政策建议正如前面所分析的那样,在银行大都依靠抵、质押来降低 贷款风险的背景下,对流质契约的禁止性规定往往导致银行大 量面临以物抵债的现象在现有司法规定下，以物抵债同样往往 导致银行在司法拍卖流拍时被迫接受资产冲抵不良贷款由于 对流质契约等基本法律原则的修改需要经过复杂的程序，一时 恐怕难以突破，因此下面的建议主要从修改现行具体法律、法 规的角度提出1 .改进抵债资产处置的司法制度提高市场化程度价格因素在银行处置抵债资产或以物抵债时起着非常关 键的地位从经济原则看，只有卖不出去的价格,没有卖不出去 的物品，司法拍卖流拍都源于价格不够合理实践中，银行考虑 到以物抵债后可能面临的各种交易、持有、变现成本,大多数 时候并不愿意该资产以物抵债应该看到才氐债资产的转让从借 款人的角度来看，也是一种极其特殊的行为，其流动性在各种 因素（如转让时间、公告范围、专用属性等）影响下受到明显限 制因此，以市场上正常交易的同类物品价格水平来定价显然并 不合适，折价出售是正常的现象此外，目前这种拍卖方式的价 格形成机制决定了只要有人愿意接受，其成交价格只会朝上走 而不会越来越低如果能够以一个较高的价格成交，这也是银行 所愿意看到的因此,希望通过事先确定一个价格来保护抵债资 产原所有人的权益并不合适也无必要基于上述考虑，建议在抵 债资产的司法拍卖环节增强债权银行的自主性,通过更加市场 化的机制提高抵债资产的处置效率一是建议扩大银行自主选择评估机构、拍卖机构的权利 当双方无法就评估机构、拍卖机构的选择达成一致的,允许银 行在法院指定的相关机构中自主选择确定（而不是目前的随 机确定）,或者允许银行通过公开招标确定评估机构、拍卖机构 （而不是目前事实上的需双方当事人一致同意）法院则重点对 评估、拍卖的公正性进行监督二是完善保留价的确定方式事实上，在采取拍卖的情况下 确定保留价的做法并无必要当然,考虑到流拍后银行可能以物 抵债时的作价需要，保留价可以作为依据为此，建议扩大保留 价确定时的折让幅度，比如每次最高可达25-30%,较目前的 规定提高5-10个百分点同时，流拍后确定再拍保留价时，债权 银行要求一次到底（即达到每次可折让幅度的上限）的,法院应 当准许三是放宽拍卖环节的限制在不调整保留价确定方式的情 况下，建议放宽上述限制一是适当延长拍卖公告期，扩大拍卖 参与人的范围二是增加一次拍卖，动产最多可拍卖3次，不动 产最多可拍卖4次综合上述分析，针对保留价的确定问题，提高折让幅度与增加一次拍卖基本是等效的从提高处置效率的角度来看，扩大 折让幅度（折让上限由目前的80%调整为70%,同时赋予银行 一次浮足的权利）的措施更好2 .设立银行以物抵债资产的特殊权益状态提高处置效率为提高银行通过以物抵债方式处置不良资产的积极性，建 议为银行通过以物抵债方式取得的抵债资产设立特殊的权益 状态,免办银行获得抵债资产时的受让过户手续银行凭以物抵 债协议或法院裁定，向相关机构予以登记备案，并在登记机构 的相关系统中予以标识，从而进入权益特殊状态登记机构通过 一定形式向银行确认该状态在该权益状态下，登记机构并不真正办理所有权人的变更 登记，相关书面权证上的所有权人并不变化;但是，相关资产完 全处于银行控制之下，与原所有权人或仍然是名义所有权人的 机构没有任何关系,也不涉及所有权人的任何法律诉讼，登记 机构只能凭银行处置该资产时出具的书面要求才能解除该特 殊状态由于受让时未办理真正的过户手续，银行最终处置抵债资产时因此也无需办理出让过户手续在银行最终处置抵债资产 时，登记机关凭银行出具的相关资料（如资产转让合同、特殊权 益状态确认材料等）予解除特殊权益状态，并办理过户手续进 入特殊权益状态后,任何处置行为都不需要银行以物抵债之前 的所有权人的任何授权，因为协议转让或法院裁定已将所有权 益转让给银行3 .