国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》（报批稿）编制说明.docx

国土空间规划城市时空大数据应用 基本规定(报批稿)编制说明2022 年 12 月 01 日国土空间规划城市时空大数据应用基本规定 编制说明一、工作简况1.任务来源。本行业标准制定任务由自然资源部提出， 由全国自然资源与国土 空间规划标准化技术委员会 TC93 归口。 2021 年 10 月 25 日，本 文件已列入自然资源部 2021 年度自然资源标准制修订工作计划， 标准计划号为 20211400。为规范国土空间规划领域中城市时空大数据获取、处理和使用标 准， 构建科学规范的数据质量控制体系和应用技术流程，提升国土空 间规划编制与评估等工作的精准性， 在总结城市实践经验、广泛听取 意见基础上， 研究制定了国土空间规划城市时空大数据应用基本规 定。2.编制背景。中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若 干意见要求建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机 制。“十四五”国家信息化规划要求加强国土空间的实时感知、 智慧规划和智能监管， 强化综合监管、分析预测、宏观决策的智能化 应用。当前，应用基础调查、遥感影像、手机信令、审批管理等时空 大数据， 支撑国土空间规划编制与评估等工作越来越普遍， 规范国土 空间规划时空大数据应用成为建立国土空间规划体系并监督实施的 基础支撑。实践中，由于数据产存分散， 数据类型繁杂多样， 数据收 集、处理缺乏统一的标准， 影响了数据全面、响应迅速、 智能分析、 协同合作、支撑决策的国土空间规划监测评估预警体系的构建。明确 统一、融合、规范的国土空间规划时空大数据应用标准，发挥海量数2据和丰富应用场景优势， 推动建设全要素、多类型、全覆盖、实时更 新的权威国土空间数据库， 夯实“可感知、能学习、善治理、自适应” 的智慧规划建设基础，已成为迫切需求。为规范国土空间规划领域中城市时空大数据的使用标准，构建科 学规范的数据质量控制体系和应用技术流程， 制定本文件。3.主要起草人。(1) 承担单位。本文件由 自然资源部国土空间规划局、中国测绘科学研究院、自 然资源部信息中心、中国国土勘测规划院、北京清华同衡规划设计研 究院、国家基础地理信息中心、中国联通智慧足迹公司、清华大学、 中国地质环境监测院、华为技术有限公司等单位起草。(2) 主要起草人。本文件主要起草人：略。4.主要工作过程。(1) 预研究阶段(2020.06-2021.02)牵头单位主要面向城市多源数据， 如浮动车轨迹数据、手机信令 数据、公交刷卡数据、物联网感知气象数据等城市时空大数据， 开展 了“多源数据分类、清洗融合、数据检验、应用分析”的城市动态认 知与国土空间规划优化研究。梳理了城市多源多模态数据分类框架， 以及如何融合这些数据应用至城市及规划智慧化管理，相关研究成果 在实践中进行了验证。2020 年 6 月，本文件申报为自然资源部标准制修订预研究项目。 2021 年 2 月，编制组经过前期基础和调研，确定了标准内容提要和 制定原则，并据此撰写完成编制标准大纲。(2) 草案编制阶段(2020.10-2021.12)2020 年 10 月开始， 牵头单位积极启动标准编制准备工作，邀请 科研单位、高校、大数据应用活跃的企业、移动通信运营商、地方自3然资源管理部门等有关单位专家共同组成标准编制研究工作组，开展 本文件编制工作，并于 2021 年 1 月 14 日和 3 月 24 日， 两次组织标 准编制专家、大数据技术应用和国土空间规划领域专家召开了专家研 讨会和交流会， 研究确定了标准编写的工作计划和整体架构。2021 年 4 月8 月，编制组根据工作框架， 确定标准编写内容和 成果形式。期间， 组织时空大数据应用较好的城市， 围绕具体数据采 集、处理、 使用和应用指标计算等关键环节开展技术攻关。初步形成 国土空间规划城市时空大数据应用基本规定草案稿。