市行政区划环境立法成就与不足.docx

市行政区划环境立法成就与不足市行政区划环境立法成就与不足 本文关键词：行政区划，立法，成就，环境市行政区划环境立法成就与不足 本文简介：第十二届全国人民代表大会第三次会议于2022年3月15日通过全国人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的确定,对实施近15年的中华人民共和国立法法(以下简称立法法)进行了首次修正。作为本次修法的一项重要内容,修正后的立法法给予设区的市(以下称为新获地方立法权的市&市行政区划环境立法成就与不足 本文内容：第十二届全国人民代表大会第三次会议于2022年3月15日通过全国人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的确定, 对实施近15年的中华人民共和国立法法 (以下简称立法法) 进行了首次修正。作为本次修法的一项重要内容, 修正后的立法法给予设区的市 (以下称为新获地方立法权的市) 地方立法权, 明确设区的市可以对包括环境爱护在内的有关事项制定地方性法规和地方政府规章。修正后的立法法实施至今已逾三年, 新获地方立法权的市环境立法进展如何?本文试图发觉亮点和不足, 以期对中国地方环境立法乃至环境法制建设有所裨益。一、新获地方立法权的市环境立法现状在立法法修正前, 除省、自治区和直辖市以外, 只有较大的市享有制定地方性法规和地方政府规章的权限。依据修正前的立法法的相关规定, 较大的市包括三类, 共49个, 其中省、自治区的人民政府所在地的市27个, 经济特区所在地的市4个, 经国务院批准的较大的市18个。2022年3月15日, 第十二届全国人民代表大会第三次会议对实施近15年的立法法进行了修正。修正后的立法法扩大了地方性法规和地方政府规章的立法主体范围, 即从较大的市扩大到设区的市 (除省、自治区和直辖市以外) ;同时明确了设区的市的立法权限范围, 即限于城乡建设与管理、环境爱护、历史文化爱护等方面的事项。立法法规定, 较大的市以外的其他设区的市起先制定地方性法规和地方政府规章的详细步骤和时间, 由各省、自治区综合考虑各种因素确定。依据此项规定, 各省、自治区对其所辖新获地方立法权的市起先行使立法权的时间做了不同的处理。这便造成了不同的新获地方立法权的市实际行使立法权的时间并不相同1。自2022年立法法实施以来至2022年年底, 全国共有239个较大的市以外的其他设区的市接连获得地方立法权, 可以制定地方性法规和地方政府规章2。通过北大法宝数据库检索发觉, 自2022年3月15日至2022年12月31日, 在全国239个新获地方立法权的市中, 已经进行环境立法的城市合计148个, 共制定和修改地方环保法规和地方政府环保规章239部, 平均环境立法1.6部市 (见表1:新获地方立法权的市环境立法年度改变统计表) 。表1 新获地方立法权的市环境立法年度改变统计表第一, 从法律位阶看, 地方性法规在新获地方立法权的市环境立法中处于主要地位。在239部法律文件中, 地方性法规有200部, 约占84%;而地方政府规章仅有39部, 约占16%。之所以出现这种差异, 很重要的缘由可能在于地方性法规和地方政府规章的立法依据、立法的事项范围不同。地方性法规只要不与上位法相抵触就可以制定;而地方政府规章的制定则必需依据上位法, 没有依据不能制定, 并且地方政府规章的上位法之一就包括了地方性法规。此外, 地方政府规章相对于地方性法规立法事项范围更窄3, 肯定程度上也影响了地方政府规章的制定。总之, 就2022年立法法实施以来的实践来看, 新获地方立法权的市环境立法更多的是制定地方环保法规而不是地方政府环保规章。其次, 从立法活动看, 新获地方立法权的市环境立法的主要立法活动是制定而非修改地方环保法规和地方政府环保规章。考查发觉, 已经进行环境立法的新获地方立法权的市制定地方环保法规和地方政府环保规章合计238部, 修改地方环保法规仅1部, 即山东黄河三角洲国家级自然爱护区条例4。这从一个侧面反映出, 2022年立法法实施后新获地方立法权的市对于制定地方环保法规和地方政府环保规章具有比较剧烈的立法需求。