减免银行处置抵债资产过程中的相关税费，从而降低处 置成本一是免征汽车类抵债资产的通行费、养路费在燃油税办 法尚未出台的情况下，考虑到银行对以物抵贷资产有着十分严 格的使用、保管规定，建议在银行明确不使用该资产时，对此类 应针对使用者征收的费用予以免征二是免征进入特殊权益状态的抵债资产的过户环节税费 除银行可以向登记机构缴纳申请进入特殊权益状态的手续费 用外，建议免征以下税费:银行受让抵债资产环节，免征真正办 理过户手续情况下需要缴纳的手续费、登记费、契税、印花 税，以及有时需要承担的土地出让金等;银行出让抵债资产环 节，免征真正办理过户手续时需要缴纳的营业税及各种附加、土地增值税，以及其他相关税费三是在营业税、增值税等方面予以相应优惠抵债资产是 不动产的，免征银行最终销售转让该不动产和持有期间利用该 不动产从事融资租赁业务应缴纳的增值税、营业税借款方以 货物、不动产、无形资产、有价证券和票据等抵充贷款本息 的,免征银行销售转让该货物、不动产、无形资产、有价证券、 票据以及利用该货物、不动产从事融资租赁业务应缴纳的增 值税、营业税进入特殊权益状态的抵债房地产,在未处置前的 闲置期间，免征房产税和城镇土地使用税;对转让进入特殊权 益状态的房地产取得的收入，免征土地增值税4 .其他维护银行处置抵债资产时相关权益的建议一是调整个人住房按揭贷款中涉及的抵债房屋处置时全 额征收营业税的问题2004年国家实施宏观调控中出台的这 一政策，本来是针对少数房地产市场投机者而设置的,但对银 行处置相关抵债资产带来了一些障碍建议对因银行处置抵押 房产导致的房屋转让予以区别对待对2年内转让住房的，无论 普通或非普通住房,一律按照本次转让价格减去贷款本息和银 行为实现债权的相关费用后的差额部分征收营业税;2年以后 转让住房的,维持现有的规定不变二是调整与抵债资产处置相关的诉讼费用根据法律规定, 银行在诉讼过程中垫付了大量的案件受理费、保全费、执行 费等相关费用，在实现债权的过程中还会产生评估费等其他费 用由于在法院的实际处理中，这些费用往往从抵押物处置后的 金额中先行扣除，因此容易导致贷款本息本身尚未得到全部清 偿或以物抵债后反而增加损失的现象，建议在费率方面适当予 以优惠特别是诉讼保全费,它是银行在当前法律制度体系不能 完全保护自己抵押权时采取的一种不得已的资源浪费，建议对 银行申请保全抵押物时能够予以一定的优惠（三）落实上述抵债资产处置制度调整的配套措施建议上述有关银行抵债资产处置的各方面建议，都是目前没有 规定或有相反规定特别需要指出的是，以上对抵债资产处置的 有关完善建议，只有少数属于地方政府事权范围，大部分都直 接涉及中央政府相关部门以及法院等司法机关的权限范围此 外，由于抵债资产的种类很多，涉及的政府管理部门和非政府 机构也较多因此，建议由银监会向国务院提出建议，由国家财 政部会同司法部、银监会、建设部、人民银行、工商总局等, 在上海浦东新区、天津滨海新区综合配套改革试点过程中作 出试点性特殊安排,对相关法律、法规作出修改或调整，比如司 法拍卖的问题、抵债资产设立特殊权益状态的问题、相关税 收和费用征收办法、银行抵债资产会计核算制度等的修改问 题等实的问题抵债资产处置效率的高低，影响着整个银行体系的活 力,因而完善现有抵债资产处置的制度环境就显得尤为重要中资商业银行抵债资产处置的制度安排与主要缺陷当前,中资商业银行处置不良资产，除其中大额的、特定的 交由专业的资产管理公司处理外，其余零星的、小额的抵债资 产由于成本的不经济仍由银行自行处理,其中又以以物抵债方 式获得的抵债资产为多这类抵债资产，在目前银行资产处置过 程中处于非常重要的地位,也是矛盾最多的领域对这类抵债资 产处置主要有两种形式，一种是通过银行与相关方面达成协议 变现处置或折价抵债，另一种是通过诉讼方式经过一系列的司 法程序变现或折价抵债实践中，许多抵债资产的获得本身就是 通过一系列司法手段（如查封、扣押、冻结等）获得，因此，目前 银行抵债资产处置制度环境的主要内容就是诉讼方式下的处 置制度下面的分析也将以此为线索展开1 .