预算与绩效管理一体化的基本逻辑和框架.docx

预算与绩效管理一体化的基本逻辑和框架预算与绩效管理一体化，就是把预算管理和绩效管理两个系 统整合为一个有机系统的过程，通过深度融合两个系统的各项工 作内容，创新管理方法，充分实现预算管理和绩效管理的综合职 能，提升财政资金的使用效率。预算与绩效管理一体化的实质是 对运行几十年的预算管理体系进行全面的绩效化改造，其基本逻 辑是：依托预算管理框架，把绩效管理嵌入预算管理过程，在预 算资金的分配、管理、监督过程的各个环节融入绩效管理内容， 再造预算与绩效管理的新流程，重新界定预算编制和审批、预算 执行、预算调整、预算分析、预算评价等环节的工作内容、工作 方法、工作程序、具体标准等，实现预算管理与绩效管理的紧密 结合，形成全新的绩效化预算管理框架。在这个预算管理体系绩效化改造的基本逻辑中，需要明确 几个绩效相关概念。首先是预算与绩效管理一体化形成的绩效化预算是否等同于 绩效预算？个人认为，绩效化预算与绩效预算有一定联系，但存 在差异。绩效预算是基于绩效的预算，预算管理在成本效益分析 的基础上，依据绩效展开。绩效化预算是绩效导向的预算，具备 一定绩效预算的特征，但尚未达到绩效预算的管理程度，应当属 于准绩效预算。当预算与绩效管理一体化运行成熟，绩效管理能 够为预算管理提供全面依据，而且各方面配套条件具备时，可以 实现向绩效预算的跨越。其次是绩效评价和绩效管理的关系。根据前文述及的改革演 进的路径可以看出，绩效评价是改革的最初切入点，是对财政支 出的经济性、效率性和效益性进行评价，也就是对财政资金的使 用情况和相关工作打分，考核工作做得怎么样，能不能打及格 分，能不能打100分。绩效评价包括四个层面，全方位概念所涉 及的项目层面、部门层面、政府层面，还有政策绩效评价层面， 都属于预算支出绩效评价。预算绩效管理是一种以支出结果为导 向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编 制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要 求政府部门不断改进服务水平和质量，使政府行为更加务实、高 效。预算绩效管理包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、 绩效评价实施管理以及绩效评价结果反馈和应用管理等环节。从 概念内涵看，绩效评价是绩效管理的环节之一，是绩效管理的重 要内容。从具体涵盖内容看，绩效评价包括四个层面，绩效管理 则是一整套流程，对于四个层面的绩效评价工作都适用。正因为 绩效管理是一整套流程，在客观上具备了和预算管理流程进行一 体化整合的条件。第三是绩效目标与绩效指标的关系。绩效目标是指财政预算 资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、编制 部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。 简言之，绩效目标明确花钱要干什么，预计达到一个什么样的目 标，它是绩效管理的起点，也是预算与绩效管理一体化的起点。 绩效目标通过绩效指标来反映，绩效目标通常需要通过一系列指 标来体现，即形成绩效指标体系。与绩效评价类似，绩效目标也是多层面的，包括项目层面、部门层面、政府层面，还有政策绩 效评价层面，不同层面的绩效指标体系基于不同的职能设置，反 映不同目标和要求，与后续的绩效评价环节的工作具体对接。第四是绩效指标体系和绩效评价指标体系的关系。绩效评价 指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效指标体系和绩 效评价指标体系是两套不同的指标体系，前者反映绩效目标，后 者反映绩效目标的执行结果。二者又密切相关，绩效指标体系是 基础，绩效评价指标体系是目的，即所有绩效指标的设置都是为 了进行后续的绩效评价，所有绩效评价指标的依据都是绩效指 标。明确了这些基本概念之后，就可以思考在现行预算管理体系 下，预算与绩效管理一体化可以按照一个什么样的模式建立起 来，二者如何深度融合，预算管理体系进行全面绩效化改造如何 实现。二、预算与绩效管理一体化的基本框架预算管理和绩效管理是两个系统，虽然从根本目标看二者是 统一的，是为了实现财政政策的精准、有效，通过更好地配置财 政资源，实现整个公共服务质量和水平的提升，但它们各自的管 理目标、管理要求、管理内容、管理方法都不尽相同。