公共行政的精神概论.pptx

公共行政的精神1 新公共行政新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是6060年代末、年代末、7070年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的的“新新”理论。理论。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。理论准备。2319681968年年9 9月，由当时任公共行政评论主编的美国行政月，由当时任公共行政评论主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，学家沃尔多发起和赞助，3232位年轻的行政学学者会聚集在位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的迈接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的迈向新公共行政：明诺布鲁克观点一书中。该书被称为向新公共行政：明诺布鲁克观点一书中。该书被称为“新公共行政学新公共行政学”的宣言。其中弗雷德里克森的走向一种的宣言。其中弗雷德里克森的走向一种新的公共行政学一文，以及他在新的公共行政学一文，以及他在19801980年出版的新公共年出版的新公共行政学一书，集中体现了行政学一书，集中体现了“新公共行政学新公共行政学”的基本观点，的基本观点，他本人也成为他本人也成为“新公共行政学新公共行政学”的主要代表人物。然而，的主要代表人物。然而，由于由于“新公共行政学新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式范式”。核心价值社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。势境地的人们。”据此，新公共行政学提出自己的目标：据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。41.从实践方面来看，新公共行政学认为：从实践方面来看，新公共行政学认为：首首先先，传传统统公公共共行行政政学学理理论论所所强强调调的的指指挥挥统统一一、层层级级节节制制等等原原则则虽虽然然促促进进了了效效率率，但但它它们们却却面面临临着着发发展展的的困困境境，而而且且由由于于社社会会的的急急剧剧变变迁迁，传传统统公公共共行行政政理理论论与与实实践践之之间间的的差差距距越越来来越越大大，已已经经无无法法承承担担起起社社会会责责任任，更更缺缺乏乏适适应应社社会会发发展展的的能能力力，自自然然也也就就无无法法有有效效地地改改善善人人民的生活。民的生活。其其次次，传传统统公公共共行行政政的的效效率率观观使使得得一一些些行行政政学学研研究究者者以以机机械械性性效效率率为为标标准准来来评评估估公公共共服服务务的的绩绩效效，专专注注于于成成本本收收益益分分析析，导导致致了了总总体体上上的的无无效效率率，如如PPB（计计划划项项目目预算预算 ）。）。最最后后，传传统统公公共共行行政政过过分分迷迷信信效效率率，造造成成了了长长远远性性的的缺缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题乏效率并且已经明显地造成了很多问题。总之，在新公共行政学看来，效率虽然在某种层次上有其积极作用，但如果只考虑机械性的量化概念，不顾及社会公平，其结果往往促使社会上的有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，从而造成社会的不公平。传统行政学强调的实现以较少的投入换取较大的产出即经经济济与与效效率率目目标标固固然然是是公公共共行行政政的的价价值值追追求求与与目目标标之之一一，但不应该是其核心价值和惟一的终极价值。但不应该是其核心价值和惟一的终极价值。2提倡社会公平价值观新公共行政学否定实现以较少的投入换取较大的产出即经济与效率目标是公共行政的核心价值和惟一的终极价值，进而提出公公共共行行政政的的核核心心价价值值在在于于社社会会公公平平，在在于于促促进进公公民民社社会会所所拥拥有有的、以社会公平为核心的基本价值的、以社会公平为核心的基本价值。（1）公平及社会公平的含义）公平及社会公平的含义 “公公平平”一一词词本本是是社社会会心心理理学学的的一一个个概概念念。1965年年美美国国著著名名社社会会心心理理学学家家亚亚当当斯斯从从行行为为科科学学的的角角度度提提出出了了他他著著名名的的公公平平理理论论。他他认认为为，“公公平平”是是一一个个人人把把自自己己和和他人收入与付出之比进行比较而产生的一种心理感受。他人收入与付出之比进行比较而产生的一种心理感受。如如果果自自己己的的收收入入和和付付出出的的比比例例相相当当，他他就就会会认认为为公公平平，于于是是心心情情舒舒畅畅，努努力力工工作作；相相反反，如如果果一一个个人人发发现现自自己己的的收收入入和和付付出出的的比比例例不不相相当当，或或低低于于别别人人，他他就就会会产产生生不公平感，内心不满，影响其工作积极性的发挥。不公平感，内心不满，影响其工作积极性的发挥。亚当斯用公式来说明：设Ix为个人付出，Ox为个人收入；Iy为比较对象的付出，Oy为其收入，那么 当Ix/Ox=Iy/Oy时，则为公平状态；当Ix/OxIy/Oy时，就为不公平状态。以上表明，当一个人的所得与所付出的比值等于作为比较对象的他人的这项比值时，就存在着公平状态，如果二者的比值不等，那么就存在着不公平状态。