2023年-中国农村信用社改革的全景式回顾.docx

中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思 考蓝虹穆争社 2013-07-22 14:46:00 来源：上海金融2012年11期第1729页【作者简介】蓝虹，经济学博士，博士后，中国人民大学副教授，北京100872; 穆争社，经济学博士，博士后，中国人民银行总行研究员，北京100800。本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾与理性思考，深入分 析了改革取得的成效、存在的问题及成因，并提出了进一步深化改革的政策建议。一、农村信用社改革的背景及主要内容（一）改革背景我国农村信用社自20世纪50年代初期建立以来，一直是农村金融服务的主 力军，据统计，改革初期的2002年年末，农村信用社发放的农业贷款占同期全 国金融机构农业贷款的比例高达81%,绝大多数农村信用社在县域和农村金融 市场的份额位列第一。但同时一，农村信用社发展仍面临诸多问题，严重制约着农 村信用社的可持续发展，甚至危及农村信用社的生存，影响农村信用社农村金融 服务功能的有效持续发挥。1、资产质量差，历史包袱沉重。长期以来,农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全,经营管理粗放， 贷款风险管控水平较低。另外，农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展 的政策性金融业务，但是由此造成的政策性亏损国家并未给予充分帮助化解。上 万亿元，占其同期各项贷款的69%,与2007年年末相比，分别提高2. 5万亿元、 2. 4个百分点。涉农贷款占同期各项贷款比例高于70%的农村信用社县（市）个数 占比为91. 9%。农户贷款余额2. 3万亿元，与2002年年末相比，增长4. 6倍（张 晓慧2012） o三、农村信用社改革面临的问题（一）股东主体是农民，法人治理仍呈现严重的内部人控制特征1、股东主体是农民，股金的真实性差。按照有关规定，农村信用社是社区 性地方金融机构，因而改革初期的政策设计，要求增资扩股只能在其所开展经营 活动的行政区域内进行，由于农村信用社服务对象和范围的限制，导致其增资扩 股的地域范围更多地局限于县域和农村地区。当前，我国农村经济组织形式的主 体是家庭联产承包责任制，农民是县域和农村地区的主要生产者和经营者，必然 是增资扩股的主体。以家庭为单位的生产组织经营规模小、资金实力弱，决定了 单个农民的入股金额小，为了完成增资扩股任务，往往以存款化股金、贷款化股 金方式吸收股金，导致股金的真实合规性差，农村信用社“为谁所有”的问题并 未得到较好解决。2、法人治理有形无神，内部人控制仍然十分严重。农村信用社股东主体是 农民，股权高度分散的现状，一方面造成作为股东的农民缺乏行使股东权力的积 极性，另一方面因为作为股东的农民文化程度低、参与农村信用社经营管理的能 力弱，广大农民股东也缺乏行使股东权力的能力。另外，股金的真实合规性差, 部分股东并非真正意义上的股东，又导致股东参与农村信用社经营管理的积极性 进一步弱化。因此，虽然农村信用社基本建立了 “三会一层”的法人治理组织架 构，并明确了各自运行规则和激励约束机制，但因为作为股东主体的农民缺乏行 使股东权力的积极性和能力，导致“三会一层”的法人治理组织架构的运行徒有形式。法人治理结构呈现严重的内部人控制特征，与改革前相比，程度并未有所 减弱（张荔2011） o3、产权制度和组织形式改革呈现“一刀切”倾向。虽然改革前期，通过赋 予农村信用社产权制度和组织形式的自主选择权，在一定程度上实现了产权制度 的多元化和组织形式的多样化，但目前，银监会提出，要加快农村信用社的股份 制改造，明确在3 5年内逐步将资格股转为投资股，与之相适应提出组织形式 的改革方向是组建农村商业银行。上述政策指导在实践中更多表现为行政推动, 制定明确的改制时间表和机构数量规划，而且层层加码，愈演愈烈，严重违背了 农村信用社改革要坚持因地制宜、分类指导的原则，没有充分考虑我国地区经济 社会发展的不平衡和农村信用社经营管理水平的差异，在一定程度上脱离了农村 信用社改革发展的自身规律。（二）省级联社履职行政化色彩浓厚，农村信用社基本成为其分支机构1、省级联社对农村信用社实行行政管理。一是行政任命农村信用社的高级 管理人员。