2022年深化农村土地制度改革、促进乡村全面振兴.docx

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1、2022年深化农村土地制度改革、促进乡村全面振兴 深化农村土地制度改革、促进乡村全面振兴 实施乡村振兴战略必需对农村土地制度进行改革,虽然土地管理法实施以来始终提农村土地运用制度改革，但是收效甚微，中共中心国务院关于实施乡村振兴战略的看法提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点阅历，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提,也是深化实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作阅历，从农村土地利用及管理的现实状况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的缘由，提出新形势下如何通过

2、加强管理促进乡村振兴。 一、农村土地利用及管理中存在的问题 农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的变更造成的，主要体现在以下几个方面： 1、城乡规划严峻滞后和土地利用总体规划随意调整 城乡规划法颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未变更，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，根据法律规定应与之相连接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划

3、为限制建设区。 2、多年以来农村集体土地随意征收 虽1982年颁布的中华人民共和国宪法第十条三款规定：“国家为了公共利益的须要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止全部的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的须要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家平安和广阔社会公众福祉的利益1”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特殊是上个世纪九十年头中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。 3、集体经济组织管理权渐渐弱化 “三级全部、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡

4、镇集体经济组织资产管理、运用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演化成乡镇财政收入。4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准2 一般状况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年头初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富有的农夫为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农夫返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参加农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。 5、农村村民建

5、房实际状况 农村村民建房和城市人口买房没有多大区分，无房户、拥挤户一般状况下没钱建新居，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的改变不断地出建新居、卖旧房，但是由于土地管理法第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格根据法律的规定来做的话农村村庄的改变就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍实行了一些变通的手法来处理此类事情。 6、各项普查、调查工作漏洞 城镇地籍调查、林业资源普查、集体建设用地调查和农村承包经营权确权等基础性工作都是对外招标后由社会中介机构担当，在不动产登记代理工作不指定中介机构前提下，拥有各项调查数据

6、成果的中介机构将获得更多的利益，加上个部门之间资源不互通、成果不共享，社会中介机构借机获得利益严峻的损害了集体经济组织及其广阔成员的利益。 7、不动产登记未能全覆盖 而且不动产登记机构整合只是表面上的整合，一个窗口对外，对内仍是各自为政，国土资源部和住房城乡建设部2022年9月下发关于房屋交易与不动产登记连接有关问题的通知明确了房屋登记资料的移交时间，也做到了，但是土地登记的资料并未移交，而且部分市登记中心和市辖区登记分中心管辖权划分尚未划定，房地产交易业务并未根据规定期限办完的普遍存在，权力寻租留了空间。 8、卫片核查对违法的定性和确认非常混乱 规划执法坚持没有规划审批文件就是违法，土地执法

7、认为没有用地手续就是违法，哪怕是设施农用地只要没备案就可以算作违法，根本不考虑当地风土人情和详细状况，国土资源系统的卫片执法检查和地籍变更调查更是严峻脱钩，地籍部门不管实际状况干脆将农用地变更建设用地，行政执法部门对违法定性、处置与上级机关检查验收不一样现象大量存在；而且行政机关之间没有协作和协作，重复工作奢侈了大量的人力、物力，没能做到高效、便捷、文明执法。 9、政策文件没能有效的落实 近年来国家下发的激励进城农夫工和高校毕业生、复员退役军人返乡支持农业政策，以及支持乡村旅游、发展休闲农业、制定乡村振兴规划等文件，各地政府只是转发文件，虽要求都是要求相关部门制定详细、有效的措施，但是既没有跟

8、踪反馈结果、也没有出台新的文件和实施看法。 10、设施农业政策过于教条 农业设施不动产登记、抵押未能全面铺开，始终以来对于农业设施的权属是禁止转让的，严峻的损害了广阔农业生产者的合法权益，北方的蔬菜大棚和果树的看护房、规模化养殖禽舍还要是根据原国土资源部下发文件要求建立临时性设施明显是不行能的，因为那样根本起不到看护作用，因为看护房不仅要具备居住、储存农机具和生产资料、还要具备简洁的加工、分拣等功能。 二、形成土地管理政策和实际工作脱节的主要缘由 农村土地管理政策制定和实际工作的脱节主要缘由是制定政策的人根本不了解农村、农业的实际状况，而且对于不同的地区农村、农业生产生活环境和条件是不同的，是

