党课讲稿：公安执法办案管理中心建设的法治实践检视.docx

党课讲稿：公安执法办案管理中心建设的法治实践检视党的二十大报告指出，“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。公安执法办案管理中心作为一种颇具中国特色的法治创新事物，自2015年在北京市诞生以来，即对提升公安执法的规范化水平起到了立竿见影的效果，受到社会各界的广泛赞誉，并形成了新时代我国法治实践的重要经验。相较于以往的分散化办案模式，公安执法办案管理中心将各种办案要素汇集于一个物理中心，不仅实现了“一站式办案”的模式创新，使办案民警可以集中精力于案件办理本身；也显著改良了公安权力运行的流程和办案民警的工作惯性，从而成为全面推进严格规范公正文明执法，努力让人民群众在每一个执法决定、每一项司法案件中感受到公平正义的重要场域。公安执法办案管理中心建设所取得的成效如此之大，以至于实践中可能会有种认知误区：将案件送入公安执法办案管理中心这个“暗箱”之中，就可以自动实现公平正义。但是，基于法治发展的一般规律，任何法治实践都有优化提升的空间。公安执法办案管理中心虽是承载公安机关办案单位执法办案活动的重要物理场域，其在运行中调整的主要是人的活动，基于人的主客观因素及其利益取向的不同，实践中必然会存在一些困境，特别是以全景敞视型空间为依托的内部治理模式，会产生一种注重形式法治的天然倾向。近期以来，有些地方公安机关积极推进的执法办案管理中心建设活动，将注意力更多聚焦于物质、科技和程序等层面的拓展，更为注重对先进技术的应用，而缺乏对人的内在因素和案件实体方面的充分观照；学界研究也远远落后于实践的步伐，注重为公安执法办案管理中心建设提供正当性阐释和可复制样本的建构等，目前尚缺乏对公安执法办案管理中心建设的系统全面的法理反思。2022年6月，公安部印发关于进一步推动执法办案管理中心提质增效的意见；2023年中央政法工作会议明确提出，“推动执法办案管理中心提质增效”。如何有效回应“提质增效”这一要求，必然是当下亟须关注的研究课题。因此，鉴于公安执法办案管理中心建设在公安执法规范化建设中的重要地位，为了总结新时代法治公安实践经验、更好地指导未来法治公安建设，需要在梳理公安执法办案管理中心建设的法治实践变迁基础上，解析公安执法办案管理中心建设的法治意涵和其所面临的法治实践困境，并探索公安执法办案管理中心建设的法治实践改善路径。一、公安执法办案管理中心建设的法治实践变迁作为我国地方公安机关自发推进深化公安执法规范化建设的一项创新性举措，公安执法办案管理中心建设经历了地方实践先行到中央规范推动的过程。对公安执法办案管理中心建设的法治实践变迁梳理，既要考察其在生成之初的法治实践形态及动因，也要考察其对最新法治公安建设需求的回应，以更好地探索未来发展的进路。（一）深化公安执法规范化建设的地方自发探索自2008年公安机关加强执法规范化建设以来，全国公安民警的执法能力和水平有了显著提升。2010年之后，为了提升执法办案场所的设置和管理的规范化水平，公安部先后印发了多部规范性文件对此予以调整，并成为执法规范化建设的重要增长点。但是，这些规范性文件是以分散化设置的执法办案场所为现实条件的，并未强制要求地方公安机关设置集中管理式的执法办案场所。2014年党的十八届四中全会明确提出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，这对公安执法的规范化水平提出了更高要求。2015年中共中央审议通过的关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见，将“完善执法权力运行机制”作为全面深化公安改革七个方面的主要任务之一，为公安执法规范化建设的深化发展指明了方向。随后，2015年全国公安厅局长会议提出“基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化”的“四项建设”，以此作为公安系统回应中央政策要求、推进公安执法规范化建设的重要落实路径。2016年9月，中办、国办印发关于深化公安执法规范化建设的意见，强调“落实以审判为中心的诉讼制度改革要求”“加强执法保障”，特别是要求加大对办案场所规范化建设的经费投入，这为执法办案场所设置和管理模式的革新提供了重要契机。在深化公安执法规范化建设的过程中，多地公安机关自发探索开展了执法办案管理中心的建设活动，北京市公安局就是最早的试水者之一。