在实践中表现为，省级联社按照处级、科级干部的选拔标准和组织程 序，对拟任农村信用社主要高级管理人员进行考核合格后，推荐给农村信用社的 “三会”，由其以等额投票选举的方式，选举产生农村信用社的主要高级管理人 员。这说明农村信用社“三会”的选举选聘仅仅成为主要高级管理人员产生的法 律工具，主要高级管理人员实质上由省级联社行政任命产生。二是行政干预农村 信用社的日常经营活动。省级联社名义上对农村信用社的贷款业务、费用支出等 经营活动进行咨询指导，实质上借着咨询指导干预农村信用社的具体经营活动, 对省级联社的咨询建议不予通过，省级联社会勒令停止办理相关经营业务。省级联社对农村信用社的行政管理源于以下几方面的原因：一是省级政府谋 求借助农村信用社拥有的金融资源促进地方经济发展。由于与依法管理相比，行 政管理调动农村信用社金融资源的作用更显著，导致作为省级政府管理农村信用 社平台的省级联社为实现省级政府的经济目标，更易于对农村信用社实施行政管 理，从而背离了有关政策所规定的省级政府对农村信用社实施依法管理的方向。 二是省级联社延续了省级政府对其采取的管理方法。按照有关规定，省级联社是 辖内农村信用社自愿入股组建的合作制地方法人金融机构，主要职能是向辖内农 村信用社提供公共服务，省级联社的主要高级管理人员理应由辖内农村信用社选 举产生。但是其选举仅仅成为法律程序，因为省级政府按照厅级干部的选拔标准 和组织程序确定省级联社主要高级管理人员后，推荐给农村信用社以等额投票方 式选举选聘，因而实质上省级政府对省级联社实施的是行政管理。省级政府在缺 乏产权基础条件下对省级联社行政管理的方式，必然延续到省级联社对辖内农村 信用社的管理。因为省级联社与农村信用社之间也缺乏产权联结纽带，省级联社 并不是辖内农村信用社的股东。相反，农村信用社是省级联社的股东，省级联社 对农村信用社的管理形成了 “仆人”选聘“主人”的逆向法人治理。三是农村信 用社的经营管理水平较低，自我管理能力较弱。依法管理是引导式管理，要求管 理对象具有较高的自我管理水平，具有较强的自律能力，因而是建立在农村信用 社具有较高管理水平基础上的。行政管理是强制式管理，通过外在干预促使管理 对象逐步改善经营管理，因而适用于管理水平较低的农村信用社。改革初期，绝 大多数农村信用社经营粗放、管理薄弱，省级联社实施对其行政管理，符合当时 农村信用社经营管理水平状况，有利于推动农村信用社改革发展。但需要注意的 是，经过近10年的改革发展，农村信用社的自我管理能力普遍有了较大幅度的 提高，省级联社就应该适应形势的变化，逐渐淡出行政管理，进一步强化服务职 能。2、省级联社对农村信用社实施隐性金融监管并由此强化了行政管理。从前 文所述的改革主要内容分析，省级政府要全面承担农村信用社金融风险处置责任,就应拥有金融监管职能，以动态掌握农村信用社金融风险变化情况，便于及时处 置金融风险，降低处置成本。但按照政策规定，中央政府授权中国银监会履行对 农村信用社的金融监管职能。这样的职能配置造成省级政府有责无权，难以及时、 动态、真实、准确地获得农村信用社金融风险信息。具体原因：一是中国银监会 履行对农村信用社金融监管职能时，存在有权无责的问题，导致履职动力不足, 金融监管效率不高，难以准确掌握农村信用社金融风险信息。二是金融风险信息 传递渠道不畅。实践中，具体负责实施金融监管的是中国银监会省级局，与其沟 通农村信用社金融风险信息的是省级联社，省级联社是地方法人金融机构，也是 中国银监会省级局的金融监管对象，与中国银监会省级局的地位不平等，直接影 响省级联社及时准确获得中国银监会省级局通过金融监管所掌握的金融风险信 息。省级联社是省级政府管理农村信用社的平台，协助省级政府处置农村信用社 的金融风险。为了降低农村信用社金融风险处置责任和成本，省级政府通过考核 督促省级联社发挥好管理平台作用。正是基于上述因素的共同作用，省级联社也 对农村信用社实施全面的金融监管，相对于中国银监会省级局正规合法的金融监 管而言，省级联社的金融监管是隐性金融监管。省级联社的金融监管不仅保证及 时准确地获得了农村信用社的金融风险信息，而且还掌握了农村信用社具体的经 营活动，发现了经营中存在的问题，为进一步行政干预农村信用社提供了依据和 理由，从而强化了省级联社行政管理农村信用社的能力。同时，也应看到，由于 省级联社的隐性金融监管与中国银监会省级局的金融监管存在着诸多雷同，不仅 导致金融监管资源浪费，而且造成重复监管，增加农村信用社接受金融监管的成 本，增大其经营成本。3、三种职能集中于省级联社，导致管理体制向改革前复归。