浅论社会主义新农村的法制战略建设.docx

浅论社会主义新农村的法制战略建设党的十六届五中全会指出，我们所要建设的社会主义新农村, 是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农 村，也是繁荣富裕、民主法治、文明和谐的新农村。实现这一目 标，要深化农村各项改革，加强基层民主和基层组织建设，加强 农村精神文明建设，创建平安乡村、和谐乡村，这是建设社会主 义新农村的坚实基础。经过多年的努力，我国在农村法治建设的道路上做了大量卓 有成效的工作，迈出了坚实的步伐，取得了丰硕成果，一个崇尚 法治的社会氛围正在逐步形成。但问题依然很多，形势依然很严 峻，社会主义新农村法制建设仍然经常是人们关注和批评的焦点 问题。一、农村法制建设的现状及引发的突出问题（一）农村的法制环境令人担忧。经过持续深入开展普法教育，我国农村地区法治观念逐渐深 入人心，农村的民主法制建设有了长足的进步。运用法律手段解 决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选。但 在一些地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法制建设相 对滞后，农民的法制观念依然比较淡薄，少数农村基层干部法律 素质不高，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面 未能发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上影 项治理，切实抓出成效。进一步理顺行政执法体制，建立健全执 法责任书，加大执法力度，改善执法环境，转变工作方式和作风， 坚决从源头上、制度上防止和消除执法中的腐败现象。2、进一步加强社会治安综合治理，维护农村社会稳定。农 村基层组织是社会的细胞，基层的稳定关乎全社会的稳定。要充 分发挥司法所、综治办和人民调解组织作用，进一步健全完善矛 盾纠纷排查调处工作机制，把人民调解、行政调解和司法调解紧 密结合起来，要重点排查调处可能引发群体性事件和可能转化成 刑事案件的矛盾纠纷，把矛盾化解在萌芽状态，做到“小事不出 村、大事不出乡（镇）“。积极预防和妥善处貉群体性事件，认 真做好村民来信来访工作，做好涉法性上访事件的处理。四是切实加强宣传教育，树立新农村法制观念。法制宣传教 育是推进依法治国基本方略实施、建设社会主义法治国家的一项 基础性工作，是提高全民法律素质的有效途径，也是建设社会主 义新农村、全面建设小康社会的重要保障。这就要求必须在农村 大力开展法制宣传教育，必须健全和完善农村基层民主法制建设, 充分发挥法治在促进、实现和保障农村社会和谐方面的重要作用, 进一步提高农村广大干部群众的法制观念和法律素质，全面提升 村级事务的法治化管理水平，促进农村社会主义经济建设、政治 建设、文化建设、社会建设和党的建设的协调发展，用法治保证 和推动社会主义新农村建设的顺利实施。五是坚持执政为民，建设法治政府国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要，将我国依法 行政的目标确定为建设法治政府，这是实现依法治国，建设社会 主义法治国家目标的重要步骤。建设法治政府是坚持依法行政的 必然要求。职权法定，越权无效。坚持依法行政，建设法治政府， 是一个包括政府职能定位、管理模式和追求目标在内的完整体系。 它蕴含了政府逐渐走向有限政府、服务政府、透明政府、诚信政 府、责任政府的基本理念。加强依法行政。实行政企分开、政事 分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，使政府的经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。明确中央政府与 地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限，形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建立权责明确、 行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。六是坚持依法 治村，推进当前农村法制建设十六届五中全会的决议提出，坚持以人为本，尊重农民意愿， 扎实稳步推进新农村建设。搞好乡村建设规划，加快发展农村文 化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，培养有文化、 懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质，通过农民辛 勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整 体面貌。这就是说，我们建设新农村的着眼点和发力点，不仅仅 只是物质层面，而更重要的是精神层面。通过以人为本，把人的 文化素质提升上来，形成新的农民群体，重点把握好以下四个方 面的关系。建设和谐社会，做好农村法制建设工作，关系到社会主义新 型农民法律素质的全面提升，关系到农村社会稳定和社会主义物 质文明、政治文明、精神文明建设和党的建设的全面发展，关系 到建设社会主义新农村重大历史使命的顺利完成，也关系到全面 建设小康社会宏伟目标的顺利实现。完善农村法制建设，推动农 村法制建设再上新台阶，促进基层民主法制建设创新局面，建设 社会主义新农村，还需进一步解放思想，进一步开拓创新，再接 再厉，扎实工作。响了经济和各项社会事业的发展。