2021 年 8 月10 月，对草案的城市时空大数据分类、数据规范 要求和逻辑、典型应用场景等问题召开 10 余次集中研讨会议，对草 案具体内容进行讨论。2021 年 11 月，自然资源部庄少勤副部长召开专题会议，组织相 关司局领导专家开展标准研讨， 原则同意标准框架内容。同月， 组织 大数据应用较好的企业专家(百度、高德、腾讯、中国移动、中国联 通、中国电信)开展标准草案征求意见，就数据分类、数据处理技术、 数据质量规范、应用等方面提出了切实可行的意见。2021 年 12 月， 根据征求意见情况， 对草案的城市时空大数据分 类、数据质量要求、应用场景进行了修改完善。牵头单位组织召开了 国土空间规划城市时空大数据应用基本规定(征求意见稿) 专家 研讨会。会议邀请陈军院士，北京大学、同济大学、南京大学、北京 师范大学、武汉大学、中央财经大学等高校院士专家， 地方自然资源 主管部门领导， 清华同衡规划设计研究院、北京市规划设计研究院等 专家， 就国土空间规划城市时空大数据应用基本规定(征求意见 稿)从编写规范、框架内容等方面提出了切实可行的意见建议。2022 年 1 月2022 年 4 月，编制组进一步梳理数据分类、规范 流程和应用场景的部分内容，并对可能涉及的数据安全、个人隐私、 物权保护等相关法律情况做进一步审查，修改形成最终征求意见稿。4(3) 征求意见阶段2022 年 5 月2022 年 7 月，标委会组织开展标准征求意见工作。 5 月正式提交征求意见稿至标委会， 6 月 1 日征求意见稿社会公开征 求意见，共收到意见 1 条， 已根据意见进行更改。2022 年 7 月- 10 月，部科技主管司局组织征求有关部门意见， 共 发送“征求意见稿”的单位数 32 个，回函单位数 22 个，回函并有 建议或意见的单位数 17 个。共收到意见 84 条，其中肯定意见 7 条、 需解释意见 1 条、有建议的意见 76 条。其中， 对于 76 条有建议意 见，采纳数量 62 条(采纳率 81.6%)；部分采纳数量 14 条(18.4%)； 未采纳数量 0。(4) 送审阶段编制组根据各单位的回函意见对标准进行修改完善，于 2022 年 10 月修改完善形成了标准送审稿，提交全国自然资源与国土空间 规划标准化技术委员会审查。2022 年 10 月- 11 月，SC4 分技委以函审形式组织专家对标准送 审稿进行了审查。审查委员会同意通过该标准送审稿的审查， 并提出 修改意见或建议 43 条。标准编写组按照专家审查意见修改，于 2022 年 12 月修改完善形成了标准报批稿。二、标准编制原则和确定主要内容的论据1.编制原则。本文件的编制遵循以下几个原则：(1) 统一性与继承性。本文件编制过程中，在充分调查研究的基础上，对已有相关标准 内容进行了总结梳理， 尽量保持与已有标准的统一和协调； 构建的国 土空间规划城市时空大数据体系继承了已有文件对时空大数据的定 义，保证了标准的通用性与继承性。5(2) 先进性与科学性。本文件首次构建了国内国土空间规划领域时空大数据的应用质 量控制体系， 聚焦国土空间规划重点应用需求，对时空大数据分类进 行了梳理，并结合城市和市场企业具体应用实践分析，确定时空大数 据的应用规范。标准对时空大数据在国土空间规划领域的应用具有较 好的引领作用，提升了时空大数据在国土空间规划领域应用的规范化 水平，支撑国土空间规划全生命周期管理工作，先进性与科学性较强。(3) 实用性与适用性。本文件构建的时空大数据质量控制体系，充分结合了当前时空大 数据在国土空间规划领域的广泛应用成果， 可信度高，逻辑与指标实 用性强；文件同时阐述了时空大数据在国土空间规划领域典型场景的 应用口径和方法，适用性广泛。2.编制总体目标。本文件主要考虑以下几个方面进行编制：(1) 梳理城市时空大数据分类。构建全面适用于城市级国土空间规划的数据分类体系。梳理各类 时空大数据的属性与特征， 为时空大数据索引、收集、处理和应用提 供基础。(2) 构建大数据采集处理、融合与质量控制体系。构建国土空间规划大数据治理应用与质量控制体系，规范时空大 数据获取、处理、融合和应用要求，提高规划编制、实施、监督和评 估全生命周期各环节的科学性与可靠性。(3) 指导国土空间规划应用场景。