按照前文分析， 新型农村信用社监督管理体制的框架是，省级政府履行依法管理职能，承担金融 风险处置责任，并委托省级联社履行行业管理职能，同时中国银监会履行金融监管职能。但从实际运行效果看，省级联社对农村信用社实施行政管理和隐性金融 监管，同时履行行业管理职能，因而，实际上形成了在省级政府统一领导下，由 省级联社全面履行对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能 的监督管理格局，省级联社成为了农村信用社实际的管理主体。改革前，对农村 信用社的依法管理职能、金融监管职能和行业管理职能由中央政府全面统一履行, 中央政府是农村信用社的管理主体。上述分析说明，改革前后的差异仅在于管理 主体不同，改革前是中央政府，改革后是省级政府，事实上是省级联社，相同的 是上述三种职能均由同一主体履行。鉴于三种职能的履职目标、履职方式、手段 存在差异，由同一主体履行上述职能，将会造成履职目标、方式、手段的冲突和 矛盾，导致履职主体的顾此失彼，难以有效实现履职目标，而且也缺乏履职主体 间的制衡机制，造成履职主体履职行为的不规范，最终导致履职效率低下，不利 于实现农村信用社改革目标，从这一角度分析，可以说改革后的农村信用社监督 管理体制已向改革前复归，管理体制改革并未取得实质性进展，省级政府对农村 信用社的管理呈现典型的政企不分特征（曾华，2011）。4、省级联社成为独立的利益主体，提高农村信用社法人层级的动机强烈。 目前，由于省级联社对辖内农村信用社的行政管理缺乏产权基础，也背离了将农 村信用社改革成为真正市场主体的方向，备受社会各界质疑，部分观点认为省级 联社是农村信用社改革中的过渡性机构，导致省级联社的去留与否存有相当大悬 念，直接威胁到省级联社工作人员的工作稳定性，特别是主要高级管理的职级、 职位；部分观点认为应剥离省级联社承担的隐性金融监管职能、行政管理职能， 由省级联社专职履行行业管理职能，将会直接削弱省级联社的权力，也必然会影 响省级联社的利益。面对上述问题，省级联社维护自身利益的有效方式，就是做 实做大做强，最好的措施就是建立以省（区、市）为单位的统一法人，使自己成为 辖内基层农村信用社的总行，从而直接解决对基层农村信用社实施行政管理缺乏产权基础的问题，或者将省级联社改制为农村商业银行，并由其控股辖内基层农 村信用社，通过发挥控股股东作用，以间接方式构建实施行政管理的产权基础。 上述方式实质上是将农村信用社以县（市）为法人提升为以省（区、市）为法人，在 有效维护省级联社利益的同时，增强了农村信用社抗击金融风险的能力，也减轻 了省级政府承担的金融风险处置责任。基于上述原因，由于部分省级联社的游说, 上述改革思路也得到了部分省级政府的认可，形成了自下而上要求改革省级联社 的强大压力。笔者认为，上述改革思路背离了农村信用社的改革目标一一增强农村金融服 务功能。当前，我国农村金融需求呈现小而分散的特征，需要小型金融机构为其 服务。以县（市）为法人单位的农村信用社规模比较小、决策链条短，能够发挥其 人缘、地缘、血缘优势，利用其网店遍布农村，贴近农民开展金融服务，有利于 改善农村金融服务。若按照上述思路改革省级联社，将会延长农村信用社开展农 村金融服务的决策链条，经营决策重心上移，由于作为省级联社的总行与广大农 民的距离较远，难以充分了解农村金融需求的新变化，而且增强了开展大额非农 贷款的能力，导致农村资金外流，最终将弱化农村金融服务。正是基于上述原因， 省级联社改革的上述思路受到了较大阻碍，但随之又出现了一种新的现象，部分 省份开始组建以地（市）为单位的农村商业银行。笔者认为，这种改革思路与省级 联社改革思路在本质上都是提高农村信用社法人层级，最终结果也会弱化农村金 融服务，需要高度关注。（三）金融风险处置责任虚置，金融管理的权责不对称按照新型农村信用社管理体制的要求，省级政府应全面承担农村信用社的金 融风险处置责任，因而省级政府应建立金融风险处置基金，形成稳定的资金来源, 以便能够及时有效处置金融风险，降低处置成本，减轻处置责任。但从目前的实践看，省级政府基本未建立农村信用社金融风险处置基金，将易于形成依赖于中 央银行临时资金支持处置金融风险的格局，导致金融风险处置责任的虚置（蓝虹 等2012） o金融风险具有传染速度快、危害性大的特点，一旦金融风险爆发，需 要在短期内筹措大量资金。