后后来来，人人们们将将公公平平纳纳入入伦伦理理学学和和政政治治哲哲学学的的范范畴畴内内加加讨讨论论，认认为为，“公公平平”概概念念的的完完整整含含义义应应当当包包括括“收收入入与与付付出出相相符符合合、贡贡献献与与报报酬酬相相一一致致、权权利利与与义义务务相相对对称称，也也就就是是责责权权利利相相结结合合”，进进而而使使“公公平平”概概念念进进一一步获得了社会意义步获得了社会意义即即“社会公平社会公平”。新新公公共共行行政政学学者者正正是是在在伦伦理理学学和和政政治治哲哲学学意意义义上上讨讨论论“公平公平”概念的。概念的。新公共行政学派对社会公平的含义作了更为具体的解释，赋予它作为核心价值的意义。弗雷德里克森在新公共行政学指出：“社会公平包含着意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。强调政府提供服务的平等性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；强调公共管理的变革；强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的”总之，新公共行政“倡导公共行政的社会公平是要推推动动政政治治权权力力以以及及经经济济福福利利转转向向社社会会中中那那些些缺缺乏乏政政治治、经经济济资资源源支支持持，处处于于劣劣势境地的人们。势境地的人们。”新公共行政学社会公平观是以当代美国著名的政治哲学家罗尔斯的“作为公平的正义作为公平的正义”思想体系作为理论依据的。罗尔斯的正义原则：罗尔斯的正义原则：第第一一原原则则：每每个个人人都都拥拥有有享享受受彼彼此此相相容容的的最最大大限限度度自自由由的平等权利；的平等权利；第第二二原原则则：社社会会经经济济不不平平等等应应当当（a a）权权力力和和地地位位在在机机会会均均等等基基础础上上对对每每个个人人开开放放；（b b）尽尽可可能能地地有有利利于于从从中得益最少的人。中得益最少的人。第第一一个个原原则则，被被称称为为“最最大大的的平平等等自自由由”原原则则，它它所所涉涉及及的的是是基基本本自自由由的的分分配配问问题题，它它们们所所强强调调的的是是一一些些政政治治上上的的权权利利(如如投投票票权权及及被被选选举举权权)、集集会会结结社社的的自自由由、言言论论及及思思想想自自由由等等应应该该在在社社会会成成员员之之间间最最大大限限度度地地平平等等分分配；配；第第二二个个原原则则被被称称为为“差差异异原原则则”，所所处处理理的的主主要要是是有有关关经经济济及及社社会会上上其其他他非非基基本本权权利利（权权力力、社社会会地地位位、财财富富等等）的的分分配配问问题题，它它分分为为两两个个部部分分：第第一一部部分分是是指指机机会会均均等等，被被名名之之为为机机会会均均等等的的原原则则，它它强强调调的的是是当当权权力力和和地地位位不不能能平平等等分分配配时时，从从形形式式上上要要保保证证获获取取它它的的机机会会向向每每个个人人平平等等开开放放；第第二二部部分分是是真真正正的的差差异异原原则则，强强调调的的是是当当上上述述非非基基本本权权利利不不能能平平等等分分配配时时，要要保保证证最最少少受受益益者者也能从中受益。也能从中受益。在在这这两两大大原原则则中中，平平等等自自由由原原则则优优先先于于其其他他原原则则：除除为为了了更更好好实实现现自自由由以以外外，不不能能因因其其他他缘缘故故（如如经经济济理理由由）而而限限制制自自由由。在在第第二原则内，机会公平开放原则又具有优先性。二原则内，机会公平开放原则又具有优先性。罗尔斯关于公平的基本观点公平的自由：公平的自由高于一切，理想的正义社会应拥有最大的公平自由言论、集会、结社等自由；公平的参与：当公平的自由原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；每一个有选举权的人都有一张选票，而且“每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分量”，要求“所有公民至少在形式上应有进入公职的公平途径”，要求“所有的公民都应有了解政治事务的渠道”。因此，宪法规定必须采取有力措施，不仅要保证社会所有成员享有参与政治的公平权利，保证“在机会平等公平的条件下职位和地位向所有人开放”，“确保一种参与、影响政治过程的公平机会”，而且要让最少受惠的社会成员获得最大的利益，要改革社会和经济的不公平状况，避免由于“资产和财富分布上的不均等”而导致“社会中的较不利者”“不能有效地行使他们那一份与别人相同的影响力”。（2）对社会公平价值观的倡导对公共行政的意义新公共行政学派期望为全社会，尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中，以其指导行政官员的行为：保保障障公公民民基基本本平平等等自自由由权权的的实实现现、有有责责任任和和义义务务为为最最少少受受惠惠者者平平等等获得公共服务作出各种努力。获得公共服务作出各种努力。新公共行政学期待着公共行政进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型建立民主行政之模型。在他们看来，民主行政、实现社会公平完全可以通过行政改革得以实现。因此，新公共行政学派没有停留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政府行政改革为己任，努力寻求发展公共行政的良方，从而使新公共行政不仅是一种社会思潮，同时也逐渐成为一种社会运动。纵观新公共行政学的整个发展历程，新公共行政学者对社会公平进行了不遗余力地倡导。正是在他们的努力下，社会公平已成为现代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。3对传统的政治行政二分法的反思和突破 政治行政二分法是传统公共行政的理论基石。