第三, 从立法类型看, 环境事务法中特殊是其中的自然资源爱护法构成新获地方立法权的市环境立法的主要类型5。在239部法律文件中, 环境手段法有20部, 约占8%;综合环境法有60部, 占25%;环境事务法有159部, 约占67%。详细就环境事务法来看, 污染防治法有34部, 自然资源爱护法有101部, 生态爱护法有22部, 环境退化防治法有6部;其中仅自然资源爱护法就占新获地方立法权的市环境立法总量的41%。由此可见, 目前新获地方立法权的市环境立法的主要属于环境事务法, 特殊是其中的自然资源爱护法。事实上, 此前有相关探讨已经初步发觉, 设区的市目前制定的环境爱护方面的地方性法规重心在于污染防治和大气、水土、湿地、湖泊等自然资源的爱护6, 综合性的环境爱护法规只占少数7。环保地方性法规的主要内容在于环境事务法, 特殊是其中的自然资源爱护法而不是环境手段法、综合环境法, 缘由或与我国目前地方环境立法的技术水平不高、制度实效不足、法制实施不力等有关。以环境手段法为例, 有学者就认为, 环境手段法实际只有到环境法制的高级阶段, 即环境基本法和环境事务法已经具备相当基础的时候, 才会成为环境立法的重点8。第四, 从地域分布看, 已进行环境立法的新获地方立法权的市覆盖除青海省以外的26个省、自治区 (见表2:各地区新获地方立法权的市及其环境立法分类统计表) , 且新获地方立法权的市环境立法数量与地区经济发展水平呈现肯定的相关性。在26个已经进行环境立法的省 (市) 中, 江苏、浙江、贵州、海南四省的全部新获地方立法权的市均已制定地方环保法规和地方政府环保规章;而黑龙江、江西、甘肃三省的绝大多数新获地方立法权的市尚未制定地方环保法规和地方政府环保规章。此外, 有相关探讨曾指出, 各省、自治区设区的市制定的地方性法规的数量和省、自治区的经济总量之间存在较高的正相关性。9笔者进一步探讨发觉, 以表2中所列的26个地区2022年地区生产总值为数据基础10, 排名在前一半的地区, 其新获地方立法权的市环境立法数量合计占全部地区新获地方立法权的市环境立法数量的78%, 其中仅排名前三的安徽、江苏、山东合计就占到了28%;排名在后一半的地区, 其新获地方立法权的市环境立法数量合计占全部地区新获地方立法权的市环境立法数量的22%, 甚至地区生产总值未超过一万亿元的新疆、甘肃、海南、宁夏、西藏等五省区合计仅占4%。须要特殊说明的是, 河北、福建两地尽管地区生产总值较高, 但新获地方立法权的市环境立法数量却相当少, 分别仅有5部和6部。因此从总体上看, 新获地方立法权的市环境立法数量与地区经济发展水平之间亲密相关, 经济发达地区新获地方立法权的市环境立法数量较多, 经济落后地区新获地方立法权的市环境立法数量较少。表2 各地区新获地方立法权的市及其环境立法分类统计表二、新获地方立法权的市环境立法的亮点通过分析新立法法实施后自2022年年底设区的市环境立法状况可以发觉, 新获地方立法权的市环境立法总体上具有六个方面的亮点。(一) 立法总量快速增长, 立法类型多样从法律位阶、制定状况、立法类型等多方面考察发觉, 自新立法法实施以来至2022年年底新获地方立法权的市环境立法在总量上保持高速增长。从实施当年即2022年的5部, 到2022年的84部, 再到2022年的150部, 新获地方立法权的市的环境立法数量三年累计增长了30倍。新获地方立法权的市环境立法数量快速增长, 反映出各地区比较剧烈的立法需求。以吐鲁番市为例, 新疆维吾尔自治区2022年1月3日第十二届人民代表大会常务委员会其次十六次会议, 通过新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于确定吐鲁番市人民代表大会及其常务委员会起先制定地方性法规的时间的确定, 批准吐鲁番市人民代表大会及其常务委员会自确定公布之日起可以起先制定地方性法规和地方政府规章;仅过了一个多月吐鲁番市即通过了吐鲁番市林木爱护管理条例, 而此时距离国务院撤销吐鲁番地区设立地级吐鲁番市也才不过两年11。环境立法数量快速增长的同时, 环境立法的类型也日益丰富。239部法律文件涵盖不同种类的环境法, 包括综合环境法、环境手段法以及污染防治法、自然资源爱护法、生态爱护法、环境退化防治法等各种环境事务法。