2022年[浅议检察机关参与社区矫正的重要性] 社区矫正的功能有哪些.doc

2022年浅议检察机关参与社区矫正的重要性 社区矫正的功能有哪些近年来，全国各级人民检察机关提出了紧密围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，结合“宽严相济刑事政策”的落实，都为社区矫正的发展和完善带来了历史性机遇。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过中华人民共和国刑法修正案（八），明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，至此社区矫正制度正式成为了刑法的法条，这对我国的刑罚社会化和国际化有着重要的意义。为确保社区矫正工作依法规范实施，2012年3月1日，最高人民法院、最高人民检察院，公安部、司法部联合制定了社区矫正实施办法 (以下简称实施办法，为更好地履行检察监督职责，本文笔者结合在社会管理创新格局下检察机关参与社区矫正工作的重要性谈几点认识，以求商榷。 一、检察机关参与社区矫正的涵义与价值 （一）检察机关参与社区矫正的涵义 社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。随着监禁矫正模式局限性的日益突显和建设和谐社会背景下构建犯罪防控体系的现实需要，社区矫正这一非监禁行刑方式的普遍适用已成为必然趋势，也是贯彻中央政法委提出的创新社会管理的有效举措。 检察机关的一项重要职能是对管制、缓刑、暂予监外执行、假释和剥夺政治权利等五种非监禁刑的执行实施监督，即“监外执行检察”。社区矫正开展之后，司法机关及其矫正干部和社区工作者承担了对非监禁刑罪犯的帮教、考察工作，是行使刑罚执行权的实际工作主体和操作主体。宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关对刑罚执行的监督既包括对执行监禁刑的监督，也包括对执行非监禁刑的监督，所以检察机关的法律监督同样应适用于社区矫正，其监督范围是整个社区矫正领域的监管活动。 作为一项全新的社会化工作，社区矫正是一个系统工程，其主管部门虽是司法行政部门，但具体工作中还需要审判、检察、公安以及其他社区矫正组织的共同参与，各参与单位的正确定位和全面履职是社区矫正工作得以顺利开展的重要保证。因此，检察机关参与社区矫正工作的基本涵义是：以维护司法公正为原则，以强化刑罚执行监督为目标，结合履行法律监督职能，通过直接监督、间接转化、适当指导、适度帮助等方法，积极推进社区矫正工作。 （二）检察机关参与社区矫正的价值 1、是检察机关全面履行法律监督职能的要求和体现。检察机关参与社区矫正，是由检察机关的地位和性质所决定的。社区矫正作为刑罚执行权力，同样适用“没有监督的权力必然腐败”的规则。由于我国的行刑方式长期以监禁刑为主，在开始逐步扩大非监禁刑的适用和社区矫正，而有关法律、法规、制度尚不健全的情况下，必然有一个摸索和适应的过程。社会主义和谐社会首先是法治社会，社区矫正是否公正、具体处置是否适当，矫正人员能否依法矫正，必须要有完整的法律监督体制，检察机关在其中发挥着举足轻重的作用。 2、是检察机关参与社会管理创新的必要途径。社会矫正这一非监禁刑罚执行方式的进一步发展，是我国社会经济的发展和民主法制建设的客观要求，对矫正对象开展有效的帮教和管理，促使其顺利回归社会，对于保障社会稳定，促进社会和谐都有着重要的意义。周永康同志在全国政法工作会议上强调要解决好特殊人群的帮教管理问题，并将此作为深入推进社会管理创新的一部分，列入三项重点工作之中。检察参与社区矫正，不仅有利于及时发现刑罚执行中出现的法律监督线索，保障特殊人群的帮教管理工作依法、顺利进行，也有利于及时关注和化解社会冲突和矛盾，推动提高教育改造质量，化消极因素为积极因素，实现刑罚预防和控制犯罪的目的，是检察机关参与社会管理创新的有效途径，也是依法治国、以德治国方略在刑罚执行活动中的具体体现。 二、检察机关参与社区矫正的职责 我国宪法中明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此,社区矫正作为一种新型的刑罚执行活动,对其进行法律监督是人民检察院法律监督的一项重要任务。重视和强调检察机关对社区矫正的监督和管理,既有利于这个新生事物的健康有序地成长,又有利于更好地体现社区矫正人性化的特色。根据我国现行法律的规定,社区矫正的法律监督实际上是与人民检察院监所检察监督职责相对应的,由人民检察院对社区矫正组织在执行人民法院和监狱管理机关做出的已经发生法律效力缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行判决、裁定、决定执行情况是否合法进行监督,如果发现问题,通知执行机关予以纠正。由此可见,检察机关在社区矫正工作中承担着检察监督的职能,其职责作用主要表现在: 1、对社区矫正实施检察监督,保证社区矫正合法、公正、顺利开展。对社区矫正的检察监督,不仅限于对矫正过程的监督,而是自始至终的全方位监督。首先是通过对审判环节的检察监督,保证只有符合监外执行条件的罪犯才能进入社区矫正范围,从源头和入口处保障社区矫正的合法性。其次是通过对社区矫正过程的检察监督,保证执行机关依法进行管理教育活动、依法适用奖惩措施、依法保障社区服刑人员合法权益,从而实现社区矫正实施过程的公正。