政治行政二分法的思想将国家的政治功能与行政功能相对地区分开来，从而使得行政学开始从政治学中分离出来而成为一门独立的学科。但是随着时间的推移，传统公共行政学的研究者倾向于把自己的学科与行政机构和行政程序联系起来，并相信这一学科具有政治和政策制定中所缺少的过程特征。后来在受到政治学中的“行为主义革命”的影响下，行政学研究更加强调价价值值与与事事实实的的区区别别与与分分离离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，力图使公共行政学成为一种独立于政治和社会之外的“非人格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。新公共行政学对这种基于政治行政二分法的行政学科发展状况极其不满。他们认为，传统的公共行政学由于坚持政治与行政的分离，使行政学研究局限于一个非常狭小的领域内，主要研究行政机关的预算、人事、组织以及大量其他的所谓“中性”问题，保持所谓的“价值中立”，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政学游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。因此新公共行政学者致力于突破传统行政学的思维框架：（1）他们认为政治行政二分法只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政的实践中行政游离于政策制定之外根本不存在。当代西方国家政治与行政相互渗透的事实证明，传统的政治行政二分法是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划而得以落实或实施的。因此，新公共行政学主张，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，还应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用自由裁量权来发展公共政策，使政策能更有效地解决社会问题。个人简介 1 1、H H乔治乔治弗雷德里克森是堪萨斯大学埃德温弗雷德里克森是堪萨斯大学埃德温斯滕尼公共行政专业特聘教授斯滕尼公共行政专业特聘教授2 2、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏大学公共与社区服务学院院顿大学校长、密苏大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长3 3、曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗、曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。来纳大学和马里兰大学。4 4、美国著名公共行政学术期刊公共行政理、美国著名公共行政学术期刊公共行政理论与实践的主编。论与实践的主编。5 5、著有新公共行政、公共行政的精神、著有新公共行政、公共行政的精神等多部享有盛誉的公共行政学专著。等多部享有盛誉的公共行政学专著。6 6、19901990年荣获美国公共行政学会和全美公共年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。共事务学院联合会颁发的特别研究奖。7 7、19921992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特沃尔多奖沃尔多奖26弗雷德里克森认为，传统行政学追求的是一个有有效效的的、经经济济的的和和协协调调的的行政系统，它把研究的焦点放在高高层层管管理理机机构构和和政政府府重重要要职职能能部部门门之中。传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：一是我们如何在可供利用的资源的条件下提供更多更好的服务(效效率率)，或者二是我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济经济)？而新公共行政学则不然，它不仅认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社社会会公公平平作为新公共行政所追求的目标。新公共行政学在传行政学的经典目标和理论基础中增加了一个问题：“这种服务是否增加了社会公平这种服务是否增加了社会公平?”29公共行政的精神公共行政的精神公共行政的精神一书，该书是一主要阐述公共行政学的重要公共行政的精神一书，该书是一主要阐述公共行政学的重要著作。作为著作。作为“新公共行政新公共行政”的代表人物，弗雷德里克森的正义观的代表人物，弗雷德里克森的正义观具有非常典型的特征：他认为具有非常典型的特征：他认为“社会正义社会正义”是除了效率和经济之是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使“社会公平成为公共社会公平成为公共行政的精神行政的精神”。弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰罗尔斯的罗尔斯的“作为公平的正义作为公平的正义”思想体系中获取坚定的理论依据。思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰罗尔斯的罗尔斯的一种正义理论可以提供指导。一种正义理论可以提供指导。H.George Frederickson“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面的价值。