在省级政府未建立金融风险处置基金的情况下，按照 现行政策规定，获得大量处置金融风险资金最为有效的途径就是取得中央银行的 资金支持，而中央银行迫于金融风险的危害性也倾向于对省级政府给予资金支持, 这样就易于使中央银行对省级政府处置金融风险的临时资金支持演变为省级政 府常规、稳定的资金来源。其后果:一是省级政府承担的金融风险处置责任虚置。 由于可以从中央银行获得处置金融风险的资金支持，导致省级政府缺乏建立金融 风险处置基金的积极性，而且省级政府借助金融风险的传染性胁迫中央银行给予 资金支持后，又以各种理由予以拖延甚至请求中央政府减免，从而将农村信用社 金融风险处置责任转嫁给中央政府（中央银行），造成省级政府承担的农村信用社 金融风险处置责任虚置。许多实践案例已经证明了省级政府将处置金融风险责任 转嫁中央政府是客观事实，特别是经济欠发达的省份，以财政支出多为工资性的 刚性支出难以压缩为由，胁迫中央政府减免借款资金。二是省级政府承担的农村 信用社管理职权缺乏责任约束，造成权责不对称。有关文件规定，省级政府全面 承担农村信用社的管理和金融风险处置责任，其中的管理职权与金融风险处置责 任是对称的，通过金融风险处置责任对行使管理职权形成约束，体现了权责对称 原则。但按照前文分析，目前省级政府承担的农村信用社金融风险责任是虚置的， 从而使省级政府在拥有对农村信用社金融管理职权的同时，缺乏承担金融风险处 置责任的约束，造成了权责不对称，其危害是巨大的。具体表现为，在目前“弱 财政、强金融”的格局下，省级政府因为缺乏金融风险处置责任约束，就会易于 借助对农村信用社的管理职权干预农村信用社的经营管理活动，强制农村信用社 运用所拥有的金融资源在促进地方经济发展的同时.，较少关注其中隐含的金融风 险，从而易于造成金融风险高发，严重影响金融稳定。因为，由于省级政府能够 将金融风险处置责任转嫁中央政府，省级政府并不过于关注农村信用社的金融风 险，更多关注于如何利用农村信用社的金融资源推动地方经济发展。（四）金融创新动力不足，贷款难、贷款贵问题仍较为突出近年来，农村信用社的金融创新力度加大，金融产品种类明显增多，金融服 务有所改善，但主要仍是采取抵押、担保方式发放贷款，说明农村信用社金融创 新的动力不足，没有充分运用其地缘、血缘、人缘的独特优势，加大对农户的信 用甄别，筛选出信用等级较高的农户发放信用贷款，导致农民贷款难问题依然严 重，因为农民贷款的抵押品缺乏，不符合抵押贷款条件，造成对信用贷款的大量 需求无法有效满足。同时，农村信用社的贷款利率较高，绝大部分贷款的利率是 在贷款基准利率基础上上浮60%80%,甚至部分贷款的利率上浮到顶，贷款 利率水平远高于其他农村金融机构。笔者认为，造成上述问题的主要原因是，农 村信用社的市场份额高，垄断色彩浓厚，导致其在贷款定价中处于优势地位，依 靠强势地位拉高了贷款利率水平（颜廷峰，2010）。四、农村信用社改革的成功经验（一）赋予省级政府和农村信用社改革的自主权我国地区间经济社会发展水平差异大，赋予农村信用社和省级政府改革的自 主权，有助于作为改革主体的农村信用社和省级政府选择符合当地经济社会发展 实际的改革方式，因地制宜地参与和深化改革，提升改革的积极性和主动性，促 进改革目标的全面真正实现。1、省级政府参与农村信用社改革的自主权。有关政策规定，省级政府可结 合辖内农村信用社实际，自主选择是否参与农村信用社改革试点，以及人民银行 对农村信用社的资金支持方式。由于省级政府贴近于农村信用社，对农村信用社 的经营财务状况和管理水平比较了解，在中央政府出台的财政、税收、金融等政 策已经明确的前提下，省级政府能够比较准确地评估参与农村信用社改革试点取 得的收益和付出的成本，当参与改革的收益大于成本时，省级政府才会决定参与 改革。这就保证了省级政府一旦参与改革，将会积极主动地推进改革，从而避免 了“一刀切”方式下，强制所有省级政府参与改革，导致个别省级政府参与改革 的成本大于改革收益而产生的消极应对甚至抵制行为，最终影响改革目标的全面 实现。2、农村信用社参与改革的自主权。有关政策规定，农村信用社可结合自身 实际，自主选择产权制度、组织形式以及资金支持方式。可供选择的产权制度包 括股份制、股份合作制和合作制；组织形式包括农村商业银行、农村合作银行、 县（市）统一法人农村信用社、县、乡两级法人体制农村信用社；资金支持方式包 括专项票据和专项借款。达到上述每种产权制度、组织形式和资金支持方式组合 的考核标准的收益和成本是有差异的，选择组建股份制的农村商业银行和专项票 据方式所获得的收益最高，但承担的成本也最高，净收益也最大；而选择合作制 的县、乡两级法人体制农村信用社和专项借款方式所获得的收益、付出的成本以 及净收益则最小。