在没有国家顶层设计指引的情况下，北京市公安局主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，在总结提炼本地办案场所管理经验和学习借鉴福建、河南等地共用执法办案场所实践的基础上，通过内部资源整合的方式，以破解基层执法办案难题为切入点，以推进“一站式办案、合成化作战、智能化管理、全流程监督”为着力点，自2015年10月开始，在海淀分局探索推进公安执法办案管理中心建设，并整体提升了该分局的工作能力和水平。为了改善外部监督，2016年11月，海淀分局执法办案管理中心首创引入了检察机关派驻检察室，实现了检察监督的提前介入和全面介入。在海淀分局执法办案管理中心成功运行之后，北京市公安局即开始全面推进本市的执法办案管理中心建设，显著提升了该市公安机关执法的规范化水平。在北京市公安局等成功经验的示范带动之下，其他地方的公安机关也积极推进本地的公安执法办案管理中心建设。例如，2017年12月26日，xx省首个“一体化、智能化”执法办案管理中心在xx市公安局xx分局揭牌启用。各地的公安执法办案管理中心在实现办案监督和提供一站式办案支持的基础上各有拓展，并形成了各具特色的地方实践样态。本阶段的公安执法办案管理中心建设，萌芽于地方公安机关的自发探索实践。在传统的分散化执法办案模式之外，公安执法办案管理中心作为深化公安执法规范化建设的重要法治创新事物，其背后有着深刻的生发原因。其一，对“以审判为中心的诉讼制度改革”的积极回应。十八届四中全会提出的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，是“规范司法行为，加强对司法活动的监督”的重要路径。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，对公安机关的证据固定、案件事实认定、实体定性和办案程序的合法性等方面都提出了更高要求，这无异于向公安机关施加了更大的外部压力，需要公安系统积极予以应对。而公安执法办案管理中心的建设，则是公安系统自发地通过变革内部组织形式来积极回应司法改革的对策路径。许多地方的公安执法办案管理中心的案件管理范围不仅包括刑事案件，也涵盖了部分行政案件，如北京市公安局各分局的执法办案管理中心将辖区内所有的刑事案件和未成年人案件、毒品案件等八类行政案件纳入执法办案管理中心的管理范围，这不仅规范了刑事案件的办理，也必然会对行政案件的办理质量提出更高要求，从而有助于回应以审判为中心的诉讼制度改革，从实体和程序两个方面提升公安执法办案的规范化水平。其二，内部监督真空的难题破解。长期以来，在公安执法中存在着各类不规范现象，中央公安机关和地方公安机关都积极地致力于对这些问题的发现与化解。但是，无论是公安机关的领导监督，抑或是公安机关的法制部门、督察部门等平行机构实施的部门监督，都难以实现对执法办案行为的全程监督，而只能通过对执法办案的关键环节，特别是对法律文书、办案过程及结果的审查、审批来履行监督职能。而碎片化、分散化的内部监督必然存在监督真空，导致在监督效果上始终难以有质的改变，执法办案不规范现象依然大量存在。而作为内部监督的一种创新模式，在公安执法办案管理中心的建设及运行中，法制部门一般处于主导地位，依托于其对执法办案场所的管理职能，通过办案流程的整理，不仅能将“警、案、人、物、卷”等办案基本要素汇聚于公安执法办案管理中心并实现流转，更是以采用人脸识别、红外监控、射频识别感应等现代科技手段，实现对违法犯罪嫌疑人乃至办案民警从进入到离开执法办案管理中心的全方位无死角监控。因此，通过公安执法办案管理中心的建设，以智能化、精细化管理为依托，可以基本实现对办案活动的全过程监督，在保障办案安全的基础上，有助于显著减少程序或形式上的执法办案不规范现象。其三，办案单位资源短板的有效补足。在分散办案的状态下，办案单位基于各种原因，往往存在办案资源短缺现象，如讯（询）问室少、警力不足等，导致实务中难以实现规范办案，亟待所在公安机关的资源补足。但是，在分散化办案的状态下，公安机关事实上也很难全面满足下属单位的这些资源需求。特别是基层公安机关警力不足的现象，在现阶段难以得到系统性解决。而公安执法办案管理中心的建设，则是以资源共享的方式，一站式解决办案单位的诸多资源匮乏困境，诸如违法犯罪嫌疑人的看管与押送、涉案财物和随身财物的保管等任务，皆可以由公安执法办案管理中心承担，办案单位仅需集中警力和精力于执法办案活动本身，从而可以极大地解决人力、物力不足的问题。