广义的公共行政，除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。在公共行政领域，尽管管理的价值是重要的，但那些与广义公共行政相联系的价值使得公共行政的日常工作显得崇高无比。”弗雷德里克森:公共行政的精神导论文章介绍导言：理解公共行政本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对公共服务的理论和实践问题进行探讨。公共服务的理论和实践问题进行探讨。本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。共工作的理解。对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺久的承诺。对于整体而言：公共行政精神说明了集体的看法对于整体而言：公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因。和信念存在的原因。31321 1、公共行政中的公共、公共行政中的公共2、公共行政的、公共行政的政治背景政治背景3 3、作为治理的、作为治理的公共行政公共行政4 4、行政自由裁量权、行政自由裁量权的问题的问题5 5、公共行政中的公、公共行政中的公正与社会公平正与社会公平6 6、公共行政的、公共行政的代际概念代际概念7 7、伦理与公共行政、伦理与公共行政8 8、距离悖论和角色、距离悖论和角色差异问题差异问题9 9、爱国主义、乐善、爱国主义、乐善好施和公共行政好施和公共行政1010、作为代表性公民的、作为代表性公民的公共管理者公共管理者1111、公共行政的首要、公共行政的首要原理原理第一章 公共行政中的公共33 什么是公共什么是公共公共行政中的公共理论公共行政中的公共理论34“公共公共”的古典含义：来自希腊语的古典含义：来自希腊语“maturity”“maturity”或者或者“koinon”“koinon”。前者代表成熟，表示一个人进。前者代表成熟，表示一个人进入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。作共事，而且能够为他人着想。关于公共的5种观点35公共是利益集团公共是利益集团多元主义的多元主义的观点观点公共是理性选择者公共是理性选择者公共选择公共选择的观点的观点公共是被代表者公共是被代表者立法的观点立法的观点公共是顾客公共是顾客服务提供的观点服务提供的观点公共是公民公共是公民 形式形式优点优点批评批评是否能代是否能代 表公共表公共原因原因公共是利益集团利益集团促进公共权力、有用的工具低效率社会割裂反对经济、效率否没有真正充分的代表公共的偏好公共是理性选择者功利主义未反映公共行政的全貌、对社会的弱势群体漠不关心否存在信任问题公共是被代表者代议制民主制否代表也不一定代表公民的意愿公共是顾客人际互动、关爱和责任的模式否资源有限、责任的分割忽视了服务公共是公民公民参与有强化和崇尚公共精神的潜能没能认识到激励公众参与的问题是又不是成本、能力36公共行政的公共理论37宪法宪法公民精神必须被公民所强化，即品德公民精神必须被公民所强化，即品德崇高的公民：公民能够理解立国的重崇高的公民：公民能够理解立国的重要文件；要有信念；公民能够承担起要文件；要有信念；公民能够承担起个人的道德责任；要有操守个人的道德责任；要有操守品德崇高的公民品德崇高的公民对集体和非集体的对集体和非集体的公共回应公共回应必须建立在宪法基础之上，这种基础是必须建立在宪法基础之上，这种基础是稳固的，不可动摇的稳固的，不可动摇的发展和维持一种制度，能够听到集体的发展和维持一种制度，能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并作出回和非集体的公共的利益要求，并作出回应应关心他人是公共最原始的意思之一，关心他人是公共最原始的意思之一，这里的关心首先是对宪法或已经建立的这里的关心首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是对同胞的关心，政府的敬畏；其次是对同胞的关心，努力使他们过上幸福的生活努力使他们过上幸福的生活乐善好施与爱心乐善好施与爱心结 论公共行政的公共理论包括的内容：公共行政的公共理论包括的内容：1 1、陌生人之间的交往、陌生人之间的交往健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与出出进进的人们不断地互动而进行的出出进进的人们不断地互动而进行的。2 2、公共空间的问题、公共空间的问题人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生活的性质。公共空间活的性质。公共空间既包括实际的场所，也包括信息技术既包括实际的场所，也包括信息技术所支持的信息共享空间。所支持的信息共享空间。38393 3、非人情化关系的有效性、非人情化关系的有效性个体之间的紧密联系是一种道德的善，但如果我们把这种个体之间的紧密联系是一种道德的善，但如果我们把这种亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系。4 4、相互依存的当代公众、相互依存的当代公众陌生人之间的交往陌生人之间的交往既是地方性的，也是全球性的，在交往既是地方性的，也是全球性的，在交往中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层面上，如果我们相互之间有一种集体责任感的话，我们就面上，如果我们相互之间有一种集体责任感的话，我们就会发现我们共有的地球村正在形成。会发现我们共有的地球村正在形成。公共公共既是一种理念，也是一种能力。如果把公共既是一种理念，也是一种能力。