[论农村土地所有权的完善] 以后农村的土地所有权.docx

论农村土地所有权的完善 以后农村的土地所有权论农村土地全部权的完善强化农夫土地财产权利是农村土地制度改革的一项重要目标，为此有学者提出“虚化全部权，强调用益物权”的改革思路，主见将改革的重点放在农村土地用益物权的完善上，而不应纠缠对土地全部权的规定，理由是：物权法的发展趋势是从归属到利用。笔者认为，全部权是用益物权设立的依据，全部权制度的不健全会干脆影响用益物权功能的发挥。农村土地全部权制度的主要缺陷在于全部权主体的不明确和全部权权能的不完整。一、农村土地全部权主体的完善民法通则和土地管理法是规定农村土地全部权主体最重要的两部法律。民法通则第七十四条其次款规定：“集体全部的土地依照法律属于农村农夫集体全部，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农夫集体经济组织全部的，可以属于乡（镇）农夫集体全部。”土地管理法第十条规定：“农夫集体土地依法属于村民集体全部的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农夫集体全部的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农夫集体全部的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”尽管民法通则规定了乡、村两级全部，土地管理法规定了乡、村、村民小组三级全部，但两部法律在全部权主体的规定上是明确、一样的，即农村土地全部权主体是农夫集体。考察我国建国后农村土地制度的历史演进，上世纪50年头初期我国农村起先了高级农业合作社改造，农夫将私有土地无代价地转归合作社集体全部，高级社全部收入的实物与现金，除缴纳国家的税金和扣除必要的支出（生产费用、公积金、公益金）后，根据人、劳动比例安排，即一部分按人头平均安排，一部分按劳动分工多少安排，即实现了农村土地集体全部制。之后，农村土地集体全部制经验了从单一的人民公社全部制到以生产大队为基础的三级全部制再到以生产队为基础的三级全部制的演化过程，确定了我国现行农村集体土地全部制的基本框架。农村土地农夫集体全部权正是土地集体全部制在法律上的简洁对应。承包经营制以前，在农村集体经济组织是农村生产的组织者，此时的农村土地全部权主体农夫集体，是指农村集体经济组织。而实行家庭承包经营制后，农户成为农村生产经营的基本单位，原来的集体经济组织已经失去了共同劳动、共同安排的经济功能和政治功能，基本不复存在，但这种全部权形式却被保留下来。农村土地全部权主体农夫集体，成了一个看不见摸不着的抽象而模糊的概念。农夫集体不具备法律主体地位，如何成为农村土地全部权的主体？由于农夫集体的抽象性，缺乏准确的内涵，集体与成员之间的关系也没有清晰的界定，以至于现实中通常是由乡政府、村委会、村民小组实际驾驭着农村土地全部权，代表农夫集体的意志，而农夫集体中的每一个农夫却失去了土地财产权利，特殊是参加和决策的权利。全部权主体的模糊必定导致权责不清，不仅损害了农夫的利益，也破坏了有限的耕地资源。近年来改造农村土地全部权的呼声此起彼伏，学界关于变革农村土地全部权主体的主见主要有四种：实行农村土地国家有全部；实行农村土地农户私有；实行国家全部、集体全部和农户私有并存；坚持土地集体全部制的前提下，改革农村土地全部权主体制度。实行农村土地国家全部，不仅实际运行状况与现行的集体全部差别不大，而且简单导致国家对农夫土地权利的随意干预，操作难度也比较大。实行农户私有不仅违反我国社会主义政治经济体制，更重要的是在我国城市化、工业化无法满意进城农夫就业需求的状况下，将付出沉重的社会代价，影响社会稳定。实行国家、集体、农户全部权并存同样存在上述弊端。笔者认为，在坚持集体全部制的前提下，改造农村土地全部权主体制度，是现阶段完善农村土地全部权应坚持的方向。我国农村改革的方向是立足本土，建设社会主义新农村，实现农村的工业化、现代化。尽管我国政府提出，目前已经到了“工业反哺农业”的时期，但我国的工业发展水平还不是很高，反哺农业的实力有限，当前和今后相当长时期内，政府还无力为农村建设及农夫生活水平的提高作大量投入，农村公共事业的发展及农夫生活水平的提高要来自农村自治和农夫集体的努力。土地是农夫最重要的财宝，以集体全部制为基础完善土地全部权主体制度，有利于实现农村改革的目标。如何在坚持农村土地集体全部制的基础上完善土地全部权主体制度：学界有不同的主见：1、法人全部权说。这种观点主见农夫集体为农村土地全部权主体，将农夫集体视为法人。农村土地便是法人财产的一部分。