构建现代化征管模式的实践与思考.docx

构建现代化征管模式的实践与思考近年来，随着经济社会的快速发展，原有的税源管理模式已 不适应现代税收征管工作的要求，征管效能低下，税款流失风险 和税收执法风险较高的问题愈发突出。总局王军局长将加快推动 征管改革作为今年税务系统的重点工作之一，省局刘局长在全省 国税工作会议上指出要“以打造征管模式升级版为目标，积极探 索、有序推进税收征管改革”。XX县区国税局结合征管工作实际 和人力资源现状，大力推进税收征管改革，对构建基层税源管理 新模式进行了探索实践，推动了征管质效的稳步提升。一、当前征管模式存在的主要问题（一）基层职能设置不合理，能力与职责严重失衡。制度顶 层设计未考虑基层人员现状，将所有政策执行任务全部推向基层, 赋予了基层无法承担的工作职责，导致基层无法对税源实施有效 管理，既管不了又管不好，征管质效无从谈起。（-）工作部署缺乏统筹，任务派发无序。不同层级的机关 分工细化程度不同，越往上分工越细越专业，对下推送任务的指 令越多越具体，对下派发任务时缺乏相应的统筹机制，相似工作 重复部署，协调不畅，指挥无序，同一时间段内多头部署，最终 都落到基层分局，大大超出了承办能力。（三）管理员个体差异大，税收公平无法保障。绑定管户模 式下，税源管理质量高低过多的依赖于税收管理员个人能力发挥, 分工、专事专管，对部门间、管理层级间及工作流程各环节协作 配合的要求，比以往任何时候都要高，必须建立统筹中枢负责整 合各部门的管理事项，进行有序安排，形成工作合力。缺少团队协作，税收执法随意，税收公平原则无法保障。（四）权力过于集中，难以有效监督。简单的划片管户，权 力集中于税收管理员个人手中，权力寻租方便，对权力运行无法 实施有效监督，形成了内控难以介入、外部腐蚀便利的强烈反差， 廉政风险较高。二、XX县区局征管改革实践与探索针对上述种种矛盾和问题，XX县区国税局根据省局关于深 化税收征管改革相关工作的若干意见的要求，结合征管工作实际, 探索构建了 “以风险管理为导向，以信息管税为依托，专事专管， 分类分级，重点评估，协同联动”的税源管理新模式。（一）合理调整管理职能，优化岗责配置。基层分局管户多、 管事杂，决定了其应以完成最基本、最具体的事项为主。为此， 该局从调整职能，理顺职责入手，打破绑定式管户模式，按分层 专事专管的要求，将税源管理职能在不同层级、不同部门和不同 岗位之间进行科学分解，合理分工，建立起了 “分局前沿示警、 科室联动应对、县局枢纽调度”的立体化风险防控岗责体系。一是分局职能回归，筑牢管理基础。发挥分局获取信息快、 渠道广的优势，突出风险初级应对与风险示警上报两项主要职责。 一方面，提高其对一般风险问题的处理能力和效率，在分清征纳 权责的基础上，依法为纳税人提供管理服务。另一方面，发挥分 局风险信号员的作用，及时了解纳税人的生产经营变动情况和相 关涉税信息，实现对较高风险问题的及早发现和及时上报。去年 以来，基层分局通过日常监控管理发现并上报风险问题50余个, 其中26个被风控中心采用，发起联动评估进行应对处置。二是科室职能扁平，联动参与风险应对。机关科室发挥资源 掌控优势，按照各自业务专长，分税种、分事项研究税源管理的 方式方法，直接介入税源管理，实施针对性的风险应对。对高风 险税源实施剖析评估，建立风险控制模型，指导日常税源监控, 由原来上承下达的“传令兵”变为直接参与，多维聚集，立体监 控，提高了风险应对质量。三是办税服务厅业务整合，实现一体化办税。在深化“两个 减负”和需求导向型纳税服务体系的基础上，进一步整合优化办 税服务厅职能，全方位、多角度地改进税收服务，以涉税业务处 理中心标准强化办税服务厅建设，按照方便税户、提高效率的原 则，对受理服务环节和管理服务环节之间进行有效整合分配，将 纳税人依申请涉税事项受理、核查、审批事项尽可能放到办税服 务厅办理。对涉税事项按照“窗口受理、内部流转、限时办结、 一窗出件”的要求，简并纳税人报送涉税资料，缩减审批环节, 提高办税效率。今年以来，结合上级要求共简并了 48种需要纳 税人填写的表格，减少了 79种需纳税人重复报送的资料。