特殊是自然资源爱护法领域, 在常见自然资源 (比如水体、土地、林木、大气、海洋等) 爱护立法快速增长的同时, 还出现某些特地针对特别资源爱护的立法。其中典型的是关于地下空间资源的立法, 虽然只是一部地方政府规章, 即邢台市城市地下空间开发利用管理方法 (试行) 。此外, 还有关于特别土质或土壤 (而非土地) 资源爱护的立法, 如钦州市坭兴陶土资源爱护条例镇江市长江岸线资源爱护条例;关于能源资源爱护的立法, 如咸宁市地热资源爱护条例。(二) 首部生态文明先行示范区立法出台, 生态文明建设立法不断发展推动生态文明建设立法是爱护环境、实现绿色发展的重要法律保障。党的十八届三中全会确定提出:必需建立系统完整的生态文明制度体系用制度爱护生态环境。十八届四中全会确定进一步提出:用严格的法律制度爱护生态环境, 加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。新立法法实施以来设区的市环境立法在这方面有了较大进步和发展, 主要体现在杭州市生态文明建设促进条例湖州市生态文明先行示范区建设条例两部地方环保法规先后制定并施行12。其中, 2022年7月1日起施行的湖州市生态文明先行示范区建设条例属于新获地方立法权的市的环境立法。湖州市生态文明先行示范区建设条例共7章59条, 从规划建设、制度保障、监督检查、公众参加、法律责任等多方面对建设生态文明现行示范区进行了较为详细详尽的规定。不同于此前的相关立法和杭州市生态文明建设促进条例, 湖州市生态文明先行示范区建设条例是全国首部特地就生态文明先行示范区建设制定的地方性法规13。特殊是, 该条例明确了生态文明先行示范区建设的管理体系和评价考核机制。比如该条例第十条第一款规定:市、县人民政府应当编制环境功能区划, 确定自然生态红线区、生态功能保障区、农产品平安保障区、人居环境保障区、环境优化准入区以及环境重点准入区的范围和功能定位, 建立分级管控、分区管理、分类指导的环境管理体系。其次十七条第一款也规定:市、县 (区) 人民政府审计机关应当对依法属于审计监督对象、负有自然资源资产管理和生态环境爱护责任的主要负责人, 进行自然资源资产离任审计。第四十条还规定:市、县 (区) 人民政府应当将生态文明先行示范区建设目标完成状况作为对本级人民政府相关部门及其负责人、下级人民政府及其负责人考核的重要内容。市、县 (区) 人民政府应当依据主体功能定位, 实行差别化考核制度。对以爱护生态为主的地区, 提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标考核权重。对发生严峻损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事务的地区, 取消综合考核评优资格。事实上, 湖州既是经国务院同意的全国首个地市级生态文明先行示范区, 同时也是领导人两山思想的诞生地和中国漂亮乡村的发源地。制定湖州市生态文明先行示范区建设条例, 不仅为当地生态文明建设供应了法律保障, 也为地方生态文明立法新增了又一项重要成果14。(三) 以市容环境卫生为内容的综合环境法数量众多城市市容环境是城市管理水平、文明程度的外在体现, 综合反映一座城市的经济实力、政府形象、居民素养15。从中心立法层面来看, 早在11012年, 城乡建设环境爱护部就制定了城市市容环境卫生管理条例。其后, 全国各地也相继制定了城市市容环境卫生管理的相关规定, 比如石家庄市11015年制定的石家庄市市容环境卫生管理条例、北京市11013年制定的北京市城市市容环境卫生条例。2022年立法法修正后, 新获地方立法权的市也快速起先了市容环境卫生方面的立法工作。在60部综合环境法中, 有多达54部法律文件以市容和环境卫生城市市容和环境卫生等命名。这些法律文件从管理分工、管理事务、法律责任等方面对市容环境卫生管理进行了规定。其建立的法律制度主要包括市容环境卫生责任区制度, 比如日喀则市市容环境卫生管理条例第十二条规定:市容和环境卫生工作实行责任区制度。居住在辖区内的单位和个人应当做好责任区内的市容和环境卫生工作。