办案单位在公安执法办案管理中心这一场域中开展的办案活动，显著降低了其履责的人力、时间、物资等方面的成本，是一种更为经济的选择，也可以从整体上降低资源闲置的现象。特别是“执法办案管理中心”的执法管理体制、机制创新，可以使公安执法办案管理中心与公安改革及各项公安业务工作实现对接，为安全高效的执法办案方式提供可持续拓展的创新平台，是实现执法办案管理中心提质增效的有力抓手。（二）带动提升整体执法水平的中央规范推动阶段为了有效发挥公安执法办案管理中心对执法办案的规范提升作用，并进一步推进地方公安机关的执法办案管理中心建设，公安部在充分吸收、融合地方实践经验的基础上，于2019年5月27日印发了公安部关于加强公安机关执法办案管理中心建设的指导意见（以下简称公安执法办案管理中心建设指导意见）。公安执法办案管理中心建设指导意见在内容上具有如下特点：（1）提出了因地制宜的建设原则。强调在满足规范执法、保障安全的前提下，各地公安机关可根据本地的案件数量、警力配置、办公条件、办案单位分布等实际情况，因地制宜地开展执法办案管理中心建设，不搞一刀切，避免重复建设。由于各地公安机关的资源情况和案件数量差异极大，因地制宜建设原则可以适应不同地方公安机关的实际需要。（2）提出了基本的建设标准，即要建设三区（办案区、案件管理区和涉案财物管理区），能够实现合成作战、智能辅助办案和拓展等功能，以使执法办案管理中心具备执法办案、监督管理和服务保障等基本功能，实现“一站式”办案和办案管理服务“一体化”运行。这是执法办案管理中心建设的硬性标准，也是实现其建设目的的必然要求。（3）确定了使用和管理要求。在案件范围上，要求“重大、疑难、复杂和社会关注度高的案件，以及流动性、团伙性、跨区域性刑事案件原则上应当在执法办案管理中心办理”；在管理部门上，原则上由法制部门牵头管理；在管理措施上，要求使用智能手环绑定、射频识别感应、红外监控、人脸识别等先进科技手段，推动中心的智能化、精细化管理，并强化对嫌疑人的安全管理、办案活动的规范管理、涉案财物和案件卷宗的智能管理，以及常态化巡查和案件审核把关。这些要求从微观层面规范公安执法办案管理中心的运行样态，并构成了动态调整的主要领域。2019年7月19日，中央政法委召开的政法领域全面深化改革推进会提出，“探索建立派驻检察机制，引入速裁法庭、援助律师，前移监督端口，着力构建一站式、全要素、即时性的执法监督管理新模式”，这对外部监督的有效介入提出了明确的政策指引和建设任务。2022年6月，公安部印发关于进一步推动执法办案管理中心提质增效的意见，在强调严守安全底线的基础上，对执法办案管理中心的提质增效路径作出了具体指引。2022年8月9日，公安部召开的全面深化公安改革推进会提出，“要大力推动执法办案管理中心提质增效切实把中心打造成实战实用实效、好用易用管用的执法办案基地，带动提升整体执法水平”，对公安执法办案管理中心的建设和利用提出了更高要求。2023年1月7日至8日召开的中央政法工作会议要求，“推动执法办案管理中心提质增效”；2023年1月8日召开的全国公安厅局长会议要求“在更高水平上谋划推进法治公安建设”，并指出“改革创新是实现公安工作现代化、推动公安工作高质量发展的必由之路”。这需要我们总结执法办案管理中心建设的法治实践经验，并谋划未来的发展路径。本阶段，在中央层面的政策指引之下，地方公安机关积极推进执法办案管理中心的建设工作，并取得了良好的实践效果。2022年12月1日，公安部印发关于全国公安机关建设应用成效突出执法办案管理中心有关情况的通报，确定了xx个建设应用成效突出的执法办案管理中心，以发挥典型示范的效应。据有关统计，截至2022年底，“全国公安机关已建成执法办案管理中心xx个，建成率达xx”。截至2023年5月下旬，全国公安机关执法办案管理中心建成xx个。在新的历史条件下，公安执法办案管理中心的结构布局、流程设计和制度机制建设等，既要符合相关法律法规和规范性文件的规定，通过资源的调适配置和权力时空的结构改造，以进一步提升公安执法办案的规范化水平，并作为推动公安执法办案实现实质法治要求的保障路径；也要适应地方性、多元性的特点，为地方公安机关提供因地制宜的创新改善空间。例如，xx市公安局持续推进执法办案管理中心建设，并于近期印发关于深化推进执法办案管理中心建设的意见，要求把握执法办案管理中心在执法规范化建设中“核心引领”定位，通过精准对接法治公安发展要求，全面塑造“高安全、高聚合、高质量、高智慧、高效能”发展新优势，固化形成并丰富拓展“执法办案管理中心工作机制”，最大化激发执法办案管理中心应用效能。