流质契约的禁止提高了抵债资产的处置成本根据我国担保法的规定，“债务履行期届满抵押权人 未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变 卖该抵押物所得的价款受偿;协议不成的才氐押权人可以向人 民法院提起诉讼”由于上述对流质契约问题的禁止性规定，银行需要行使抵 质押权时，借贷双方无法就抵押物处置的价值达成一致,因此, 目前银行处置抵押物的手段一般只限于通过司法途径,法院一 般会通过公开拍卖的方式处置禁止流质契约的规定在市场经济很不完善的情况下是必 要的，但在银行实践中,担保物权中的评估、拍卖、处置等程序 需要不少费用，显然比“不还钱就以物折抵”的流质契约的实 现成本要高因此，对流质契约的禁止性规定有必要进一步完善2 .抵债资产通过司法拍卖程序的市场化程度不够目前抵债资产的司法拍卖依据的是2004年最高人民 法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定（法释 200416号）该规定曾多次修改，在某些方面有所改进,但其中 一些规定的市场化程度仍然不高一是在评估、拍卖机构的选择方面尽管最高人民法院 关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定对是否评 估、评估机构的选择上给双方当事人较大的选择空间，但在实 践中更多的是由法院在指定的名册中随机确定因此，银行在这 一过程中的自主权利受到极大限制特别要指出的是，由于收费 按拍卖成交价的一定比例确定，因此评估、拍卖机构往往存在 高估抵债资产价值的倾向在这种情况下,银行的权益就会缺乏 应有的保障二是在拍卖保留价的确定方面按照现行规定才白卖应当确 定保留价,拍卖保留价由人民法院参照评估价或市价（未作评 估时）确定法院在确定保留价时,第一次拍卖的保留价不得低 于评估价或者市价的80%;如果出现流拍，再行拍卖时，可以酌 情降低保留价，但每次降低的数额不得超过前次保留价的20% 这种做法往往导致拍卖底价过高,限制了拍卖的市场化程度需 要指出的是,在最终流拍的情况下，银行往往被迫以不能实现 拍卖的该保留价作价接受抵债资产三是拍卖次数的规定方面现行规定要求，对于第二次拍卖 仍然流拍的不动产或其他财产、对于第三次拍卖仍然流拍的 不动产或其他财产,法院可以依照规定将相关资产作价交申请 执行人或其他先执行债权人抵债;否则，法院将解除查封、扣押、 冻结，并将该动产退还被执行人这种要么以保留价抵债、要么 丧失相关权益的两难选择，虽然有利于提高案件的执行率，但 不利于维护商业银行的正当权益3 .多次过户、繁杂税费使得抵债资产处置成本过高双重过户制度降低了处置效率在取得抵债资产后，银行对 房地产、车辆等需办理过户手续转入;在最终转让该抵债资产 时，银行又要办理过户手续转出这种双重过户制度使银行面临 着“过户难”的突出矛盾,影响了抵债资产的处置效率，也给 银行资产安全带来了很大隐患在银行的抵债资产中，无法办理 过户的占很大比例,其中有的是因为抵债资产的权属不明或产 权证书不全;有的是因为银行经营范围的限制;更多的是由于 费用繁多，手续繁琐，造成抵债资产过户举步维艰以房地产为 例才氐债资产从企业过户到银行,再由银行过户到买方的过程产生了两次过户费用，银行因急于处置资产而处于被动地位, 有时被迫承担两次费用实践中，银行为规避两次过户而造成的 巨额费用，往往在取得抵债资产后并不过户，而是等找到买家 后再将财产直接过户给买家但未过户的财产在法律意义上还 不完全属于银行,一旦发生纠纷银行将处于十分被动的局面繁杂的税费使得抵债资产的处置成本相当高目前的税费环节主要情况如下:一是在收取抵贷资产时，向资产评估机构 