市容环境卫生考评检查制度, 比如台州市城市市容和环境卫生管理条例第十五条规定:市容环境卫生行政主管部门和综合行政执法部门应当建立市容环境卫生责任考评制度, 加强对责任区市容环境卫生的巡查和监管, 并定期组织检查。湛江市城区市容和环境卫生管理条例第十四条规定:市容环境卫生行政主管部门应当建立和完善市容和环境卫生责任区的监督检查制度, 对责任区的市容和环境卫生进行巡查和监管。垃圾分类和服务管理服务收费制度, 比如绵阳市城市市容和环境卫生管理条例第六十条第一款规定:生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、粪便等废弃物的收集、清运和处理, 实行服务收费制度。(四) 高度重视大气污染防治近年, 以雾霾为典型的大气污染问题备受关注, 防治大气污染成为国家环境爱护工作的一项重要内容。2022年立法法修正后, 新获地方立法权的市也制定了很多大气污染防治方面的法律文件。统计发觉, 自新立法法实施以来至2022年年底, 新获地方立法权的市共制定污染防治法34部, 其中18部属于大气污染防治方面的立法。这些大气污染防治方面的立法包括综合性的大气污染防治立法, 比如济宁市大气污染防治条例保定市大气污染防治条例;防治单一类型大气污染的立法, 比如吕梁市扬尘污染防治条例扬州市扬尘污染防治管理暂行方法;防治大气污染物或污染源的立法, 比如临汾市燃煤污染防治规定咸阳市禁止露天焚烧农作物秸秆条例佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例。为数不少且类型多样的大气污染防治立法, 显示了大气污染防治立法的进步与发展, 同时反映了新获地方立法权的市对大气污染防治的重视。(五) 起先出现生态修复等环境退化防治立法作为自新立法法实施以来至2022年年底新获地方立法权的市环境立法中数量最少的一类, 环境退化防治法尽管只有6部, 但是其中已经出现了生态修复方面的特地立法, 即宿州市采石场修复条例朝阳市矿山生态环境复原治理条例两部地方性法规16。而在此之前, 我国仅有一些关于生态修复的指导规程以及资金运用管理方法。考察宿州市采石场修复条例朝阳市矿山生态环境复原治理条例两部地方性法规发觉, 前者仅24条且未分章节;而后者有6章40条, 从复原治理规划、复原治理措施、监督管理、法律责任等方面对矿山生态环境修复治理进行了较为具体的规定。此外, 朝阳市矿山生态环境复原治理条例还特殊对因责任方无法履行生态环境修复责任导致无人为生态环境损害买单问题以及其他历史遗留问题进行了明确规定。首先, 该条例第六条规定:由县人民政府组织相关行政主管部门提出认定看法, 公示无误后, 报本级人民政府确定, 并由矿山所在地县人民政府负责组织矿山生态环境复原治理工作。其次, 该条例第七条规定:根据谁投资谁受益’的原则, 实行扶持、实惠措施, 吸引社会投资对由于历史缘由无法确定责任人或者责任人灭失的矿山生态环境进行复原治理。激励社会力气通过捐赠、供应志愿服务等方式, 对由于历史缘由无法确定责任人或者责任人灭失的矿山生态环境进行复原治理。最终, 由谁负担以及如何履行生态环境损害责任是长期困扰法律理论和实践中的一项难题17, 以朝阳市矿山生态环境复原治理条例为典型的立法探究无疑为解该决问题供应了一种可行的思路。(六) 环境手段法领域的立法集中关注城市绿化城市作为我国环境爱护法明确规定的一种环境对象, 对人类的生产生活具有重要作用。除城市规划外, 城市绿化、城市绿地建设等都是爱护城市环境的常见有益手段。很多国家都制定了与城市绿化相关的法律, 比如日本的城市绿地爱护法首都圈近郊绿地爱护法, 美国的西雅图市公园法18。我国环境爱护法第三十五条也规定:城乡建设应当结合当地自然环境的特点, 爱护植被、水域和自然景观, 加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设与管理。自新立法法实施以来至2022年年底, 新获地方立法权的市共制定环境手段法20部。这20部环境手段法均属于城市绿化立法。这些城市绿化立法从规划建设、爱护管理、法律责任等方面对城市环境爱护作出了较为具体的规定。特殊是很多城市绿化立法留意到某些缘由可能引起城市绿地削减问题, 明确规定城市绿地必需维持肯定单位的数量。