9、不能制定统一的标准的，各级行政机关领导和工作人员固有的思维模式更是乡村振兴的阻碍。 1、决策前缺乏肃穆仔细的调查探讨 各项政策性文件的起草人多属于学者，前往各地基层去调研接触的都是领导事先支配好的人，座谈也是讲好话、说套话，由于得到的数据并不真实，所以做出的结论、制定的政策也就脱离了实际，虽说目前法律的修改在政府网站公开征求了看法，但是真正能上网回复看法的很少是农夫，即便有一些农村工作者和了解农村现状的人提出的看法往往也会被专家、学者所忽视，因为提出的看法没有可操作性，无法形成法律的约束力。 2、管理部门之间的要求差异过大 土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准

10、造成了目前“两规”在许多方面不协调的局面3,两个部门在规划的编制和修改过程中未能相互协调造成了两规冲突，使得土地征收和供应过程中出现断缺现象，土地执法、规划执法和城市综合执法之间本就存在执法冲突，由于两规之间不协调加上部门缺乏有效的沟通和协作，致使各执法部门在履行职责时各自为政。 3、集体土地和国有土地政策差异过大 现实社会对土地的价值观促成了大量集体土地被征收，主要是因为土地征收“同地同价”政策并未真正落实，也就是说国家依法征收农夫集体组织全部的土地所赐予集体组织和农夫的补偿价格与国家依法出让国有土地运用权的出让价格相同4没能实现，正是由于在房屋、土地征收过程中补偿标准因国有和集体差异过大，

11、而且集体土地在抵押贷款方面始终受到诸多限制，加上地方政府在土地征收后可以获得出让收益，使得大量的集体土地在不具备“公共利益”条件下被征收。 4、土地征收补偿制度不合理、落实不到位 虽辽宁省实施中华人民共和国土地管理法方法对征收集体建设用地、宅基地等明确指出了应当赐予土地补偿费和相应的安置补助费，但是实际工作中并未得到落实；征收属于高效农业的果蔬大棚仅仅是根据接近耕地计算土地补偿，附着物另算，并未考虑菜地开发、养护的付出；特殊是在实施了区片地价以后，制定的区片标准较低，根本不切合实际，特殊是近郊农夫的利益受到了的损害较大。 5、基础性工作数据不真实 由于各项调查、普查工作均是以招标形式由社会中介

12、机构负责，前期打算、人力物力投入、工作监督、资金拨付、结果验收等诸多环节存在大量人为因素，虽项目通过了验收但真实的结果往往不尽人意，调查数据仍大量保存在中介机构，未能将调查、普查的成果数字化，托付调查的机关只是存放了调查验收的相关资料，这些资料和成果并不能干脆应用于实际工作。 6、集体土地全部权、运用权未能依法登记 集体土地全部权发证工作并未真正完成，权属调查结果不敢公开，全部权证书大量存放于国土部门档案室内，城镇地籍调查、乡村集体建设用地确权、农村承包经营权确权等数据未能做到整合，市辖区土地管理部门统一管理，不动产登记未能实施统一登记，致使不动产登记部门管理混乱、职责不清，对于工作连接不动产

13、管理部门和地方政府没能做到有效的沟通。 7、各行政机关领导的官本位思想严峻 各行政机关领导的官本位思想和权力欲望严峻，认为民不会、不能、也不敢和官斗，即便行政机关做错了反正有国家赔偿存在，没人会主动承认自己工作的失误，虽然中共中心、国务院要求行政执法重心下移，但是仍旧出现了锦州市国土资源执法队伍人员、编制上收和锦州市城市管理监督执法队伍表面下沉的现象。 三、新形势下如何通过加强管理手段助力乡村振兴 中共中心在提出关于实施乡村振兴战略的看法之后印发深化党和国家机构改革方案，明确了自然资源部主要职责是：“对自然资源开发利用和爱护进行监管，建立空间规划体系并监督实施”，那么改革以后自然资源管理部门不