因此，在公安执法办案管理中心硬件建设任务已经基本完成的情况下，我们不能仅从“规范文本”上去解读公安执法办案管理中心，更不能将其作为一种静态的公用设施，而是应当正视其作为一种执法行为的存在空间和执法思维的流动空间，以更好地调整执法办案管理参与者之间的相互关系，并在制度上、理念上更好地回应中央层面“提质增效”的政策要求，总结我国公安法治体系建设和公安法治实践的重要经验。二、公安执法办案管理中心建设的法治意涵解析公安执法办案管理中心建设作为一种源于地方公安机关自发探索而形成的法治实践形态，在现行立法中尚没有明确的规范调整，且法学界也对其缺乏充分的关注和讨论。因此，为了明确公安执法办案管理中心嵌入现行法治体系的法理正当性，需要对其所蕴含的法治意涵，特别是行政法定位、基本功能定位及其规训实现机理等予以理论层面的解析。（一）公安执法办案管理中心的行政法定位对公安执法办案管理中心的行政法定位的探讨，有助于阐释清楚其嵌入现行法治体系的理论支点，进而拓展法治实践的增长点。基于公安执法办案管理中心的主要构成要素，传统的行政组织法理论可以为此研究提供理论给养。“为了实现公共行政的目的，需要有具体的人和物的手段”。在行政组织法上，“由行政主体提供于特定的公共目的的人力、物力等手段的综合体，称为营造物”，如图书馆、医院、学校、看守所、拘留所、戒毒所等。所谓的营造物（公共设施），强调通过人与物的组合，而为内部或外部提供某种服务以实现特定公共目标，并由此区分于单纯作为“物的手段”的“公物”和单纯作为“人的手段”的“公务（人）员”。公安执法办案管理中心是由人力和物力两种基本要素所构成的一种公安机关内设机构。其中，人力主要是指为办案民警提供支持的各类公务人员，如安全检查人员、信息采集人员、物品保管人员、候问室看管人员、医护人员、鉴定人员、承担合成作战任务的民警、后勤人员等，此外还有履行执法办案监督、案件审核任务的民警等；物力是指为办案民警提供的各种公用物，如办案区的功能性房间（询问室、讯问室、候问室、辨认室、涉案财物管理室区、医务室、鉴定室等）、监控设备、警车、讯（询）问支持设备（电脑、语音识别录入设备等）、单警装备等。通过人和物的有机组合，能够为办案单位提供“一站式”服务支撑，并可以实现对办案活动的有效监督。由此，公安执法办案管理中心可以视为一种面向公安机关内部，为办案单位提供办案支持服务并实现内部监督功能的营造物。根据营造物是否以增进居民福祉和是否对社会开放这两个标准，可以对营造物予以区分。在给付行政领域，将以增进居民福祉为目的，提供于居民（公共）之用的营造物称为公共用营造物（公共用设施），如公共图书馆、博物馆、医院、学校、养老院等，且基于其利用目的，这些营造物一般都是向社会开放的，因此属于开放性营造物的范畴；而将仅提供于行政内部使用的营造物，如内部图书馆、体育馆等，称之为公用营造物（公用设施）。与前述分类相似，在给付行政之外的秩序行政领域，将以实现维护社会秩序、社会防卫和实施警察罚等职能为主要目标，并提供于警察机关使用的公用营造物（公用设施）称为警察营造物，如看守所、拘留所、戒毒所、监狱等；且基于其利用目的的特殊性，这些营造物一般都是不宜向社会开放的，因此又属于封闭性营造物的范畴。公安执法办案管理中心显然不属于给付行政领域的公共用营造物，而是一种以命令强制为主要作用的秩序行政领域的警察营造物，主要用于公安执法办案的内部管理服务领域，鉴于其在管理运营方面的严格性和不对外开放的特点，属于封闭性警察营造物的范畴，且应当根据这一行政法定位来架构其内部管理规则（利用规则）。（二）公安执法办案管理中心基本功能的实践定位公安执法办案管理中心作为一种封闭性警察营造物，其拥有办案资源支持和监督这两项基本功能的观点得到了实务界的普遍认同。但是，对于这两项基本功能在当前法治实践中的定位（并列还是主辅）问题，学界鲜有论及。而对此问题的研究，有助于更为精准地挖掘实践误区，并可以为公安执法办案管理中心建设的未来发展提供理论指引。1.办案资源支持是公安执法办案管理中心的重要辅助功能公安执法办案管理中心建设是机关运行保障模式的重要创新，其以公安机关内部资源的优化配置来实现“一站式”办案，从而具有显著的办案资源支持功能。根据公安执法办案管理中心建设指导意见的规定，在硬件保障方面，公安执法办案管理中心设置入区登记、安全检查、物品暂存、信息采集、等候、讯（询）问、辨认等工作区域或者功能室，有些还设置了医疗救助、吸毒检测等功能室；在人员保障方面，公安执法办案管理中心配备专职管理人员承担日常值守、出入区登记、人身检查、信息采集、看管看押等办案辅助工作；在智力支持方面，公安执法办案管理中心建立合成作战快速响应工作机制，为办案活动提供即时的信息保障服务。