农村信用社的经营财务状况、管理水平存在较大的地区差异, 设置多样化的产权制度、组织形式和资金支持方式，并赋予农村信用社自主权, 有助于各类经营财务状况和管理水平的农村信用社按照成本收益原则，选择对自 己净收益最大的产权制度、组织形式和资金支持方式，保证了农村信用社能够全 面参与并深化改革。（二）促进建立农村信用社商业化可持续发展机制1、按照现代企业制度要求，推动农村信用社建立商业化可持续发展机制。有关文件明确提出，要按照现代金融企业制度的要求，将农村信用社改革成为真 正的市场主体。为了实现上述目标，强调通过清产核资规范老股金、增资扩股扩 大资本规模，明晰产权关系，构建新型产权关系，营造真正意义的股东，解决了 农村信用社“为谁所有”问题。在此基础上，按照现代金融企业制度的要求，建 立“三会一层”的法人治理组织架构，并有效运行，构建决策、执行、监督相制 衡，激励与约束相结合的经营机制，解决了农村信用社“由谁管理”的问题。同 时，由于农村信用社的股东主体是农民、农村工商户和各类经济组织，在法人治 理结构运行中发挥着重要作用，解决了农村信用社“对谁负责”的问题。而且由 于股东能够参与农村信用社的经营管理决策，有利于将农村信用社的经营目标市 场定位于改善农村金融服务，解决了农村信用社“为谁服务”的问题。但需要强 调的是，上述问题的有效解决是遵循现代金融企业制度的要求而实施的，是在将 农村信用社改革成为真正的市场主体过程中实现的，体现了农村信用社的商业化 可持续发展与改善农村金融服务的有机统一，并通过两者的互动良性循环，促进 农村信用社增强农村金融服务功能和商业化可持续的共赢发展，从而使农村金融 服务能够持续得到改善和深化，而如果过于强调农村信用社开展涉农金融服务, 可能会危及其可持续发展导致难以生存，由此造成农村金融服务主体缺失，农村 金融服务难以为继。2、内部人控制强化了农村信用社的商业化可持续发展目标。前文分析表明， 在实践中，农民作为股东主体的缺陷导致了农村信用社法人治理呈现严重的内部 人控制特征。作为内部人的农村信用社主要高级管理人员既是农村信用社的股东 又是职工，决定了其利益目标与农村信用社的商业化可持续发展程度、与利润最 大化的实现程度紧密相关，而不是追求改善农村金融服务，因此，在内部人主导 农村信用社法人治理运行的情况下，农村信用社的经营目标必然定位于利润最大 化，追求商业化可持续发展。述因素的共同作用，导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、经营困难, 潜在风险很大，严重危及农村信用社的生存。据统计，2002年年末，按照贷款 四级分类口径，全国农村信用社的不良贷款比例高达37%、资本充足率为一9%, 资不抵债额高达3400多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产的边沿，基本生 存都难以维持，更无法良好开展农村金融服务。2、产权关系不明晰，法人治理结构不完善。改革前，农村信用社是合作制金融机构，股金全部是资格股，可以随时入股 和退股，股东（农民）可以凭借随时退股权，规避农村信用社的经营风险，因而股 金不是真正意义上的股金，农民也不是真正的股东，农村信用社的产权关系不清 晰，“为谁所有”并不明确。同时，农民的经济实力弱、入股金额小，导致农村 信用社股权高度分散，一个县（市）农村信用社的股东人数多达十几万之众，加之 农民股东的文化程度低、经营管理知识匮乏，导致广大农民股东既缺乏参与农村 信用社经营管理的积极性，也缺乏参与农村信用社经营管理的能力，“由谁管理” 的问题难以有效解决。当时，农村信用社的经营管理权实质上更多掌握在作为农 村信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中，股东代表大会、理事会、监事 会（以下简称“三会”）徒有形式，内部人控制问题十分严重，农村信用社成为内 部人实现其利益目标的工具，从而偏离“为农服务”的发展目标。3、三种职能集于同一主体，导致履职目标与职能的冲突，履职效率低下。自1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，中国人民银 行受中央政府委托，同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行 业管理职能。2003年，银监会成立后，相关职能转交银监会负责。