如果把公共等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。力。4041第二章 公共行政的政治背景 公共行政的公共行政的政治背景政治背景 本书主张的本书主张的传统传统政治形式对公共行政的影响42A A、通过年度、通过年度预算，为行预算，为行政机关提供政机关提供经费经费B B、对行政机、对行政机关的日常运关的日常运作进行监督作进行监督A A、受到立法机关、受到立法机关的限制，公共行政的限制，公共行政指挥权有限指挥权有限B B、行政首长发展、行政首长发展其自身的行政能力，其自身的行政能力，扩大权利：一些行扩大权利：一些行政事务需要得到行政事务需要得到行政首长的认可；处政首长的认可；处心积虑地增加与自心积虑地增加与自己亲近的人在身边己亲近的人在身边任职任职 A A、为政治候选、为政治候选人提供经济上人提供经济上的支持的支持B B、为一些人、为一些人讨价还价，在讨价还价，在政府谋取一官政府谋取一官半职创造机会半职创造机会43A A、夸大政治家、夸大政治家社团领导的社团领导的个性（克林顿）个性（克林顿）B B、暴露他们的言、暴露他们的言行失检、惩罚他们行失检、惩罚他们A A、联邦、州以及地方政府、联邦、州以及地方政府与私人部门签订合同，与私人部门签订合同，提供公共服务提供公共服务B B、授权并与州及地方、授权并与州及地方政府签约（放权）政府签约（放权）C C、联邦与州的税收、联邦与州的税收制度（减税、免税）制度（减税、免税）D D、联邦政府的贷款能力、联邦政府的贷款能力提升（参与经济）提升（参与经济）E E、各级政府参与管制商业、各级政府参与管制商业及私人活动（颁发许可证）及私人活动（颁发许可证）政治背景下的公共管理机构在美国政治中，权力是分散的、被分割的、非集在美国政治中，权力是分散的、被分割的、非集权化的权化的但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：A A、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利益集团；益集团；公共行政领域，专家、技术人员掌权公共行政领域，专家、技术人员掌权B B、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是一致的；一致的；公共实践中，通过效率公共实践中，通过效率技术理性或科技理性技术理性或科技理性的分析来决定利益取舍的。的分析来决定利益取舍的。4445两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义汉密尔顿式：主张建立汉密尔顿式：主张建立 一个有活力的国家，主张强有力一个有活力的国家，主张强有力的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，有活力的政府是可以行善的。有活力的政府是可以行善的。麦迪逊式：担心政府的干预活动太多，对政府权力的集中，麦迪逊式：担心政府的干预活动太多，对政府权力的集中，特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免遭独裁的最有效的途径。（美国）遭独裁的最有效的途径。（美国）本书的观点：主张汉密尔顿主义A A、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一致的政策可言致的政策可言需要行政人员需要行政人员“创造性领导创造性领导”B B、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政机构、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政机构C C、专家和专业人员是有效行政政治的基础、专家和专业人员是有效行政政治的基础D D、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力放在放在“互相结盟互相结盟”的共同目标上，但是它分散了权力，界的共同目标上，但是它分散了权力，界限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵46本书的观点：主张汉密尔顿主义E E、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中立立的。的。F F、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人权等等权等等。G G、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公共行政的精神共行政的精神。4748第三章 作为治理的公共行政 治理治理 作者对治理的观点作者对治理的观点 治理的各种观点1 1、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构2 2、松散地结合在一起的系统、松散地结合在一起的系统高度的分权与授权，界高度的分权与授权，界限模糊限模糊3 3、治理解释了多元制度、治理解释了多元制度组织环境存在的原因组织环境存在的原因治理为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中治理为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活动。动。4 4、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的。