相较于以往在本单位办案的分散化办案模式，公安执法办案管理中心对办案资源的集中优化供给，可以为办案民警提供更为充分、全面和及时的系统性支持，使其能够专注于案件办理工作本身，并由此促进案件办理质量的提升，这是推动公安执法办案管理中心建设的主要动因之一。需要指出的是，有实务界人士认为，“执法办案管理中心本质是一种办案场所”。若单纯从办案资源保障角度来看，公安执法办案管理中心确实是原有办案场所的升级替代品，这种说法具有形式上的合理性。但是，该观点过于偏重“物”的手段保障，未充分挖掘公安执法办案管理中心建设背后的深层法理问题，也并未从整体上审视各种功能之间的逻辑关系。从行政组织法的角度来看，机关运行保障是指行政机关为依法行使职权、全面履行职责而从国家获得必要的条件支持的资格，这是行政机关相对于国家的重要权利，需要机关运行保障计划的有效支撑。因此，行政组织法意义上的机关运行保障，侧重于强调行政机关从国家获取资源以保障其正常运行的法上的资格，且并不对外部发生法律效果。从行政作用法的视角来看，机关运行保障属于后备行政的范畴，后备行政是指“为执行行政任务所必需的人员和物质手段（家务行政），行政机关像消费者那样筹备必需品”，以保障“所需的人力和物力随时可供使用”。机关运行保障本身不是目的，而是为了实现行政机关设立目的的必要手段，并应根据形势发展而进行适时调整。因此，行政作用法意义上的机关运行保障，侧重于强调行政机关内部通过整备资源，为其对外发挥行政作用提供有力支持，其具有极强的辅助性且也不直接对外发生法律效果。对公安执法办案管理中心的管理，一般是以法制部门负责为主、其他相关部门有序参与为基本模式的，公安执法办案管理中心为这些部门提供了可以更好履职的场域。无论办案单位是否在公安执法办案管理中心办案，法制部门和其他相关部门都要依法为办案单位提供有效支持，地点的变化并没有改变任何一个支持部门的行为性质。由此，综合前述行政组织法和行政作用法的分析视角，机关运行保障在公安机关依法全面履职中具有重要的支撑作用，无论是原有的分散办案状态还是当下的集中办案状态，场所及其他各类办案资源的配置都是服务于执法办案及对其实施监督的，办案资源支持功能虽然关键且重要，但其在逻辑层位上却应当处于辅助地位。公安执法办案管理中心的建设，是公安机关对其内设机构在履职空间和资源配置上的一种内部调整，资源配置模式的优化并不能打破这一基本判断。根据西方的财政约束理论，依然可以得出同样的结论。公共警务同其他公共服务一样，在财政支持方面受到越来越多的限制，不可能无节制地扩大公共开支。公安机关在分散办案模式下办案资源的相对匮乏状态，源于公共资源配置的多元化竞争需求。公共资源供给总量必然是有限的，政府须以整体观的视角在各个政府部门之间统筹调配，而不宜过分偏爱某个政府部门，否则会导致其他行政任务的偏废迟滞。但是，在特定时段根据形势发展的需要，基于对某些行政任务考量权重的增加，也不排除政府向某些政府部门或某些领域注入相对充足的资源。例如，某地方政府为了完成一个专项任务，而为当地公安派出所建立或提供满足其执法办案需求的场所，在行政辅助人员编制上向公安机关倾斜等，基于警辅人员管理的地方自主权限，这当然具有法理上的正当性；根据特殊需要，某些地方公安机关的警力配置充足率明显高于其他地方的公安机关。因此，办案场所匮乏、办案人力和装备短缺等问题，虽是建立公安执法办案管理中心的重要原因，但不是其充要理据。在供需总体不平衡的状态下，财政对公共警务的资源需求满足度，在某种意义上取决于政府对各项任务权重的考量，而非必然得不到解决。办案资源支持虽是建立公安执法办案管理中心的重要理由，但在位序上并非是首要功能且也应为其他功能的实现提供保障，从而处于重要的辅助地位。2.实现有效监督是公安执法办案管理中心的首要功能相比分散办案模式下因各类主客观原因而造成的监督视野局限，公安执法办案管理中心通过为内外部监督主体提供一种全景敞视型的履职场域，从而为提升监督效能提供了现实的可行性。从内部监督的视角来看，建设公安执法办案管理中心是为了减少以往的监督死角和降低监督成本。如根据公安执法办案管理中心建设指导意见的要求，在案件管理区，“依托警务信息综合应用平台，深化接处警、现场执法记录、办案区监控、讯问录音录像等信息系统或者功能模块记录资料的智能化管理运用，落实执法全流程记录机制，实现自动归集、智能调取、全案回溯，对办案活动进行全程监督管理”。