一般而言， 依法管理职能的任务是，由于农村信用社是企业法人，政府有关部门应按照政企 分开原则，通过建立合理高效的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续即使在经济发达地区，农民股东的文化素质较高、参与经营管理的能力较强, 在法人治理中发挥较大作用而在一定程度上能够有效遏制内部人控制的情况下, 由于“三会”成员中资格股股东和投资股股东的利益冲突（资格股股东倾向于将 农村信用社经营目标定位于改善农村金融服务，投资股股东追求股金的价值实现 更大增值），以及投资股股东的强势地位（因为与资格股股东相比，投资股股东经 营能力较强、更容易进入“三会”，因而在“三会”中的比例更高），投资股股 东会对资格股股东的投票行为进行引导，加之，内部人与投资股股东的利益目标 更为趋近，也会强化对资格股股东投票行为的影响，最终将农村信用社的经营目 标定位于利润最大化。笔者认为，目前实践中所存在的“农民贷款难、贷款贵”问题，实际上反映 的是这部分农民的贷款不具备有效需求贷款的条件，甚至部分是政策性金融应予 支持的范围，而不应认为是农村信用社经营目标定位于商业化可持续发展所致。 例如农民对信用贷款的需求，在目前农村信用社具有较强垄断色彩和较低风险防 控水平的背景下，其中绝大部分就难以达到有效需求贷款的条件而被农村信用社 拒绝。解决这一问题的有效方法，是促进农村信用社进一步深化改革，增强农村 金融市场竞争程度，提高贷款风险管理水平，不断扩展有效需求贷款范围，以更 好地满足农村金融服务需求。当然，对于政策性金融需求，要通过加大财政政策 的扶持作用予以有效解决。（三）调动地方政府推动农村信用社改革的积极性农村信用社改革的主要内容之一是将农村信用社的管理交由省级政府负责, 由省级政府全面承担对农村信用社的管理和金融风险处置责任，明确农村信用社 是社区性地方金融机构，主要任务是服务县域和农村经济发展。管理职权的下放 和金融风险处置责任的明晰，构建了权责对称的约束机制，将对调动地方政府推 动农村信用社改革的积极性发挥重要作用。一是促使省级政府创新管理方式方法, 提高管理水平，采取有效措施推动农村信用社深化改革、帮助农村信用社化解历 史包袱，实现商业化可持续发展，以减轻自身所承担的农村信用社金融风险处置 责任。二是注重实现农村信用社商业化可持续发展与促进当地经济社会发展的共 赢。只有如此，才能增强农村信用社的可持续发展能力，有效控制其金融风险， 降低省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任。三是省级政府和农村信用社 形成了利益共同体，特别是在资金支持政策实施过程中更是如此，省级政府和农 村信用社的共同目标就是尽快获得中央银行的资金支持，省级政府加大对农村信 用社政策扶持的同时，积极推动农村信用社深化改革，而且利用其行政资源，调 动辖内地方政府支持农村信用社改革的积极性，例如鼓励地方政府以优质资产置 换农村信用社不良资产、帮助农村信用社清收不良资产等，促进农村信用社尽快 达到中央银行的资金支持条件，实现改革目标，获得资金支持。正是由于在改革 过程中，充分调动了省级政府支持农村信用社改革的积极性，推动省级政府利用 其强大的行政资源和经济资源，促进农村信用社的改革发展，为真正全面实现农 村信用社改革目标创造了良好条件。省级政府是农村信用社的管理主体，承担金融风险处置责任，因而省级政府 将会运用其行政资源，在调动地（市）、县（市）级政府支持农村信用社改革积极性 的同时一，也有助于减轻地（市）、县（市）级政府对农村信用社的行政干预，有利于 增强农村信用社法人的独立性，自主开展经营管理活动，防止地方政府不当干预 产生的金融风险。（四）建立资金支持的正向激励机制为推动农村信用社深化改革的积极性，中央政府出台了财政、税收、金融等 扶持政策，其中中国人民银行负责制定和组织实施资金支持政策，将农村信用社改革成效与资金支持挂钩，对促进农村信用社改革起了重要的主导作用（穆争社 2006）o1、强调分类激励，细化激励对象，促进全面参与改革，提高激励效率。资 金支持政策不仅设置专项票据和专项借款两种方式，而且结合农村商业银行、农 村合作银行、县（市）统一法人农村信用社、县、乡两级法人体制农村信用社等产 权组织形式，分别提出专项票据发行和兑付标准，实质上是将农村信用社分为五 类，分类予以激励，有利于农村信用社结合自身经营财务状况和管理水平，选择 合适的资金支持方式和产权组织形式，以细化激励对象，使农村信用社广泛参与 改革，从而增强全面参与改革的积极性，提高政策激励效率，从而避免了单一激 励政策所产生的“一刀切”问题。