最后是通过参与单位及人员履职情况的检察监督,保证工作人员各司其职,各尽其责,严格依法履职,从而实现社区矫正工作有序开展。 2、对社区矫正实施检察监督,有利于实现权力的制衡。从刑罚执行的角度来说,社区矫正实质是一种行刑权。我国通过制度设置,由检察机关行使检察监督权来制衡审判权及司法行政机关的行刑权,对防止权力滥用和司法腐败滋生具有积极的作用。 3、对社区矫正实施检察监督,有利于维护社区矫正人员的合法权益。被矫正对象因实施了犯罪,理应受到刑罚惩处,但其身份仍是公民,依法享有未被剥夺的合法权利。检察机关对社区矫正工作实施法律监督,有利于解决对被矫正对象人权保护不力的问题,进一步体现法律的公平、公正。 三、实施办法的出台，明确了检察机关参与社区矫正的法律地位及重要性 一是明确了检察机关在社区矫正中的定位 。实施办法第二条第三款规定:“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”我国宪法第一百二十九条、刑事诉讼法第八条和第二百二十四条、监狱法第六条、人民检察院组织法第五条都明确了检察机关作为法律监督机关对刑罚执行活动的监督权,社区矫正作为刑罚执行活动的组成部分,必然纳入法律监督的范围。因此,检察机关在社区矫正工作中承担着监督职能。正如最高人民检察院副检察长孙谦在2009年全国社区矫正工作会议上所言:“开展对社区矫正的法律监督,是刑罚执行监督的重要内容,也是检察机关的一项重要任务,对于促进严格执法和公正司法,保障刑罚的依法正确执行具有重要作用。” 二是明确了检察机关是社区矫正法律监督的主体。实施办法第二条规定:“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”“公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。”第三条规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。” 检察机关对社区矫正的监督重点应是执法活动的合法性,对于违法行为依法予以纠正,对于发现社区矫正工作中存在的突出问题提出检察建议。社区矫正工作的执法者、工作者才是检察机关法律监督的对象。刑法修正案(八)的出台,从刑法条文上取消了公安机关负责对社区矫正人员监督考察的表述,使司法行政机关真正成为社区矫正的牵头机关。实施办法细化了公安机关、司法行政机关在社区矫正工作中的职责分工,进一步解决了社区矫正执法主体和工作主体职责不明的问题。因此,检察机关监督的对象不是接受社区矫正的监外服刑人员,而主要是担负监外执行交付、管理、矫正社区服刑人员的人民法院、司法行政机关和公安机关的司法、执法活动,监督这些国家机关及其履职活动是否合法。 三是明确了检察机关参与社区矫正应积极主动地行使检察权。实施办法第四条明确规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求,对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解,形成评估意见,及时提交委托机关。”刑法修正案(八)对刑法第七十二条、第八十一条作出修改,提出了对犯罪分子宣告缓刑、裁定假释前,应当考虑其对所居住的社区有无重大影响。我国刑法原将适用缓刑和假释的实质要件规定为犯罪人“确有悔改表现”和“不致再危害社会”,而没有规定相应的具体评价标准,导致执法人员很难掌握何谓“不致再危害社会”。此次修改明确将对所居住社区“没有重大影响”为具体操作标准,为缓刑和假释规定了确定的、便于操作的实质性要件。 实施办法中的调查评估,是对刑法修正案(八)相关规定的具体细化,规定了委托机关、受委托机关、调查评估的前提条件,以及调查评估的基本内容和程序要求。其目的是为了确认罪犯是否适合适用社区矫正,所居住的社区是否接纳、是否具备对其进行监督教育的条件,对其适用社区矫正能否达到刑罚执行的目的。社区矫正前的调查评估对于解决原有法律规定中对适用非监禁刑的条件规定模糊、不易正确掌握的问题具有重大的现实意义。因此,社区矫正前的调查评估是社区矫正工作能否顺利开展的重要环节。检察机关应及时依法介入审前调查评估,检察监督调查评估工作的全过程,如是否需要调查评估,调查评估的程序、调查评估的内容是否合法等。必要的时候,检察机关也可以依法委托县级司法行政机关进行调查评估,通过积极主动地行使检察权,保证社区矫正工作的依法顺利开展。 四是明确了检察机关对有关情况的及时获取权。实施办法对社区矫正人员规定了严格的交付、接收程序和基本监管要求,明确规定了监管处罚、治安管理处罚、刑事处罚的适用条件和程序,包括对社区矫正人员给予警告、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的罪犯收监执行等,明确了解除社区矫正的条件和程序。同时,实施办法还明确规定了在社区矫正各环节,包括确认矫正对象、交付执行、执行矫正、执行变更、执行终止等有关情况,有关部门应及时向检察机关通报、抄送、告知有关情况。如实施办法第五条就规定了如何将适用社区矫正罪犯的法律文书抄送其居住地县级检察院,第三十条规定了解除社区矫正的,司法行政部门应书面告知人民检察院。这一方面使检察机关开展社区矫正法律监督有了明确的标准,另一方面使检察机关及时获取有关信息有了明确的依据。 