例如，xx省xx县公安局执法办案管理中心自2021年10月20日运行以来至2022年9月26日，“发现整改受案不及时、证据未上传、组卷不规范等问题xx个”。更为重要的是，由于将讯（询）问、检查、辨认、看管、鉴定等主要执法办案环节集中于一个全景敞视型的透明场域，从而为法制部门、督察部门等实施全方位无死角的监督提供了空间技术的支持。当存在执法不规范的情形时，会即时激发执法办案管理中心的警报机制或通过事后的监控回放而被便捷发现。例如，对未成年违法犯罪嫌疑人实施的讯（询）问，必须满足人员（两名民警）、时长、休息、监护人到场等要求，若有不规范的情形，一般都会被迅速地发现与纠正。对于一人讯（询）问、讯（询）问超时、嫌疑人在候问室聚集或超范围活动等问题，也都能被智能监控系统即时发现并激发警报机制。特别是从法制部门主导的角度来看，在由其管理的执法办案管理中心，可以对办案活动实施更为有效且成本更低的集中式法制监督，督察部门也可以在执法办案管理中心对办案活动实施全过程的现场督察。而在以往，由于办案单位自有办案场所的分散性，无论是法制部门还是督察部门，都无法实现对执法办案行为的即时动态监督，而只能局限于审查执法办案活动的片段或结果，从而呈现出明显的事后性、碎片性特征。从外部监督的视角来看，公安执法办案管理中心的建设动因主要是适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革。刑事审判作为司法权对侦查权的主要监督方式，由于公检法之间在宪法第140条上的互相配合、互相制约关系，必然会对公安机关侦查活动的合法性提出更高要求。而通过建立公安执法办案管理中心，以对刑事侦查活动的自我监督来提升公安执法的规范化水平，是公安系统主动回应以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要举措，通过将法制监督落实到执法办案活动的每一个环节以提升执法办案的水平，可以助推刑事侦查活动顺利通过司法权的合法性检验。此外，公安执法办案管理中心通过引入派驻检察室的方式，创造性地实现了检察机关对公安办案活动的实时动态监督，为检察机关实现其在宪法第xx条上的“法律监督机关”的宪法地位提供了便利。例如，北京市检察机关首创的派驻公安执法办案管理中心检察室，被视为新时代新形势下对检察监督机制的创新，并被其他地方广泛借鉴。派驻检察官借助于公安执法办案管理中心的全景敞视型监视系统，可以实现对办案活动的全过程监督和集中监督。而在以往，检察机关主要是通过审查起诉方式进行案卷监督的，即使其也可以在侦查阶段提前介入，但在公安机关各业务警种分散办案的情况下，检察机关缺乏对公安执法办案行为进行实时动态监督的便捷路径和人力资源。基于检察机关的法律监督机关的宪法地位，2021年6月15日印发的中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见要求“全面深化行政检察监督”，而公安执法办案管理中心的建设，为检察机关实施行政检察监督提供了新的实践路径。检察机关的“在场”不仅可以发现更多问题，也会产生一种润物无声的影响力，必然会显著提升其实施法律监督的实效性。综上，办案资源支持功能是以保障机关运行为实现方式的重要辅助功能，它不仅为办案单位提供了更为及时充分的资源支持，也是公安机关对办案活动实施全景监视的物质前提；而以全景监视为依托的监督功能的有效实现，则是建设公安执法办案管理中心的首要目的，其以提升公安执法的规范化水平为基本动机。因此，实现有效监督，特别是提升内部监督的实效性，才是公安执法办案管理中心的首要功能，若脱离了公安执法办案管理中心这一特殊场域，就难以化解分散办案状态下的监督困境。（三）公安执法办案管理中心的规训实现机理公安执法办案管理中心是公安机关优化内部资源配置和提升内外部监督实效性的一种组织化安排，构成了对办案民警实施规训的独特场域。所谓“规训”，并非是一种体制或机构，“它是一种权力类型，一种行使权力的轨道，包括一系列手段、技术、程序、应用层次、目标”，通过这些规训要素的设置及运行，让权力的效应无所不在且持续不断，“深入到社会机体的最精细的纹理之中”，从而使规训对象自觉或不自觉地产生服从心理，以实现某种特殊的规训目的。而公安执法办案管理中心作为一种特别权力关系的存在场域，其所具有的监督功能及先进的监视手段，透露出全景敞视视角下浓厚的规训色彩。