2、强调持续、全面激励，真正实现改革目标。一是坚持持续激励。资金支 持政策分别设置专项票据的发行、兑付标准，而且兑付标准高于发行标准，推动 农村信用社经过改革达到专项票据发行条件，获得专项票据发行后仍需持续加大 深化改革力度，达到专项票据兑付标准，再上新台阶，促进实现改革目标。同时， 获得专项票据发行兑付后，继续实施按季动态监测考核、专项票据兑付后续监测 考核，对考核发现的问题，督促及时整改到位，乂进一步强化了持续激励。通过 持续激励，使农村信用社建立的商业化可持续发展机制逐步固化。二是坚持全面 激励。按照农村信用社改革目标要求，专项票据发行、兑付考核要对农村信用社 改革成效实施全面考核，重点考核增资扩股的真实合规性，促进真正明晰产权关 系；“三会一层”组织架构的建立及有效运行情况，推动建立商业化可持续发展 机制；内控制度的建立及实施情况，特别是贷款风险防控制度、成本费用控制制 度、劳动用工制度等，督促全面加强内部管理;地方政府各项扶持政策落实到位， 以及省级联社履行行业管理情况，为改革发展创造良好的环境。通过对农村信用 社改革成效的全面、全方位考核，促进改革目标的真正实现。3、强调逐步推动深化改革，实施正向激励机制。鉴于改革的艰巨性、复杂 性，大部分农村信用社难以在短期内真正全面实现改革目标，资金支持政策提出 按照由易到难、循序渐进的原则，推动农村信用社通过加强内部管理、强化信息 披露、完善法人治理结构的三步走战略，逐步实现改革目标。同时，资金支持政 策强调农村信用社改革成效与资金支持挂钩，农村信用社达到专项票据发行、兑 付标准的时间越短，获得专项票据发行、兑付的速度将越快，以体现正向激励机 制。五、进一步深化农村信用社改革的思路（一）坚持股份制为主导的改革方向，积极引进战略投资者1、在坚持股份制为主导的改革方向的前提下，尊重农村信用社的自主选择。目前，有一种观点认为，农村信用社改革的最终目标是增强农村金融服务功能, 服务的对象是广大的农民，就应该按照合作制的要求，改革农村信用社的产权关 系，坚持民主管理，发挥农民股东在法人治理结构运行中的主导作用，以促使农 村信用社将经营目标定位于改善农村金融服务，更好地实现农村信用社的改革目 标。笔者认为，上述观点没有充分考虑农民股东的经济实力和参与农村信用社经 营管理的能力，由于在实践中组建的是以县（市）为单位的统一法人，脱离了合作 制企业的小规模特征，单个法人农村信用社的股东人数达十几万之众，股东主体 是农民，股权高度分散，必然导致农民股东缺乏行使股东权力的积极性和能力, 法人治理呈现典型的内部人控制特征，背离合作制企业法人治理的运作方式一一 民主管理和互助互惠目标。同时，从本轮农村信用社改革的产权制度设计初衷看, 虽然当初也设计了股份制、股份合作制、合作制的产权制度，由农村信用社自主 选择，但从实践看，绝大多数农村信用社选择了股份合作制，设置了资格股和投 资股，而其法人治理结构正如文前所分析的，呈现投资股股东主导的格局，股份 制的色彩十分明显。而且，从国际合作制发展趋势看，合作制也呈现由“一人一 票”式的民主管理走向按照社员入股金额确定投票权的股份制式决策和管理方式, 并且由古典合作制强调的为社员服务转向商业化经营。综合上述分析，笔者认为， 我国农村信用社改革应坚持股份制为主导的改革方向，但考虑到我国区域经济发 展水平差异大、农村信用社经营管理能力不平衡，可赋予农村信用社产权制度改 革的自主选择权，但对选择股份合作制、合作制的农村信用社要严格规范，促进 发展。目前，还有一种观点认为，按照股份制将农村信用社改制为农村商业银行， 将会偏离农村金融服务目标，不符合农村信用社改革目标。笔者认为，农村信用 社改制为农村商业银行后，经营范围仍然在县域和农村，开展农村金融服务服务 仍然是其比较优势，而且农村商业银行只有坚持商业化经营，才能不断发展壮大， 才能确保开展农村金融服务的能力不断增长，才能提供更高水平的农村金融服务, 因而农村商业银行的商业化经营目标与改善农村金融服务目标是有机统一的。如 果为了改善农村金融服务，一味强调不顾成本、不顾亏损地开展金融服务，将本 应该政策性金融承担的业务转由商业性金融承担，必然难以保证农村商业银行的 可持续经营，将会导致商业银行的萎缩，造成所开展的金融服务呈现逐步衰减态 势，最终将会偏离农村信用社的改革目标。2、积极引进战略投资者，加快健全商业化可持续发展机制。