在全面实 施预算绩效管理的过程当中，预算与绩效管理一体化，要从预算 编制到预算执行、调整、分析、评价的整个过程中，树立绩效意 识，体现绩效要求，贯穿绩效管理，每一个环节都需要认真分 析，以实现预算管理和绩效管理的有机整合。三五个环节融合，形成管理闭环在对预算管理和绩效管理过程进行具体分析的基础上，可以 把它们按照工作环节分别进行融合，形成一个首尾相接的管理闭 环。依托预算管理工作，这个闭环具体可以分为五个环节：一是 预算编制和审批环节，实现预算编制、审批和绩效目标相融合； 二是预算执行环节，实现预算执行和绩效监督相融合；三是预算 调整环节，实现预算调整和绩效控制相融合；四是预算分析环 节，实现预算分析和绩效评价相融合；五是预算结果评价环节， 实现预算结果评价和绩效应用相融合。这个由五环节相融合形成 的管理闭环，就是预算与绩效管理一体化的基本框架。第一个环节是预算编制和审批环节，起点是预算的编制。预 算和绩效管理相结合，需要探讨的问题是，绩效目标谁来定？预 算谁来编？绩效目标确定的基本原则是“谁申请资金，谁设定绩 效目标”，预算资金和绩效目标必须“二合一”。对于基本支 出，主要通过定额管理来界定预算资金和绩效目标。对于项目支 出和其他支出，则需要由业务部门和业务人员根据工作规划设 定，花多少钱，办多少事，要落实到具体绩效指标上，并同时同 步提交。绩效指标应当尽可能选择定量指标，明确指标名称、目 标数额、执行的时间范围、质量效果等。预算资金和绩效目标确 定后，统一纳入预算编制框架，通过预算审批环节实现资金分 配。在这个过程中，需要明确绩效目标设定的流程和要求，设定 绩效指标体系，明确审批依据，明确后续预算执行环节的责任主 体和主体责任等。这个环节是最基础的工作环节，应当做到预算 资金和绩效目标同等看待，业务人员和财务人员的工作密切配 合，以保证绩效目标设定恰当，后续工作顺利开展。第二个环节是预算执行环节。在预算执行过程中，要增加绩 效监督的内容。也就是在财政资金已经支出、工作开展以后，通 过适当的途径、必要的信息及时了解预算执行过程中的具体情 况，包括在特定时间内花了多少钱，干了多少事，是否合规，是 否符合预算，是否达到阶段性目标，是否遇到问题等。过去，在 预算执行过程中普遍存在监管力量不足、监管难度大、及时性、 全面性信息缺乏等问题，增加绩效监督的内容有助于建立立体的 预算执行监管框架，实现对财政资金执行过程的控制。在这个环 节，需要积极探讨预算执行过程中资金管理和绩效监督在流程上 的对接和信息上的共享，明确责任主体和监管对象，确保实现全 部财政资金都纳入绩效监督的框架内，通过预先设定的阶段性绩 效目标和标准进行合理判断和有效控制。第三个环节是预算调整环节。在预算执行过程中，如果遇到 特殊情况或突发事项，需要进行必要的预算调整，增加新的项 目，撤掉原有项目，追加或减少资金等等，这类调整事项需要纳 入预算管理过程，即通过及时控制，对原来的预算资金和绩效目 标进行重新设定。这一环节采用的方法同预算编制和审批环节基 本一样，要求也基本相同。第四个环节是预算分析环节。预算分析是通过收集相关信 息，对预算资金支出的结构、金额、进度等方面的情况进行分 析，发现问题并进行适当调整。由于预算信息本身的局限性，预 算分析更多关注的是资金执行结果，缺乏对资金使用效果的分 析。在这个环节加入绩效评价的内容后，能够在实质上改进管理 理念，提升财政管理水平，有助于全面掌握财政资金的投入与产出、运用和效果，对于评价资金使用效率和相关工作成绩非常重 要。在这个过程中，需要建立起绩效评价指标体系和相关的预算 信息和财务信息系统，确保评价信息客观、评价指标相关、评价 标准合理、评价程序规范。这个环节的工作质量在很大程度上决 定了预算和绩效管理一体化的工作质量和可持续性。第五个环节是预算结果评价环节。预算分析结果出来之后， 涉及对预算的整体评价，就是对预算整个执行结果的判断。这一 环节加入绩效评价结果应用的内容，能够大大增加预算管理的科 学性。进行绩效管理的目标不是为了评价而评价，而是为了进行 下一步的科学决策。推动政府层面的科学决策是绩效管理的目标 之一，绩效评价结果应用在绩效管理过程中发挥着举足轻重的作 用。综合预算评价结果和绩效评价结果应用，并反馈到下一个周 期的预算编制环节，就在机制上保障了围绕财政资金进行科学决 策的条件。这个环节和下一个周期的预算编制环节紧密衔接，形 成一个闭环管理过程。