公安执法办案管理中心作为一种封闭性警察营造物，虽在外观上不具备全景敞视建筑的形式特征，但其设计却吸收了全景敞视主义的精髓，特别是在现代监视技术的加持下，创造出更为全面入微的可监控场域。公安执法办案管理中心的规训实施，是以无死角、可视化的物理空间为实体依托，以程序规则和警务纪律为规训方案的。为了实现隔断和监督的目的，公安执法办案管理中心设置了相互封闭的功能空间，这些空间都设有严密的物理区隔，不能混用。民警进入执法办案管理中心及其每一个功能空间的前提是执行某种办案任务，需要经过严格的权限校验且不能随意走动；而让违法犯罪嫌疑人进入执法办案管理中心且顺序通过特定的功能空间或房间，可以完成规定的办案流程，如人员信息登记采集、安全检查、健康检查、涉案财物管理、候问等待、讯（询）问等。无论是民警还是违法犯罪嫌疑人，若未经允许进入某个空间，则触犯了空间管制规则。由此，建筑学上的物理空间，在理念上可以理解为一种以程序规则为暗线的秩序或纪律，并可以实现特定的功能。在时间控制方面，公安执法办案管理中心也将相关程序法的时限性规定予以技术化实现，从而既能符合法律要求，又能提高办案效率，且时间本身也是重要的规训要素，如若讯（询）问时间超过法定时限要求，则会触发警报机制。而警务纪律既是对民警行为的严格要求，同时也蕴含着惩罚，“规训处罚所特有的一个惩罚理由是不规范，即不符合准则，偏离准则”，通过惩罚可以恢复或保障公安执法办案管理中心的运行秩序，确保其内部管理规则的实效性。“纪律的实施必须有一种借助观看而实行强制的机制。在这种机制中，实现观看的技术能够诱发权力的效应，反之，强制手段能使对象变得清晰可见”。为了实施有效的监督，需要为监督权力配备能够实现全时间、全空间和全领域监视的手段，使得隐秘事物逐渐透明化。监督人员既需要观察到全局，又需要看到处于执法办案管理中心的每一个人，从而能够实现对监督对象的实时评估。无论是办案民警还是违法犯罪嫌疑人，当其置身于执法办案管理中心时，其位置、体态、表情乃至生理体征等都会处于几乎完全透明的被监视状态，从而实现了内部监督的实时性、动态性和全面性。且规训需要造成一种权力可见但不可知，但规训对象却处于持续可见的状态，从而使权力自动地发挥作用。而技术的进步，使既能实施随时观察而又不被发现的手段得以实现，监视和秩序无处不在且随时警醒，并在沉默中发挥其作用。“在这个空间里，他们被他人监视却无法看到监视他们的眼睛”。监视对象并不清楚自己是否正在被查看，但却知道自身可能正随时被查看且一直处于被监视的状态。“对于自己是否以及何时受到监控的不确定感，也会导致员工的自我监控”。这种既抽象又具体的监督模式，会对监视对象的心理产生巨大影响，促使其自觉约束自身行为，以尽可能符合规训的要求。对于规训机构来说，这种服从是一种成本较低而效应较高的权力运行机制，并可以通过不断地审视运行中存在的问题进而致力于内部管理的完善。需要指出的是，监督人员不仅能够以不可见性来施展影响，也可以用可见的方式来行使监督权，如通过现场检查、纪律调查、文件查阅等方式运行；且监督人员自己也处于被监视之中，构成了层级监督的一环。因此，在规训场域下的各类参与主体，都具有“制度界定的身份，包括能力、权利和责任”，需要遵循规训的运行逻辑。当在执法办案管理中心发生的违法违规违纪行为随时可以被监视乃至被问责时，办案民警和监督人员、运行保障人员等作为一种经济人，必然会在形式上遵循公安执法办案管理中心的内部管理规则，以避免产生被问责的风险。三、公安执法办案管理中心建设的法治实践困境物理空间的改造，无疑可以为新理念的落实提供更好的物质条件。但是，对人们的行为、态度和行事方法的改变，远比物理空间的重建更为困难。基于执法办案管理中心作为实现规训的封闭性警察营造物及其实践中偏重于内部监督的首要功能，当前的公安执法办案管理中心建设，在组织法依据、内部治理导向和运行趋向等方面都面临着一些易趋向于形式法治的实践困境，忽视了实质法治导向下法治资源支持功能的挖掘提升，值得予以检视和明确。（一）缺乏明确的组织法依据国家为了完成某一方面的行政任务，须设立行政机关或将之分配于某一既有行政机关。行政机关从微观上需要设置职能各异且衔接有序的内设机构（或派出机构），其下还会进一步细分为具有特定职责的岗位，岗位则是由具有不同利益取向的理性人所实际运行。而“只有在严格设定的条件下，人们才会积极主动地执行其所被分配的任务，以满足上级的要求”，这就需要行政组织法的有效统制。根据传统的组织法定主义理论，“公安机关及其内设机构的设置只能由国家决定，任何组织和个人均无权作出决定”，明确的法规范依据是设置具有独立职权的公安机关内设机构的当然前提。