四是风控中心统筹，形成强有力的管理中枢。风控中心统筹 全局税源管理工作，根据工作需要和个人特长，组建各类专业团 队，结合市局推送、发布的风险事项，充分利用纳税人和第三方 涉税信息，采取人机结合的方式，开展风险分析、识别、排序， 研究制定风险防控策略，根据风险应对任务的风险等级和应对的 复杂程度，组织实施分级应对，并负责督导、反馈、考核税源管 理工作，将散落在各部门的专业化管理职能和管理力量进行梳理 整合，统筹安排，调度更加有序，保证了协同联动的有效落实。通过管理职能的重新调整，能够保证基层局90%以上的人员 根据不同的风险级别直接参与税源管理，管理力量下沉到一线， 有限的征管资源得到了优化配置。（二）构建联动运行机制，形成有效控管合力。新模式运行 是否有效顺畅，关键在于统筹协调。因此，该局从风险管理事项 的触发启动、联动实施和持续改进三个环节入手，明确风险分级 应对措施和手段，强化协同，形成了 “风险触发，全维联动”管 理机制，实现了各环节、各要素的有机联动，有效提升了税源管 理水平。自去年以来，通过联动协作完成评估案件772户次，累 计增加税收8932万元，户均增收11.57万元，同比增长66%。一是分层触发，消除风险死角。县局业务科室、基层分局、 税收管理员根据风险监控分析结果、预警信息发布结果、上级派 发任务和自行安排任务，随机触发联动管理事项，实现了涉税风 险的全域覆盖，消除了管理层级和岗位分工形成的风险信息壁垒。 目前，已建立了涵盖3个重点行业、6家大型集团企业的48项 风险特征指标。二是协同应对，形成风险控管合力。各层级发现的风险信息 汇集到风控中心后，由风控中心统一组织实施风险剖析，区分风 险高低，统一调配全局征管力量，采取专业团队、部门联合、基 层自主等多种方式，按照“一次进户、各事统办”的原则，通过 涉税提醒、集体约谈、风险剖析、税务稽查等手段，集中实施风 险应对，对高风险的应对任务，直接实施或组织团队应对；对较 低风险的应对任务，推送至基层税源管理单位。联动事项实行项 目管理，项目组在人员调配上，采取县局科室之间横向编组、县 局与分局上下编组、分局内部随机编组等多种灵活方式，及时有 针对性的开展工作。对风险应对结果，实行集体审理、公开评议， 最大限度的避免执法偏差。去年以来，机关科室参与联动管理事 项338人次，有力的增强了风险应对质量。三是持续改进，有效提升征管质效。一方面，风控中心定期 组织对风险应对事项进行复审复查，对联动事项的起点、过程、 结果评定实行全方位监督监控，审查落实情况和风险控制效果, 对应对结果不满意的，重点审查方法是否有效，协同配合是否到 位，进一步改进方法，完善相关的配套机制。另一方面，突出以 评查验证管理，针对评估检查中发现的问题，进行逆向分析，查 找管理中存在的体制性缺陷，及时进行完善和修定。目前，已制 定了税源联动管理工作指引、大企业全维联动管理指引、纳税评估集体约谈工作指引等相关管理指引15项。（三）丰富方法手段，提高管理效能。一是固化规定动作，管理易行易控。通过设计应用不同用途 的底稿和台账，明确了日常税收管理的“规定动作”，实现了税 源监控信息的有形化、流程化、标准化，促进了管理目标的实现。 截至目前，已在管理中提炼形成了 2类底稿、7种台账、16个行 业管理模型和46个典型案例。为进一步提速管理进程，全面共 享信息，开发运行了 “税源专业化管理应用系统“，分税种、分 事项建立各类管理台账，分企业、分行业留存管理痕迹。同时, 构建大企业全景视图和行业结构图，分类别显示纳税人的涉税风 险信息。目前，已构建了 40户大企业全景视图，建立了 8个重 点行业结构图。通过信息全面共享，实现了对税务机关管理动作 和纳税人涉税行为的同步展示和控制。二是实行行业管理员制度，提升行业控管能力。根据行业管 理的需要，深入挖掘税源管理中的行业共性问题，实行了行业管 理员制度。规定行业管理员专职负责了解行业分布状况，摸清风 险规律，研究管理措施，选择具有代表性的企业进行深入剖析, 查找管理的难点和重点，确定风险识别方法和纳税评估方式，制 定行业评估模板。