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突破困境 突破与困境2011年上半年，由省人大常委会秘书长姚民声牵头的课题组，先后赴杭州、宁波、温州、湖州等市就我省街道人大工作开展调研。该调研成果为我们展示了全省街道人大工作取得的成效，也揭示了存在的问题。361个街道已有351个设立人大工作机构2001年以来，我省各地普遍开展撤乡镇建街道工作，目前共设立了361个街道（占整个乡镇街道总数的23.9%），比2001年增加了255个。其中市辖区共设街道205个，不设区的市共设街道106个，县共设街道50个。从职能上来看，主要有城区老街道、由乡镇转为街道的、设在开发区内的街道3类。从人口数量看，人口（含户籍和常住）在5万以下的占38.4%；5万10万的占39.6%；10万以上的占22%。从可用资金看，3000万元以下的占52.5%；3000万元至1亿元的占31.1%；1亿元以上的占16.4%。从财政体制看，一种是由县（市、区）财政拨付的，没有独立财政，主要在老城区街道；另一种是名义上没有本级财政，但实际上仍实行一级地方财政，主要在乡镇转过来的街道；还有少数街道按照一定的基数，超收部分按比例分成。街道人大工作是街道经济社会和基层民主发展的必然产物。街道没有本级人大代表，街道内各级代表的日常活动需要有专门机构和人员去服务和保障；县（市、区）人大常委会工作覆盖面广，有很多工作需要在基层得到组织落实；基层群众的利益诉求日趋多样化，诉求表达的渠道需要进一步畅通；大量的社会矛盾集中在基层，需要创新载体去及时调处和化解。街道人大工作就是在这样的背景下逐步发展起来的。目前全省361个街道已有351个设立了人大工作机构。回顾多年来的实践，我省街道人大工作的做法和成效可以概括为“五个进一步”。党委重视支持，街道人大工作环境进一步优化。各级党委重视和支持街道人大工作，为发挥街道人大作用提供了根本保证。浙委200412号文件和200959号文件先后就街道探索开展人大工作提出了明确的要求。立足服务代表，人大代表职能作用进一步发挥。服务代表是街道人大工委的重要职能。各地积极探索做好代表工作的方式，加强服务保障，不断增强代表活动实效。强化组织实施，常委会的工作基础进一步夯实。街道人大工委作为常委会的工作机构，组织实施好常委会部署的相关工作是它的基本职能。调查问卷显示，有73.5%的街道把主要职责定位在配合常委会开展工作。注重创新载体，群众诉求表达渠道进一步拓宽。各地街道人大工委适应基层群众政治参与积极性日益提高的要求，积极拓展反映社情民意的渠道，努力维护群众利益。加强制度建设，工作规范化程序化进一步提升。各地街道人大工委注重建章立制，保障街道人大工作规范有效运转。目前，97.9%的街道人大工委建立了相关工作制度。缺少法律依据制约街道人大工作开展街道在基层社会建设和管理中承担的任务越来越重，但对于如何发挥好街道人大工委的作用，认识还不尽统一。一些街道党工委对街道人大工作的重要性认识不足，认为经济建设是硬任务，民主法治建设是软任务，街道人大只是配角，无足轻重，没有把它摆上应有的位置；有的简单认为设立街道人大工委主要是为了解决人事安排，重视和支持程度不够，对做好街道人大工作考虑不多。调查问卷显示，认为“街道党工委重视支持不够是影响街道人大开展工作制约因素之一”的占到了32.4%。从街道人大工委本身而言，有些也存在认识不清、信心不强、干劲不足等问题，工作中存在畏难情绪，思路和办法不多，这些都影响了街道人大工作的开展。由于现行法律对街道人大工委工作没有作出明确规定，造成街道人大工委定位不明确、职责不清晰。许多街道人大工委对该“干什么”、“怎么干”的理解差异性大，随意性比较强。有94.1%的街道人大同志认为“缺少法律依据是影响人大开展工作的制约因素”。由于职责不清，造成了街道人大工委负责人不同程度地承担着党工委、办事处的一些工作。有的甚至把主要精力放在征地拆迁、招商引资、实施重点工程等工作上。据统计，36.8%的街道人大工委专职主任从事人大工作时间不到一半。由于法律依据的缺失，街道人大工委与办事处的关系也比较模糊，造成了街道人大监督工作不够规范，有的甚至存在越位现象。如有的街道人大工委要求办事处报告工作，提出审议意见交办事处落实，尤其是作出决定决议让办事处执行。这些做法可能有一些实际效果，但合法性值得推敲，需要逐步加以规范。与乡镇人大相比，街道没有本级人大代表，都是县（市、区）级以上人大代表，从代表数量上来说要少得多。截至2011年7月底，全省街道所在的各级人大代表为6858人，平均每个街道代表人数不到19人，其中代表人数10人以下的占到12.5%。从代表结构看，领导干部代表、企业家代表占的比例较高，而社区负责人和一线工人农民代表比例偏低。以余杭区某街道为例，19名区人大代表中，干部和企业负责人就占了12名，这些代表平时工作繁忙，很少有精力参加代表活动。还有一些仅仅把人大代表视为一种荣誉，履职意识淡薄，缺乏责任感和使命感。从机构设置和人员配备情况看，有些地方还存在着机构不健全、力量配备不到位的问题。如还有2%左右的街道没有设立人大工委，26.6%的街道没有配备专职主任，21.4%的街道没有专职或兼职副主任，29.8%的街道没有配备工委委员，50.7%的街道没有配备工作人员。从经费保障来看，只有5.9%的街道把人大工作经费列入财政预算，大多数街道都采取实报实销的方式。有些工委主任反映，每次组织活动都要事先和办事处负责人商量，需要“看情面”、“凭私交”，在一定程度上影响了工作积极性。一些欠发达地区的街道工作经费只是勉强维持，代表活动更是难以保证。另外，从办公条件来看，仍有13.6%的街道没有专门的办公用房，工作用车、电脑配备等难以满足工作需要。街道人大工委应慎重把握监督工作