而当前的公安执法办案管理中心设置却呈现出注重其实用功能而缺失组织法授权依据的色彩，在现行组织法体系中找不到其独立存在的明确的法规范依据。这种情形造成了公安执法办案管理中心的身份困惑，并决定了其职能行使上的明显依附性。根据公安机关组织管理条例第7条第1款的规定，地方公安机关内设机构“分为综合管理机构和执法勤务机构”。例如，法制部门、督察部门等属于综合管理机构的范畴；而治安部门、刑侦部门等则属于执法勤务机构。根据公安机关组织管理条例的要求，这些地方公安机关“内设机构的设立和撤销”，应当“按照国家规定的权限和程序审批”。而公安执法办案管理中心的设置与前述两类内设机构显著不同，是通过公安机关内部资源的优化调配实现的，“是将行政部门内部各个不同的机构及其活动进行整合，从而使性质相似和经常有工作关系往来的团队结合得更加紧密”，以简化内部运行流程和提高运行效率。虽然公安执法办案管理中心在当前的地方公安机关内部组织架构图上有其重要且突出的位置，但笔者通过梳理人民警察法公安机关组织管理条例等现行公安行政组织法，尚未发现有调整公安执法办案管理中心的设立、撤销及其职能权限配置的专门国家法规范，乃至在地方公安机关官网的“组织机构”模块也难以找到“执法办案管理中心”。由此，公安执法办案管理中心的职能权限缺乏国家立法的明确界定，而只能寄生于公安机关的其他内设机构，且在实务中一般呈现为管理部门加挂一块“牌子”。前文中对公安执法办案管理中心诞生于地方公安机关自发探索实践的梳理，也有力佐证了对其的设置并非源于国家法的规范演绎，而是行政机关为更好履行法定职责，对其内部组织设置权的创新行使。根据组织性法律保留理论的行政保留说，行政机关享有行政组织的对内设置和配置权力，该领域可以视为无需法律授权即可行为的自主空间。作为一种域外参考，在德国法上，“成立和解散没有法律能力的公法设施只需要设施主体作出单纯的组织行为”。由于公安执法办案管理中心的设立并非生成新的具有内部独立法律地位的综合管理机构或执法勤务机构，其也并不作出具有外部效果的执法行为，可以没有国家立法层面的行政组织法依据。但是，组织活动“是通过一系列上下级关系相互作用的权威关系得以贯彻实施的”，这就需要在行政组织规范体系中明确界定新设组织的权威归属。鉴于公安执法办案管理中心在现行行政组织法上缺乏明确地位，只能从行政规范性文件层面审视其组织建构的规范依据。公安执法办案管理中心建设指导意见要求“执法办案管理中心原则上由法制部门牵头管理”，其在职能上并没有实现同公安机关其他内设机构如法制、督察、治安等部门的并行，很难认定为具有内部独立法律地位的公安机关内设机构。而公安机关法制部门在执法管理机制、执法问题分析研判解决机制、个案监督制度、执法巡查制度、案件审核制度和执法办案考评机制等的建立、完善或落实方面，皆处于牵头或主导地位，公安执法办案管理中心由此成为一种能够更好提升公安机关法制部门履职效能的场域，是后者特定职能在内部组织上的凸显或重整命名。此外，根据公安机关督察条例第4条的规定，督察部门对“刑事案件、治安案件的受理、立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况”以及“公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的其他情况”进行现场督察，公安执法办案管理中心也成为督察部门有效履行现场督察职责的场域。“执法办案管理中心”虽然在名称上冠以“xx县（或市）公安局”或“xx市公安局xx分局”的前缀定语，但其既非现行立法明确赋予行政组织法地位的综合管理机构，更非执法勤务机构，乃至在人员编制上也没有独立考量，而是在组织和运行上皆附属于其管理部门的不具有独立法地位的行政组织，至多视为“一套人马、两块牌子”，从而出现人员归属的双重面纱；且当其由多个部门管理时，在人员归属上表现更为多元化，导致条块关系较难处理。若公安执法办案管理中心直接以自己的名义实施内部监督，依然存在缺乏行政组织法授权的障碍，而只能根据公用设施的利用规则（内部管理规则）开展工作。但基于行政组织的本位主义，许多公安执法办案管理中心制定的内部管理规则具有便利其实施管理的倾向，且主要聚焦于程序或形式等方面的要求，而对实质法治的关注度不高，依旧不能解决缺乏明确组织法依据的困境。根据行政组织法的一般原理，行政机关内设机构的职责权限配置应当是清晰明确的，由此才能在行政作用法层面建构起一套权责明晰、运转流畅的权力运行机制。因行政组织法上的依据缺乏而导致的形式法治趋向，还表现为连带牵涉作