构建时空大数据应用技术流程。通过国土空间规划中典型场景和 具体指标的应用，以及各类时空大数据有机融合与相关模型方法实践， 指导时空大数据在国土空间规划领域的应用。3.标准技术内容说明及论据。6(1) 标准范围。本文件规定了国土空间规划城市时空大数据的定义与分类、获取 与质量控制基本要求、应用技术流程与典型场景的指标、数据服务要 求。本文件适用于城市层次国土空间规划时空大数据应用，其他层次 国土空间规划工作也可参考执行。(2) 规范性引用文件。本文件将“ GB/T 12409-2009 地理格网”“ GB/T 35273-2020 个 人信息安全规范”“ GB/T 37973-2019 信息安全技术 大数据安全管 理指南”“ TD/T 1063-2021 国土空间规划城市体检评估规程” 等作 为规范性引用文件。(3) 术语和定义。本文件列出大数据、城市时空大数据、兴趣点、兴趣面、日活跃 用户量、空间粒度、时间粒度、 地理格网、映射关系等 8 个术语， 并对其进行了定义。(4) 缩略语。本文件列出 DEM 、GNSS 、WLAN 、OD 的缩略语解释。(5) 总则。本文件列出构建国土空间规划城市时空大数据应用基本规定的 四项基本原则：“坚持以人为本”、“坚持需求导向”、“坚持共建 共享”、“坚持全生命周期管理”和“坚持安全可控”，为国土空间 规划编制、审批、修改和实施监督的智慧规划建设提供支撑。并从“梳理城市时空大数据分类”“构建大数据质量控制体系” “指导国土空间规划应用”等 3 个方面对城市时空大数据在国土空间 规划领域的应用提出工作目标要求。(6) 总体框架。规定数据资源层、数据采集处理与质量控制、典型应用场景、业7务服务层四个方面的总体框架，提供从基底数据、数据准入、数据准 出、数据应用的全流程管理。(7) 数据要求。该章节阐述了国土空间规划领域中使用的数据分类与内容要求， 规定了国土空间规划领域中应用的时空大数据在数据采集、数据处理 与质量控制、数据校核和数据融合相关规范要求。其中数据采集要求主要包括在空间范围、时间范围、空间粒度、 时间粒度、属性内容的要求。数据处理和质量控制要求主要包括对数 据清洗与处理、数据量等方面的要求。数据融合主要考虑到多源时空 大数据的表达形式、时空粒度等不同， 支持建立以地理格网为单元， 通过构建地理格网与规划单元的映射关系， 满足各类国土空间规划城 市时空大数据应用场景的需求。在本文件制定过程中， 对位置服务数据应用成熟活跃的企业(包 括百度、高德、腾讯等) 和手机信令数据应用成熟的运营商企业(包 括中国移动、中国联通、中国电信等) ，以及时空大数据应用成熟的 城市(包括广州、深圳、武汉、重庆、长沙、青岛、哈尔滨等) 进行 时空大数据采集处理、质量要求等相关方面的论据调研和案例搜集， 最终确定了本文件中的数据要求。同时，开展了 50 多个不同规模的特大城市、省会城市和小城市日均活跃用户量占比开展调研分析。对于手机信令数据，通过调研发 现， 如北京市、深圳市、武汉市、西宁市、湘潭市、长春市等日均用 户量占比均在 20%30%之间， 其误差率均在 5%以内； 如贵阳市、 杭州市、绵阳市、渭南市等日均用户量占比均在 15%20%之间， 其 误差率均在 10%以内， 日均活跃用户量占比与评估结果误差率密切相 关。对于个人位置服务数据， 使用百度的个人位置服务数据的日均活 跃用户量最少可达到约 35%；高德最少约 50%，且对人口等指标计算 的准确度达 95%；腾讯可达到约 5090%。8基于调研情况， 本文件确定了数据要求质量。其中手机信令数据 日活跃用户量应满足占城市常住人口比例高于 10%；位置服务数据、物联网传感数据中涉及个人位置的数据， 日活跃用户量应满足占城市 常住人口比例高于 30%。(8) 数据应用。该章节阐述了城市时空大数据在国土空间规划领域应用的技术 流程、典型应用场景以及推荐使用的城市时空大数据。以城市安全底 线、人口结构、职住平衡、十五分钟社区生活圈、区域联系五个典型 应用场景为例进行了阐述。(9) 业务服务。该章节阐述了城市时空大数据在国土空间规划领域应用时需要 注意的问题，以及为国土空间规划提高服务决策依据的相关要求。