这事实上是以现代法人制度说明目前农村土地状况。有学者在法人全部权说的基础上提出将集体成员间的关系股份化，将农夫集体改造成股份公司，理顺集体与其成员之间的关系。2、新型全部权说。这种观点依旧坚持农村土地全部权主体为农夫集体，只是将农夫集体视为一种新型民事主体，是继自然人、法人、国家之后出现的第四类民事主体。这种新型民事主体与法人最大的区分在于，它只是以其全部财产中可依法处分的部分财产对外担当民事责任。由此，农村土地全部权也就成为一种新型的全部权类型。3、按份共有说。这种观点主见将农村土地明确界定为农夫按份共有。将农夫视为农村土地全部权主体，农夫拥有按份分割农村土地全部的权利。4、特别共有说，又称新型总有说。这种观点主见将农夫视为农村土地全部权主体，肯定社区范围内的农村土地全部权由该社区全体农夫不分份额、不行分割地共同享有。笔者赞同特别共有说，理由如下：第一，从全部权与全部制的关系上看，二者不是简洁的对应关系。全部制属于经济基础，是一个经济范畴，反映人们对生产资料和劳动产品的占有关系；全部权是一个法律范畴，属于上层建筑，是以权利义务为内容的意志关系。全部权虽然是全部碍制在法律上的表现，但全部权并不是对全部制的简洁模拟或直观的反映，在同一种全部制的基础上，可以产生一种或多种全部权形式。在全部制与全部权问题上，宪法的任务主要在于对全部制予以规定，民法则规定全部权，将宪法关于全部制的规定全面地、精确地以法律关系的形式反映出来，过分拘泥于概念述语，把民法只看作是对宪法相关规范的注解的思维方式是不足取的。其次，将农村土地全部权主体规定为农夫集体，反映了法学界的一些学者对集体全部权本质的一种传统观念，即认为集体全部权和国家全部权一样，只能是一种间接全部权，正如全民全部制对应国家全部权一样，集体全部权的主体不行能是集体成员的全体，而只能是农夫集体。殊不知，在经济基础上二者存在显著区分，就全民全部制而言，由于全国人民在全国范围内对生产资料的共同占有，其主体人数之众、范围之广，在客观上使每个劳动者无法干脆行使对这部分生产资料的全部权，因而全民全部制就是国家全部制，在法律上就表现为国家全部权。而集体全部制是肯定社区范围内的全体劳动者共同占有生产资料的公有制形式，其主体人数之少，范围之小，是不行与全民全部制相担并论的。这就使得肯定社区范围内的全体农夫干脆占有生产资料，享有全部权在客观上成为可能。第三，现阶段农村土地制度改革的目标之一是维护农夫的土地权益，调动农夫的主动性，提高农夫的生活水平。而农夫集体中的“集体”一词，是一个普遍而模糊的概念，无论将农夫集体进行法人化改革，还是将农夫集体规定为新型民事主体，都难以解决作为其成员的农夫利益的爱护问题，即使进行股份化改造，农夫拥有的股权要受到法人经营状况的影响，也不是一项有保障的权利。将农村土地全部权的性质界定为特别共有权，农村土地全部权主体仍是自然人农夫，是一群自然人，“这些人群共同体并不是一个具有独立法律人格的团体，而是以成员个人为本位的团体，其权利义务仍由组成团体的全体成员承受，因而其主体仍是自然人，是自然人以特别形式群体形式享有全部权。”特别共有是与一般的共同共有相对应的概念，其特别之处表现在：1、共有人的确定性和不固定性及人数的众多性。农村土地全部权的主体是肯定社区范围内的全体农夫，可以确定为村民小组的全体农夫、村全体农夫、乡镇全体农夫，但共有人又不是一成不变的，可能因死亡、退出等状况削减，也可能因诞生、加入等状况增加。由于身份的确定性，共有权不行继承与转让。并且与一般共有相比，由于其区域性特征，表现出人数的众多性。2、权利的统一性与不行分割性，以及与此相关联的共有关系的许久性。共有权由本区域内的全体农夫共同拥有，任何人对土地有应有份并不详细划分，恒久属于潜在份，恒久不得要求分割。相对于一般的共同共有，比如夫妻共有、合伙共有，因夫妻关系、合伙关系的解散而歼灭，具有相对短暂性，特别共有并不因共有人的增加或削减而变更共有关系，只要有法律的确认，共有关系将恒久存续下去。在法律上确认肯定社区范围内的全体农夫是该社区范围内农村土地全部权主体，有利于调动农夫充分利用土地的主动性、主动性和创建性，同时可以减弱地方各级政府或其他组织对农夫土地权利的干预和侵扰。这种特别共用模式运行中体现的同等和民主思想也有利于实现农村的民主与自治。人数众多的共有人如何行使土地全部权，是关系农夫能否真正享有土地权益的重要环节。土地全部权的行使应当是全体共有人共同的意思表示，但由于农村土地全部权的特别性，众多共有人的意思表示很难达到完全一样，因此超过三分之二的意思表示即可视为全体共有人共同的意思表示。在村民小组范围内，有条件召开全体村民大会确定如何行使土地全部权，在村和乡镇范围内，由于共有人的人数较多，可以召开村民代表大会确定土地全部权的行使。