五是明确了信息交换平台,实现动态数据共享。 实施办法第三十五条第三款规定:“司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台,实现社区矫正工作动态数据共享。”社区矫正工作涉及多个部门,通过加强各部门之间的密切合作,建立社区矫正人员的信息交换平台,实现社区矫正工作动态数据共享,可以及时发现和堵塞各部门之间相互衔接工作中出现的漏洞,及时摸清社区矫正对象的底数,针对不同情况建档,有效降低脱管、漏管率,大幅提高社区矫正工作的质量和效率。 六是明确了检察机关在社区矫正中的监督措施。实施办法第三十七条规定:“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的,可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改,并将有关情况告知人民检察院。”第三十八条规定:“在实施社区矫正过程中,司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的,依法给予相应处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”检察机关对社区矫正的监督是刑罚执行监督的重要内容,在监督的过程中,检察机关可区分不同情况采取不同监督措施:提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。此外,还应依法行使职务犯罪立案侦查权,通过对社区矫正法律监督对象的贪污贿赂和渎职侵权犯罪案件进行立案管辖,加强社区矫正的法律监督。 七是明确了检察机关参与社区矫正应加强组织领导。实施办法第三十九条规定:“各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当切实加强对社区矫正工作的组织领导,健全工作机制,明确工作机构,配备工作人员,落实工作经费,保障社区矫正工作的顺利开展。”目前,不少地方社区矫正法律监督工作人员少、任务重、经费短缺的问题较为突出。各地要从贯彻中央关于加强和创新特殊人群管理要求、深入推进“三项重点工作”、参与社会治安综合治理的高度,充分提高对社区矫正法律监督工作的认识,切实加强社区矫正法律监督工作的组织领导,加强机构建设、队伍建设、后勤保障建设,建立健全内外部工作机制,充分履行法律监督职能,树立监督权威,确保社区矫正法律监督工作顺利开展。 四、检察机关参与社区矫正工作顺应新时代要求 近年来,作为法律监督机关,检察机关把社区矫正法律监督工作作为检察机关参与社会管理创新的结合点和着力点,通过各种方式与公安、法院等相关职能部门加强协调,延伸了法律触角,拓宽了监督职能,在社区矫正的法律监督工作中发挥了积极作用。 社区矫正实施办法的实施，使检察机关参与社区矫正工作有了完善的刑事立法，使检察监督工作有法可依，通过该实施办法,对社区矫正的法律性质、监督管理措施、工作程序以及社区矫正机构人员的设置、职责、执法监督、法律责任等方面做出了明确规定,解决了已存在的法律依据不足、监督客体模糊等问题。明确了检察机关在社区矫正工作中的法律地位,并完善监督的程序保障,对消极或积极对抗法律监督的行为,规定责任追究的程序,为检察机关的法律监督手段注入了强制力,强化了检察机关的监督力和权威性。同时,还赋予了检察机关纠正违法的执行力,在被监督对象不在限定的时限内纠正违法并将纠正情况反馈给检察机关的情况下,使检察机关具有相应的违法处置权。 该办法的施行,对社区矫正工作的体制机制、适用对象、矫正方法、矫正实施、解除矫正等各个环节作出具体规定,是一部具有司法解释性质的重要规范性文件,是推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措,也是全面贯彻中央关于加强和创新特殊人群管理要求和深化司法体制机制改革的重要制度成果。该办法的实施使我国社区矫正工作完成了从“无法可依”到不断尝试再到“有法可依”的质变。笔者认为每一步的完成,都是我国刑法体系上增放了一块重要的基石。一系列的规范性文件及刑法修正案(八)的制定和实施,解决了检察机关在社区矫正工作中的任务,以及监督谁、监督什么、怎么监督、监督效果评价等重大问题,使检察机关开展社区矫正法律监督工作逐渐步入有章可循的轨道,基本形成了现有的监外执行检察和社区矫正法律监督体系。 该办法的施行，对检察机关社区矫正法律监督工作提出了新的时代要求:即在新的历史时期,要保障社区矫正工作的法律监督能够有效展开,检察机关除了要敢于顶住压力,排除干扰,大胆监督以及提高监督的主动性和有效性以外,还要在针对违法提出纠正意见、制发纠正违法通知书或者发出检察建议书之后,能够重视深入查究违法背后的职务犯罪。只有这样,才能树立起检察监督的权威性和科学性,也才能使社区矫正的法律监督工作做得更好。 笔者认为，基层检察院监所检察工作的重心是监管场所的检察,而负责社区矫正检察监督工作的人员往往数量较少,建议检察机关配置足够的人员,使工作职能更加明确化,主要负责:监外执行法律流程及法律文书流转的监督,包括收监执行等;社区服刑人员控告申诉及谈话教育;对社区矫正决定的作出、运作,社区矫正机关及工作人员执行职务,社区矫正服刑人员权利保障进行检察监督。 第 13 页 共 13 页