(10)附录。该附录主要对国土空间规划领域的典型应用场景及对应的典型 指标进行了定义，同时对每个典型指标计算所需数据、相关推荐模型等应用口径进行了规定，指导国土空间规划进一步具体应用。三、主要试验的分析、综述报告、技术经济论证及预期 的经济效果1.技术路线确定与论证。本文件编制的主要思路是通过规范城市时空大数据， 提升国土空 间规划应用的科学性。基于该思路，以及在对企业、城市等试验的基 础上， 形成了“基本原则构建、总体框架设计、数据要求规范、时空 大数据应用”的技术路线， 指导标准编制。基本原则构建： 主要是面向国土空间规划需求，确立“坚持以人 民为中心、坚持需求导向、坚持共建共享、坚持全生命周期管理”的 标准基本原则。9总体框架设计：主要是根据技术路线， 确定标准整体技术框架， 适用范围、术语定义、总体目标等内容， 并设计构建“基底数据、数 据准入、数据准出、数据应用”的技术框架流程。数据要求规范： 首先， 根据基本原则和总体目标， 梳理城市时空 大数据分类。本文件把握对“广义时空大数据”的继承性原则和对“狭 义时空大数据”的聚焦性原则， 构建全面适用于城市级国土空间规划 的数据分类体系； 并梳理各类时空大数据的属性与特征，为后续数据 要求提供基础。其次， 建立对城市时空大数据的获取要求和质量要求 体系， 并通过对各城市进行试验验证，制定数据准出规则， 供应用场 景层直接使用和调用。时空大数据应用：主要结合当前国土空间规划领域的重点需求， 从城市安全底线、人口结构、职住平衡、十五分钟生活圈、城市区域 联系等方面，举例提供具体数据使用规则，直观指导城市的实际应用。2.主要试验。本文件在制定过程中， 以深圳、广州、武汉、重庆、青岛、长沙 等各城市等不同规模城市为试验场地，对文件内容进行了试验， 试验 结果证明文件规定的数据分类、数据要求(包括数据校核等) 、典型 应用场景等在国土空间规划应用时能够更好的保证数据的科学性和 应用准度。基于手机信令数据、互联网地图数据、位置服务数据、物联网传 感数据， 分别在不同城市开展人口、城市空间布局、职住平衡、 15分 钟生活圈等的量化试验分析，其中很多试验分析涵盖全国107个国务 院审批规划城市。通过试验证明， 本文件中的时空大数据分类基本能 够覆盖国土空间规划的主要和重要应用，数据要求内容及具体量化指 标能够推动指标计算结果科学性和准度的提升，典型应用场景分析能 够涵盖当前城市国土空间规划的主要需求。整体技术可行、技术路线1清晰，对于推进国土空间规划领域时空大数据的科学应用具有重要意义，将有效提升国土空间规划领域应用的数据规范化水平。四、采用国际标准和国外先进标准的程度及与国际、 国 内同类标准水平的对比 (或与测试的国外样品、样机的有关 数据对比)通过检索，截至目前我国尚未发布与时空大数据在国土空间规划领域应用的基本规定的相关国家标准和行业标准。五、 与有关的现行法律、法规和强制性标准的关系本文件的制定符合中华人民共和国标准化法国家标准管理 办法， 文件中涉及所有数据均符合个人信息保护法中华人民 共和国网络安全法最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯 公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释电信和互联网用 户个人信息保护规定等国家法律法规的相关规定。目前， 国内外尚 无针对国土空间规划领域时空大数据基本应用规定的相关标准。本文 件可以填补国内相关标准的空白， 与现行的国土空间规划相关标准互补。六、 重大分歧意见的处理经过和依据 无。七、 标准作为强制性标准或推荐性标准的建议 建议作为推荐性标准实施。八、 贯彻标准的要求和措施建议本文件是国土空间规划领域中，首次对如何使用时空大数据的基 础性标准。本文件发布后， 承担单位和各参与单位将积极贯彻标准的 各项要求，及时在公众媒体、自然资源行业等做好宣传工作。通过宣 传、培训，使各类相关人员了解本文件的重要意义和具体实施方法，提高使用时空大数据开展国土空间规划应用的规范化水平。九、 废止现行有关标准的建议1无。十、 其他应予说明的事项无。1