（二）农民的法制意识仍较淡薄十一届三中全会以后，我国 社会主义农村法制建设逐步纳入正轨，改革开放政策提出并不断 深化，经济快速发展，人民的生活水平不断提高，社会关系和经 济关系渐趋复杂，法制建设不断加快。农村广干部群众的法制观 念不断增强，法律意识逐渐提高，运用法律武器维护自身合法权 益意识也日益增强。但我们必须清醒地认识到，广大农村仍然存 在着很多看似正常却与法不符的现象。农民对法律的作用认识不 足，总存在杀人是犯法，环境污染、乱开采等涉及社会共众利益 的法律意识淡薄，认为只要自己没有杀人放火就不会触犯法律, 自己也没有必要去学法，更谈不上用法。殊不知法律不仅调整刑 事犯罪关系，还调整农民在生活、生产、政治等方方面面形成的 许多法律关系，辟如农民建房，农民认为自己建房放在自己的责 任田里，谁也管不着，其实里面就涉及了土管，村镇规划，邻里 关系等多个法律法规。（三）法制建设脱节引发农村多种问题在农村法制建设的不 完善，大部分人对法律意识的淡薄往往引发许多社会的不稳定问 题，主要表现在：一是农民意识问题。世世代代生活在一起的村民不喜欢撕破 脸打官司，造成一些应该对簿公堂的当事人走了民调、信访的途 径。在信访过程中，由于法律意识淡薄，往往不走正常程序，为 了相互壮胆就采取集体越级上访、堵路等违法手段。二是农民打工就业问题。土地减少，农民需要寻找新的就业 岗位。县城里的各类企业、农村的乡镇企业就成为农民主要的就 业谋生岗位。但由于农民自身法律意识淡薄，用人单位与农民工 之间很难通过市场化的原则平等地处理彼此间劳动关系，“有劳 动没合同，有合同不平等”现象较为突出。三是农业执法相对薄弱，农村司法和农村法律服务和农村法 律服务滞后。存在农村行政执法机构不健全、性质不明确，农业 执法主体混乱，甚至错位，农业执法人员太少，且经费严重不足， 农业执法人员素质不高，执法行为不规范，农业法律法规太原则, 无法依法行政，农业行政执法缺乏监督机制。四是农民信“访”不信“法”。眼下，不少农民受到不法侵 害时，往往不通过正常法律途径，而是采取上访的方式维护自身 权益，成为影响社会和谐的重要因素。二、农村法制建设滞后的原因探究（一）农村立法的社会渗透力不足是造成农村地区法制建设 滞后的根本原因。从中央到地方已经建立了五级政府，各级党组织也深入到农 村，国家政权对基层的是渗透力不可谓不强，但国家法律在农村 的推行还存在种种困难。其表现主要有：一是有关农村、农民的立法处于滞后状态。从法律的分布来看，其中突出的问题表现为多为城市而立法，而关于农村的法律 从数量和质量上都远远不足以适应时代发展的要求。另一方面, 从立法的过程来看，我国制定法律多采用自上而下的立法形式, 体现在法律的制定与修改过程中，往往更多的取决和体现相关部 门的意见和态度，其他“左邻右舍”机构的意见有时也能发挥一 些作用。农民作为一个社会的弱势群体，农民的声音和利益并没 有得到足够的重视。农民与市民之间存在着一系列的机会和待遇 的不平等。在这种状况下，所制定的法律往往与农民的实际生活 在某种程度上相脱离，从而使某些国家法律、法规难以在农村得 到有效的贯彻执行。二是执法过程的不严肃对法治造成损害。许多地方办事靠长 官意志，靠喝酒融洽关系。要让客人喝好，你首先得自己喝好。 如果把客人喝醉了，那就说明接待好了。喝酒有时真能办成事, 能赢得领导的好感，所以基层的干部几乎没有不会喝酒的。县上 许多局长、乡镇长都有很严重的胃病，有的患了高血压、脂肪肝 等疾病，但酒还是照样喝。法律不如文件，上级文件不如下级文 件。统计问题，层层压数字。有的地方招商，申明初次行政违法 免除处罚竟成招商优惠政策。公安派出所查处一个娱乐场所，要 先派人去查清有无特殊背景，怕引祸上身。在当今农村，还存在 少数基层干部工作方法简单粗暴、以权代法、以言压法的现象, 这些都大大贬低了国家法律在群众心目中的地位，损害了国家法 律的“权威”形象，这样在一定程度上造成了法律在乡村社会难 以贯彻执行，影响了法治建设在农村的进程。三是司法公正的实现还存在较大差距。在现有的司法体制下, 农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的，但是由于 诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些 执法官吏的运作效率低下和办事不公等，致使农民耗了很大的成 本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到维护和落实，从而 导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信心，抑制了农民 对寻求司法程序维护自身利益的需求，造成法治建设在农村更加 举步维艰。（二）农村经济发展滞后是造成农村地区法制建设滞后的主 要原因。据有关统计资料显示，我国农民家庭人均纯收入与城市 居民可支配收入的比例是：2000年为1：2. 79, 2001 年为 1：3. 90, 2002 年为 1：4. IE目前我国农村尚有3000万人处于贫困状态，同城市 比较农村地区的基础设施严重不足，农田水利设施不健全、不配 套的现象相当突出，交通、电力建设严重滞后，不少地方还靠扶 贫吃饭，地方财政靠转移支付。（三）长期的封建社会人治历史造成了人们畏法息讼的心理 和行为习惯。封建意识在许多农民心中根深蒂固，在广大的农村 还有很大的影响力，有时甚至起着决定性的作用。使得农村广大 干部群众对法律的地位和作用认识不足，虽然经过二十多年的改 革开放，但我省农村的大部地方仍处于自给自足的小农经济发展 阶段，没有形成严格的社会分工和社会保障机制，农村很多地方 的封建伦理规范和乡土规范还占绝对支配地位。