比如宿州市城镇绿化条例第九条规定:城乡规划行政主管部门应当会同同级城镇绿化行政主管部门, 依据城镇绿化规划, 确定各类绿地范围的限制线, 经同级人民政府批准后, 向社会公布。同时第十一条规定:调整绿地范围限制线不得削减规划绿地的总量, 因调整而削减规划绿地的, 应当在新规划的绿地中补足削减的部分。变更绿地性质、用途造成绿地面积削减的, 应当在城镇绿化行政主管部门会同城乡规划行政主管部门、国土资源行政主管部门确定的地点, 补足相应面积的绿地。又比如南阳市城市绿化条例第九条第一款规定:城市规划和建设应当根据规定预留绿化用地。三、新获地方立法权的市环境立法的不足新立法法实施后, 新获地方立法权的市环境立法快速发展, 但同时也暴露出了一些不足。这些不足主要包括四个方面。(一) 重复现象较为严峻, 地方特色不显着地方立法的主要任务是解决地方问题, 尤其是解决应当通过立法解决而中心立法不能或不便解决的问题;区分于中心立法, 地方立法的重要特征之一是具有显明的地方性。修正后的立法法也规定, 地方性法规可以就属于地方性事务须要制定地方性法规的事项做出规定 (第七十三三条第一款) ;地方政府规章可以就属于本行政区域的详细行政管理事项做出规定 (第八十二条其次款) 。然而通过考察新立法法实施以来的新获地方立法权的市环境立法可以发觉, 很多地方环保法规和地方政府环保规章都存在严峻的重复现象, 缺乏地方特色。详细表现为:一是新获地方立法权的市环境立法与其上位法存在重复现象。以佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例为例, 该法看似比它的上位法广东省机动车排气污染防治条例体系内容更有特色, 然而删去非道路移动机械的规定, 二者在章节体例的设置、防治原则等方面都非常相像;尤其是在法律责任方面, 佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例第三十二、三十三、三十四条分别与广东省机动车排气污染防治条例第三十四、三十七、三十九条一样19。二是新获地方立法权的市环境立法之间存在重复现象。以四川省为例, 其省域范围内的自贡、达州、广安、眉山四个城市先后制定了有关集中式饮用水水源爱护方面的立法, 但是其中许多法律规定在条文表述上极其相像, 甚至章节设置几乎无二。比如达州市2022年制定的达州市集中式饮用水水源爱护管理条例共设六章, 分别是总则、集中式饮用水水源爱护区的划定、集中式饮用水水源的爱护、集中式饮用水水源的监督管理、法律责任和附则。而眉山市2022年眉山市集中式饮用水水源地爱护条例也设六章, 即总则、集中式饮用水水源爱护区的划定与调整、集中式饮用水水源地的爱护、集中式饮用水水源地的监督管理、法律责任和附则。尽管很难推断相关环境立法是否存在抄袭问题, 但章节设置、法律规定等方面的重复现象却非常明显。浙江省也存在类似状况。比如在中心干预较少、地方自主空间较大的市容环境卫生领域, 不仅设区的市立法重复上位法的平均值高达22%, 甚至新获地方立法权的市还存在更严峻的重复情形20。因此有学者指出:地方立法并不要求完全创新, 但应依据本地的状况进行制定, 而对兄弟城市几乎照搬条文的做法, 不行能具有本地特色, 也更谈不上解决本地实际问题了。21(二) 存在与省级地方性法规调整幅度不一样的状况修正后的立法法第七十三三条其次款明确规定了包括新获地方立法权的市在内的全部设区的市制定地方性法规应当遵循的原则, 即不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。然而考查发觉, 部分新获地方立法权的市环境立法却存在与省级地方性法规调整幅度不一样的状况。例如, 同样惩罚焚烧垃圾和随地倾倒垃圾、污水、粪便等废弃物, 南平市市容和环境卫生管理方法规定的是处50元以上200元以下罚款 (第三十七条) , 而作为其立法依据的福建省城市市容和环境卫生管理方法规定的却是处以10元至50元罚款 (第三十条) 。南平市市容和环境卫生管理方法规定的罚款幅度明显超出了福建省城市市容和环境卫生管理方法规定的罚款幅度。