为了保障农夫的土地权益，村民会议的决议应做到详细、细致、明确，并由村民代表执行。村民代表可以分别由村民小组组长、副组长，村委会及乡政府担当。村民小组组长、副组长和村委会担当行使农村土地全部权的代表，符合村民自治要求笔者之所以主见乡镇政府可以作为乡镇范围内行使农村土地全部权的代表，而不另设机构，是因为土地收益主要用于发展农村的公共事业和建立农夫的基本社会保障。而乡政府是本区域内公共事业和公共利益的管理者，由其作为行使乡（镇）一级农村土地全部权的代表，可以避开程序上的繁锁，但应对土地收益设立特地账户，进行专项运用。为保证村民会议的决议真正得到执行，村民会议可以选举富有阅历、处事公允、威望较高的村民担当监督员，对土地全部权行使代表的活动进行监督，对于侵害农夫土地权益的行为，提请村民会议审查，作出维持或撤销的确定。同时还应从法律上为保障农夫土地利益的实现供应救济途径，对于侵害农夫土地权利的行为，农村土地全部权主体有权请示法院予以撤销。构成犯罪的，依据刑法、土地管理法、最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件详细应用法律若干问题的说明和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究责任人的刑事责任。二、农村土地全部权权能的完善农村土地全部权具有一般财产全部权的基本特征，全部权人对其所拥有的土地享有占有、运用、收益、处分的权利。在当今社会，依据社会公共利益的须要，对土地全部权进行肯定的限制，已经成为各国土地立法的通例。我国所实行的土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、基本农田爱护制度以及土地执法监察制度等，都是对农村土地全部权所作的限制。因此，我国农村土地全部权是一种负担、受限制的全部权。但是农村土地全部权的负担及对其限制性规定不应当成为排斥和剥夺农村土地全部权主体所享有的土地权利的法律依据和理由。从民法通则所列举的土地全部权的权能来考察我国农村土地全部权状况，处分权是全部权最核心的权能，而我国农村土地全部权恰恰不具备处分权能。土地管理法规定：除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准运用本集体经济组织农夫集体全部的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经济依法批准运用农夫集体全部的土地的以外，任何单位和个人进行建设，须要运用土地的，必需依法申请运用国有土地。由于国家公权力的介入，农村土地全部权人无权出让、转让、出租、抵押自己所拥有的土地。与此相应，土地全部权中的收益权能也受到严峻侵害，由农用地转为建设用地的级差地租被一些地方政府和开发商攫取。农夫是农村土地全部权的主体，在法律和政策的限度内，给予农村土地全部权以完整的权能，由农夫自己确定如何运用、处分土地，才能真正实现农夫在土地上的最大收益。最重要的是削减国家公权力对农村土地全部权的介入，保障农夫对农村土地的处分权能。从我国目前状况看，政府征用农村土地不仅限于公益性用地，还包含了大量的经营性用地，政府采纳强行低价征收高价出让的方式以牺牲耕地、牺牲农夫利益为代价。政府和开发商获得高额土地级差收益，向农夫征收时，却以稻谷、麦子的价格折算补偿。因此，必需改革现行的征地制度，严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权仅限于公益性用地，包括军事、能源、交通、水利等，法律应以列举的方式明确公益性用途。经营性用地不能以发展经济为名，以国家的行政权力强行征地，应允许农夫以出让、转让、出租、抵押等方式行使土地全部权的处分权能。法律法规给予农夫对土地的处分权，不仅是必要的，也是可行的。针对农村建设用地隐形交易大量存在的状况，国土资源部在我国东南沿海的一些地方进行了农村建设用地运用权流转试点，取得了良好的效果。广东省颁布实施了集体建设用地运用权流转管理方法，农村土地市场与国有土地市场的接轨指日可待。以市场的方式处分土地，其价格也应由市场确定，即使是公益性用途的征地，也应当实行补偿市场化，而不是行政性补偿。发达国家及地区均以补偿征地造成的实际损失为原则，并由市场确定价格，这些胜利的阅历值得我国借鉴。农夫获得了土地运用和处分权能，土地收益权自然就获得了保障，对于农夫的土地收益，政府不应参加安排，而应通过土地税收制度加以调整。 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