因之于我国传统 人治理念的根深蒂固，一些农村地区至今缺乏现代商品社会所具 有的那种民主政治的传统，一些农民的权利和平等竞争的意识比 较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即 刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏 途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求 “私了”或纠缠于行政解决的途径，不习惯也不善于通过司法途 径来维护自身的权益。有的基层干部在处理农村大量的复杂事务 时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不 扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和 权威性尚未被人们所接受。（四）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的严重 缺失。行政机关自由裁量权过大，在使用时限制不够，对法制造成 伤害。在农村地区，地域的间隔、农民传统上对地方行政长官的 尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对封闭的社会区域而存在 的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法律文化的状态发生 重要影响。在一些社会文化落后、法治环境较差的地方，有的乡 镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使 行政权力，常常以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治 氛围。有的甚至违法乱纪，贪污受贿，无视广大农民群众的合法 权益，对恶人恶事不闻不问，使广大农民产生权大于法的认识， 认为学法无用，使得有的农民不相信政府，不相信法律。党群关 系，干群关系在一些地方出现裂痕。有些人还故意歪曲事实挑动 不明真相的农民群众对抗政府，使法律在农村很难得以真正实施。（五）国家的法律体系还不是很完整。调整农村、农业、农民的法律法规还不健全，很多农村农业 问题不能运用法律规范来调整，仍要运用伦理道德或乡土规范来 处理，乡政府的临时处貉权利很大，随意性很强，农村有很多复 杂问题，乡干部只能依靠自己的思维方式来临时处貉，事件的处 理方式与乡干部的政策水平、法律水平有很大关系，造成农民对 法律认识有误解，认为还是干部说了算，失去了对法治的信仰。三、完善社会主义新农村法制建设工作的思路党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家的基 层方略，有力地推动了建设法治国家的进程。法治文明是政治文 明最重要的构成，是实现政治文明的基础和保证，没有法治文明 作为基础，实现政治文明是不可想象的，实现法治文明，是世界 潮流，是强国富民之本。纵观当前我省农村的各个方面，我们不难看到加快推进农村 法治建设的必要性和紧迫性。农村要想紧跟时代的步伐，得到充 分的可持续发展，实现全面奔小康，真正形成一种法律理念与氛 围，建立起稳定、公正、和谐的社会环境，只有走“法制”这条 路。一是加强农业农村立法，增强立法渗透力目前在有限的农业、 农村法律中绝大部分是属于保护农业自然资源的，农业立法单一, 覆盖面窄，与农村领域广泛、农业经济关系错综复杂对农村法制 建设要求极不协调和适用，导致许多领域无法可依，给农业发展 造成了制约。因此，在社会主义市场经济发展的今天必须改变过 去封闭式的农业立法观念，当今世界各国积累了大量各方面的发 展经验，特别是一些发达国家或地区的农业立法，如美国以农 业调整法为中心，辅之以80多个重要的农业法律；日本以农 业基本法为农业“母法”，配之以200多个法律；法国以农 业指导法为基础，制定了有8编1336条的农业法典，上述 当今世界上农业发达的国家或地区都已成功地建立和健全了农 业法规体系，真正实现了以法治农。国外发达国家或地区农业法 律、立法经验和立法技术，值得我们重视和借鉴。二是改善农村发展环境，促进农村法制建设改革开放以来，我们在加强农业基础地位、改善城乡关系上 做了大量工作，但农业和农村经济在资源配貉和国民收入分配中 仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方 面仍然不平等。与同等工业化程度国家相比，我国城镇化水平仍 然有很大差距。目前，发展中国家城镇化平均水平已达40%,发 达国家城镇化平均水平则在70%以上。根据城镇化的一般规律， 城镇化水平在30%70%时期是城镇化加快发展的时期，一个 国家的城镇化水平达到70%左右才能基本稳定。可以预见，未来 20年，我国将处于城镇化加快发展时期。比较乐观的预测是，按 照1995年以来城镇化率平均每年增长1. 4个百分点的速度,2010 年我国城镇化水平为50. 6%, 2020年达到65%；较为保守的预 测是，按照上世纪80年代以来城镇化率平均每年增长0. 9个百 分点的速度，2010年我国城镇化水平为46.3%, 2020年达到 55.2%。从就业结构看，随着经济发展速度加快，按每年农业劳 动力就业比重下降1个百分点计算（19812001年的20年间， 农业劳动力占社会总劳动力的份额年平均下降1.3个百分点）， 到2020年，农业就业比重将由50%下降到35%左右，产业与就 业结构偏差将进一步调整。三是维护农村法治秩序，推进基层法治建设。1、进一步推进农村基层依法治理，改善农村执法环境。农 村基层依法治理活动要结合普法教育，结合实际，结合解决农村 热点、难点问题，如围绕村务管理、计划生育、廉政建设和侵犯 农民合法权益等影响农村经济和社会稳定的问题，进行重点和专