目前，共选拔产生了 46名行业管理员，确保 了重点行业至少有3人以上进行专门研究，先后建立了 16个行 业管理模型。同时根据工作需要，搭建互动交流平台，按季组织 开展行业管理论坛，并在内部局域网建立了行业管理员bbs论 坛。目前，已举办了行业管理论坛6期，有26名行业管理员登 台交流心得。行业管理员制度的实施，为行业管理培养了专业人 才，形成了按行业门类带动专业培训，以专业培训促进行业管理 的良性互动机制。三是强化重点评估，预判和防控重大风险。发挥纳税评估在 税源管理中的重要作用，对所辖税源实施有效评估。风控中心组 织专业分析团队定期开展重点企业、主要行业和重要区域税收风 险专题剖析，发布风险状况报告，组织专项评估，有针对性地加 强对高风险问题的预见和预防，及时排除重大风险隐患。针对发 票虚开高风险事项，组织实施专项评估，研究确定了发票虚开的 8个风险点，建立了 4项关键监控指标和12条管理措施，有效 防范了执法风险。同时，加强对特定风险事项的管理，与外汇管 理部门签署合作备忘录，拓宽信息获取渠道，加大对涉外企 业和事项的监管力度，及时发现了两笔总额达3.1亿元的税款流 失风险，为国家挽回了损失，管理效能得到显著提升。三、新型管理模式的特征和优势全新的征管模式为基层税收征管工作的现代化提供了一个 可借鉴的架构，实现了由各事统管到有效控管的转变，充分体现 了风险管理的导向作用；实现了由单兵作战到团队作业的转变， 将税收管理员从管户的桎梏中彻底解放出来；实现了由各自为战到整体联动的转变，有效地盘活了管理资源。这一模式的优势主 要体现在以下几个方面：（一）循序渐进，改革成本小、风险低。在没有触动机构调 整等敏感问题的前提下，依托现有机构框架合理调整分工，各部 门的职能优势得以挖掘和发挥，基层人员思想波动较小，干部队 伍保持稳定，各科室承上启下的作用不受影响，征收管理有序开 展，没有因一系列改革措施产生新的问题。（二）抓住重点，突出风险管理。针对基层税源管理人手少、 事项多、任务重的现状，不搞平均用力，按照风险级别确定管理 资源配置策略，制定差别化应对措施，把有限的征管资源优先用 于风险大的纳税人，逐步实现了从无序管理到依据涉税风险高低 有效控管的转变，最大程度地降低税款流失和税收执法风险。（三）整体联动，实现资源的有效配置。为解决专业化分工 带来的岗位之间、部门之间的界面能耗问题，建立了联动管理机 制。通过对人力资源、工作任务、信息资源的统筹，不仅有效盘 活了现有征管资源，进一步增强了征管合力，而且实现了税源管 理各环节之间的相互影响和制约，内控措施容易介入，权力运行 便于监控，有效解决了管户模式下分散作业的弊端。（四）突出主业，实现基层管理单位职能回归。充分考虑基 层工作实际，将高风险应对事项上划，由专业团队承担，将非业 务类及事务性工作从基层剥离出来，并进一步减化办税流程，将 纳税人依申请事项的受理、审核前置到办税服务厅，使基层分局 将主要精力用于日常税源监控。四、改革带来的几点启示和体会（一）改革应坚持稳中求进的原则。改革不是对原有管理模 式的全盘否定，而应是在吸收原有模式有益成分的基础上，在继 承中的发展完善，并在稳步推行中持续改进。特别是对通过机构 大整合来实现大征管的改革模式，更应高度重视干部安置、上下 级业务衔接和新的权力风险集中等问题，避免因此产生的一系列 不可调和的新矛盾和新问题。（二）改革的切入点是征管，而落脚点应放在带队上。征管 改革带来的是全新的管理理念和工作机制，将风险管理作为深化 税收征管改革的主线，在工作定位和管理重点更加清晰准确的同 时，紧扣业务流程并行内控和监督，有效地规范了权力运行。干 部队伍实现了术业专攻、优势互补，风险规避，同时团队效应更 加显著，实现了干部队伍健康稳定和征管质效持续提升的双赢。（三）改革带来的利益调整应引起高度重视。改革势必会产 生利益分配的调整，尤其是取消税管员管户直接触动干部利益， 势必带来干部思想上的抵触。应在推进工作时充分进行动员发动, 力求思想统一，既不能因个人利益影响改革的推进，也不能因为 推进改革影响干部队伍稳定。（四）统筹协作机制是新模式运行的关键。新模式下的专业