49评 价A A、实践上的不足、实践上的不足1 1、强调的重点问题：、强调的重点问题：强调组织间的协作，企业家的创造力、实验和冒险；强调组织间的协作，企业家的创造力、实验和冒险；不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预见力、公正、责任、稳定性）见力、公正、责任、稳定性）强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领导者的心意；导者的心意；不强调公平与公正，不关心基层的群众不强调公平与公正，不关心基层的群众强调企业家的精神；强调企业家的精神；不强调或很少强调责任和职责不强调或很少强调责任和职责2 2、改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要、改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要是表现为节流所带来的结果是表现为节流所带来的结果50评 价B B、理论上的不足、理论上的不足1 1、治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲、治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲学上的问题学上的问题2 2、作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一、作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和诱因问题。诱因问题。3 3、治理的领导风格也有问题、治理的领导风格也有问题治理强调公共组织的人员机构精简，长时间后公共组织的治理强调公共组织的人员机构精简，长时间后公共组织的能力被削弱了。在治理的公共行政逻辑中，存在一些能干能力被削弱了。在治理的公共行政逻辑中，存在一些能干的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或更经济地完成公共任务。更经济地完成公共任务。51本书的观点治理可能是一种人们偏好的，试图把政治和行政相结合的治理可能是一种人们偏好的，试图把政治和行政相结合的现代理论：现代理论：A A、治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极、治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号符号B B、治理是关于政府改革的流行看法、治理是关于政府改革的流行看法C C、像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头、像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好出击总比坐以待毙好D D、用智力代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民、用智力代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色这一基本问题主政体中的正当角色这一基本问题52本书的观点治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实生活中选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实生活中执行的却是公共行政人员，所以外在显示管理的语言执行的却是公共行政人员，所以外在显示管理的语言危险：危险：1 1、作为治理的公共行政与民选的行政首长之间存在着紧、作为治理的公共行政与民选的行政首长之间存在着紧密联系，因此它处于政治的风险之中密联系，因此它处于政治的风险之中2 2、市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的作、市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的作用用3 3、忽视了公正的问题、忽视了公正的问题4 4、引发合法性的问题、引发合法性的问题如果作为治理的公共行政想得以延续和发展，我们必须能如果作为治理的公共行政想得以延续和发展，我们必须能够控制交易过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民够控制交易过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民主合法性的道德基础主合法性的道德基础5354第四章 行政自由裁量权 行政自由裁量权行政自由裁量权 公平作为自由裁量权的公平作为自由裁量权的 指导方针之一指导方针之一 55长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱，社会公平作为第三个支柱，使公共行政个支柱，社会公平作为第三个支柱，使公共行政能够回应公民的需要。能够回应公民的需要。公共行政的性质：公共行政的性质：执行社会的公共决定执行社会的公共决定 配置公共资源配置公共资源 两种不同观点56不存在自由裁量权不存在自由裁量权公平应该成为指导官员作公平应该成为指导官员作出决定的价值，存在自由出决定的价值，存在自由裁量权裁量权两者围绕着法律的适用：两者围绕着法律的适用：A A、法官可以简单的适用法律；、法官可以简单的适用法律；B B、法律的每一次使用都涉及对法律的进一步阐释，、法律的每一次使用都涉及对法律的进一步阐释，在此，若不考虑公平，将会导致非正义（亚里士多德）在此，若不考虑公平，将会导致非正义（亚里士多德）57A A、柏拉图认为，对法官而言，将、柏拉图认为，对法官而言，将“正义正义”作为解释作为解释法律的标准，需要超人的智慧，法律的标