支付评估费，向法院支付诉讼费和执行费;二是在办理产权变 更过户时要交纳契约税、印花税以及过户费、交易综合服务 费等;三是在抵债资产处置变现时，还需交纳营业税、车船使用 税、房产税、土地增值税以及土地出让金等等以划拨方式取 得国有土地使用权的，转让房地产时，应当由受让方办理土地 使用权出让手续，并依照规定缴纳土地使用权出让金后才可受 偿其余变现所得，集体使用权的土地，在获得土管部门同意办 理征用、出让手续后,除上述土地出让金外，还需支付给乡镇集 体一笔征地补偿安置费尤其是土地出让金往往占用了不小一 笔银行资金从银行实践来看，所有这些税费（还包括持有抵债 资产期间可能支出的各种管理费用，以及垫付的各种费用）合 计可达抵债资产价值的15-20%事实上，银行取得并转让抵债 资产不是出于普通的商业原则，不是为了利用该抵债资产开展 经营或取得盈利因此,上述双重过户手续显得繁琐，处置成本也显得过高实践中，银行以物抵债时往往还要承担并非自己义务的一 些成本在资产存在欠缴税费（如土地出让金、过户税费、物业 管理费等）的情况，银行如果同意接受其作为抵债资产,在办理 相关手续时事实上必须代为缴纳所欠税费，否则就无法办理过 户手续这些税费虽然最终应当从抵债资产处置中予以抵扣 （并不直接从抵债资产价值中扣除而只是作为相关的费用），但 对银行来讲（尤其是土地出让金）显然加大了处置成本此外，对 一些暂时无法变现或变现价格过低的抵债房地产，银行只得采 取租赁的方式以尽量减少损失但根据有关规定,对这部分租金 收入还要征收房产税、营业税、城市维护建设税和教育费附 加税等，税费比例极高相比之下,最初如以货币资金形式回收 利息的话，则只需要缴纳营业税可以说,各种税费大大影响了 银行资产的保全4 .银行作为抵债资产的所有权人权利行使受到较大制约根据商业银行法规定，“商业银行在中华人民共和国 境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”对商业银行因行使 抵押权、质权而取得的不动产或者股权,更是规定了二年的处 分期限事实上，对于银行受让的不动产,多为建设中或正在营 业的商务楼或商品房，银行并无具有经营、管理此类楼宇的专 业管理人才及资源;对于受让的公司股权，虽然根据最高人民 法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规 定关于债权转股权问题的规定和公司法关于人民法院 可以依照法律规定的强制执行程序转让股东股权的规定等，银 行可因受让股权而掌握公司的经营权力,但从目前实际来看, 法院基本不支持此类做法,银行人员并不能真正进入董事会, 这就使银行的应有权利仅限于一张法律文书，而在实践中得不 到应有的保障此外，在个人住房按揭贷款中，银行的抵押权利事实上可 能悬空或受极大限制2005年底最高人民法院出台的关于 人民法院执行设定抵押的房屋的规定，虽然较此前相关规定 对银行处置所抵押房屋的权利有所放宽,但仍然规定如被执行 人无法自行解决居住问题且申请执行人无法为其提供临时住 房的，即使抵押的房屋被拍卖、变卖或者抵债的,法院也不应强 制被执行人迁出这实际上要求作为债权人的银行而言,肩负起 了为债务人寻找临时住房的社会责任，继而带来一系列诸如解 决租金的问题等，又为银行实现抵押权利徒增许多的前置程序二、关于完善银行抵债资产处置制度的若干建议完善银行抵债资产的处置制度，首要问题就是调整抵债资 产处置制度安排的指导思想，将银行抵债资产的处置区别于一 般市场主体的正常商业交易行为守安照特殊的办法进行管理, 使之与银行抵债资产的内在性质相符然后，根据这一指导思想 或思路，对现有涉及银行处置抵债资产的法规、政策予以调整（一）按照以物抵债的特有性质调整相应的制度安排