又例如, 同样惩罚随地吐痰、便溺和乱扔果皮、纸屑、烟蒂、饮料罐、口香糖、塑料袋等废弃物, 台州市城市市容和环境卫生管理条例规定的是处50元罚款 (第三十六条) , 而作为其立法依据的浙江省城市市容和环境卫生管理条例规定的却是处20元以上50元以下的罚款 (第三十三条) 。通过对比可以发觉, 台州市城市市容和环境卫生管理条例导致无论是何种情形罚款均为50元缩小了罚款的幅度范围22。(三) 高度倚重以罚款为主的财产罚, 法律威慑效果不足地方性法规和地方政府规章法律位阶低于法律、行政法规, 尽管所能设定的行政惩罚措施种类相应削减, 但种类仍旧较为丰富。详细而言, 地方性法规和地方政府规章可设定下列行政惩罚措施:一是属于申诫罚的警告;二是财产罚, 包括罚款、按日连续惩罚和没收财物;三是实力罚, 包括责令停工、责令停产、责令停业、暂扣或者吊销除企业营业执照以外的其他证照。然而, 考察新获地方立法权的市环境立法发觉, 其设定的行政惩罚基本上都是以罚款为主的财产罚。例如, 检索新获地方立法权的市制定的属于污染防治法领域的34部法律文件可以发觉, 关键词含警告的行政惩罚措施有8个, 关键词含罚款按日连续惩罚和没收的行政惩罚措施分别有303个、13个和26个, 关键词含责令停工责令停产责令停业暂扣和吊销的行政惩罚措施分别有28个、8个、14个、3个和2个;其中属于财产罚的行政惩罚措施合计占84%, 仅罚款就占到了75%。各地区新获地方立法权的市的环境立法同样存在类似状况。以安徽省为例, 检索其省域内新获地方立法权的市制定的23部法律文件可以发觉, 关键词含警告的行政惩罚措施有14个, 关键词含罚款按日连续惩罚和没收的行政惩罚措施分别有256个、0个和23个, 关键词含责令停工责令停产责令停业暂扣和吊销的行政惩罚措施分别有0个、1个、6个、0个和12个;其中属于财产罚的行政惩罚措施合计占89%, 仅罚款一种就占到了82%。行政惩罚高度倚重以罚款为主的财产罚本身并不是一个问题。然而, 由于我国环境爱护方面的法律、法规、规章等设置的罚款数额远低于违法成本, 比如有调查发觉, 在环保部门对环境违法行为赐予罚款惩罚的案例中, 80%的罚款数额没有超过2万元次23, 行政惩罚高度倚重以罚款为主的财产罚势必极大地减弱法律的威慑效果, 甚至可能造成屡罚不改的困局24。(四) 面临环境空间自然规定性的挑战, 缺乏立法回应新获地方立法权的市制定的地方环保法规和地方政府环保规章存在空间效力范围, 但因为无法与存在于肯定空间中的环境实现无缝对接, 所以与其他环境立法一样, 面临环境空间自然规定性的挑战。适应环境空间自然规定性的方法主要有三种:跨法域合作;总量分解;权力主体与责任主体合一25。然而考察发觉, 新获地方立法权的市的环境立法, 特殊是其中的污染防治法和自然资源爱护法, 很少甚至没有适应环境的空间自然规定性。即便不考虑发展状况、治理需求、管理体制等缘由导致跨法域合作很难开展, 新获地方立法权的市环境立法在总量分解和权力主体与责任主体合一方面的制度建设也乏善可陈。比如襄阳市汉江流域水环境爱护条例明确地下水开发、利用实行总量限制制度并且应当遵循分层取水、采补平衡的原则 (第三十三条第一款) , 但对于如何分层取水、如何采补平衡却并没有干脆或者通过实施细则加以规定。这很可能导致即使该制度接受总行为限制的法理, 在立法中写入了总行为限制, 也未必具备总行为限制的真正的法律制度功能。又比如, 保定市大气污染防治条例第四条第一款规定:市、县级人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责。同时第五条规定:上级人民政府及其环境爱护主管部门应当监督下级人民政府及其有关部门履行大气污染防治职责状况, 并依据工作任务目标进行年度考核, 考核结果刚好向社会公开;下级人民政府及其有关部门应当依据工作任务目标和责任分工, 制定实施方案, 落实责任。问题是, 其中的考核, 它的意义仅仅在于结果刚好向社会公开, 它没有接受责任者应当是行使权力者的理念, 因此也很难被认为是合乎权力主体与责任主体合一的制度支配。第19页 共19页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页第 19 页 共 19 页