受我国当前农 村经济社会发展水平和农民经济能力的影响，如果不改变股东主体是农民的现状, 即使推进农村信用社的股份制改造，在短期内也难以改变股权高度分散，法人治 理结构有形无神的状况。因此，要积极推动农村信用社引进战略投资者，提高战 略投资者的持股比例，进一步优化股权结构提高股权集中度，发挥战略投资者在 法人治理结构运行中的主导作用，健全决策、执行、监督相制衡、激励与约束相 结合的经营机制，促进农村信用社实现商业化可持续发展。引进战略投资者要注意以下问题：一是注重引进民营资本，特别是具有较高 经营管理能力和战略发展眼光的民营资本，切实发挥其在法人治理结构运行中的 主导作用，有效解决农村信用社“为谁所有”、“由谁管理”、“为谁负责”的 问题，要坚决防止地方财政性资金入股、杜绝地方国有企业资本入股，防范地方 政府借助股权干预农村信用社的经营活动，造成政企不分格局。二是优先鼓励经 营财务状况较好的农村信用社引进战略投资者。目前，虽然经过改革，农村信用 社经营财务状况比改革之初有了较大幅度的提高，但仍然有不少信用社经营困难, 如果全面放开引进战略投资者，可能会导致个别地区将引进战略投资者作为化解 经营财务状况较差农村信用社历史包袱的手段而偏离引进的目标。三是将引进战 略投资者和化解历史包袱有机结合。从当前改革实践看，经营财务状况较好的农 村信用社对战略投资者具有较强的吸引力，可借助引进战略投资者的有利时机， 吸收股金时采取竞价溢价方式发行，取得最高的股金发行价格，并将溢价部分用 于购买不良贷款等，以有效化解历史包袱。四是处理好引进战略投资者与省级联 社淡出行政管理的关系。农村信用社引进战略投资者后，战略投资者将在法人治 理结构运行中发挥主导作用，农村信用社的法人主体独立性将显著提高，自我发 展管理能力明显提升，这将在一定程度上要求省级联社改进对其的管理方式，重 点放在为其发展创造良好市场环境。这说明，农村信用社引进战略投资者后，将 会在一定程度上脱离省级联社的行政管理，削弱省级联社的行政权力。有利于按 照市场原则自主发展。（二）将农村信用社的管理全面交由省级政府负责，构建职责分工明确、相互 合作的监督管理组织架构前文分析表明，中央政府虽然将农村信用社的管理交由省级政府负责，并明 确省级政府全面承担农村信用社的金融风险处置责任，但并未将农村信用社的金 融监管权下放省级政府而是由中国银监会履行，从而使省级政府仅获得了对农村 信用社的部分管理权，缺乏及时动态掌握农村信用社金融风险信息的手段，却要 全面承担金融风险处置责任，造成了权责不对称，从而导致了省级联社成为事实 上的农村信用社管理主体，同时履行行政管理职能、隐性金融监管职能、行业管 理职能，导致管理体制向改革前复归。因此，进一步深化农村信用社管理体制改 革，应强调将农村信用社的管理全面交由省级政府负责，使省级政府获得农村信 用社的金融监管权，能够动态掌握金融风险信息，构建省级政府管理农村信用社 的权责对称体制，并在省级政府统一领导下，建构分工合理、权责明晰的组织架 构，分别履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能，形 成相互合作、相互制衡、高效运行的农村信用社新型管理体制（穆争社2011） o1、建构分工合理、权责清晰的金融管理组织架构。一是省级金融办公室履 行依法管理职能。从目前的改革实践看,省级政府基本都组建了省级金融办公室, 并赋予其沟通协调职能，对促进辖内金融发展发挥了积极作用。按照上述思路改 革后，结合当前省级金融办公室履职情况，笔者认为，应进一步完善省级金融办 公室职能，赋予依法管理职能，主要任务是：督促农村信用社认真执行国家的金 融法律、行政法规和金融方针政策，指导其依法合规开展经营活动；结合当地经 济发展规划和产业布局，制定辖内金融业发展规划和地方性金融法规，坚持政企 分开原则，指导农村信用社积极开展金融服务，促进地方经济发展；协调、组织 有关部门，帮助农村信用社开展清收旧贷、打击逃废债、构建信用体系等活动, 维护地方金融稳定，为农村信用社发展创造良好的金融生态环境。二是省级金融 监管局履行金融监管职能。按照上述思路改革后，省级政府将获得对农村信用社 的金融监管权,应组建隶属于自己的金融监管局，从事对农村信用社的市场准入、 日常监管和市场退出等金融监管工作，促进农村信用社合规经营，动态掌握农村 信用社金融风险信息。可考虑将目前中国银监会省级局中履行对农村信用社金融 监管职能的人员直接划归新成立的省级金融监管局，继续从事农村信用社的监管,一方面有利于保持对农村