14、仅要负责建立统一的空间规划管理体系，而且还要负责自然资源开发利用和爱护进行监管、以及对空间规划体系的监督实施，虽然有效地解决了管理者“不到位、空间规划重叠等问题”，但是要想实现乡村振兴方略仍有很多问题亟待解决。 1、适时修改中华人民共和国土地管理法 结合中共中心、国务院关于实施乡村振兴战略的看法，以及国务院关于物流业、全域旅游发展等促进经济发展的政策性文件，依据农村集体土地运用制度改革试点成果，在全面征求社会各界看法后，进一步完善集体土地运用和管理的规定，满意农村经济发展的需求。 2、做好调查和规划工作、全面对社会公开 以全国“一张图”为工作底图，结合全国第三次土地调查进一步核实农村土地运用现

15、状，地方人民政府筹措资金根据法定程序编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和土地利用总体规划，自然资源主管部门要刚好编制城市、镇限制性具体规划和重要地块修建性具体规划，以及土地利用年度安排，规划和安排批准后应当面对社会公开规划文本、规划说明、批准文书及相关图件，以便查询和质疑。 3、全面开通行政审批、审核、备案网上办事系统 开通行政审批、审核、备案网上办事系统，使网上办事系统与行政审批大厅（中心）同时受理相关业务，全面实施一次性告知，网上受理的实行网上答复，线下受理的也可在网站进行查询，结果可以（加水印）实行干脆打印，与线下索取法律文书具有同等法律效力。 4、全面实施涉法、涉访事项公开

16、查询制度 实施信访案件、违法案件、行政确权等涉法、涉访事项从受理、立案、调查、到处理全过程公开制度，案卷内容全部网上公开，以削减人为因素对案件处理的影响，接受社会各界监督。 5、为失地集体经济组织建立特别的补偿机制 为土地管理法实施以来被征收土地的集体经济组织建立特别的补偿机制，依据各集体经济组织被征收土地总数量、非公益性设施的比例建立补偿基金，资金由中心财政和省级财政负责筹措，以历年来征收的新增建设用地有偿运用费、土地管理费、土地出让收益和相关税收上收的比例分层为限，以县级政府为管理单元，主要用于集体经济组织及其剩余成员的新农村建设补贴（不包括基础设施建设），基础设施建设由市县人民政府负责。

17、 6、规范设施农用地和支持农村、农业各项政策 自然资源部会同农村农业部探讨制定规范设施农用地和支持农村、农业各项政策，地方人民政府因地制宜的制定设施农用地详细实施方案，以及对于国家制定的支持农村、农业的各项政策制定相应的落实措施，避开因为没有详细措施使得群众认为国家政令不通。 7、尽快实施不动产统一登记制度 尽快根据物权法要求完成不动产统一登记，理顺市不动产登记中心和各分中心关系，全面开展不动产登记信息网上公开查询工作，将农业设施及其他附属设施纳入不动产登记范围，只要涉事人作出“地上附着物未变更”承诺即视为未变更，无需现场调查，可做事后监督，发觉承诺内容为虚假信息的刚好作出变更，并将其纳入社会

18、联合惩戒的失信责任主体。 8、统一卫片执法检查和地籍变更调查口径 将卫片以执法检查工作方案与地籍变更调查工作方案用一个文件下发，统一口径，对于不能确认违法的的疑问图斑不做变更、下一年跟踪检查，对于临时用地、设施农用地、压占土地的要纳入长期跟踪管理而不是简洁的变更了事，由于主体功能区划定和城乡规划职能的划入，因最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复规定“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”，所以在执法过程中应当首先执行城乡规划法，总之就是要避开地籍变更与执法工作脱节、避开

19、执法工作和执行工作脱节。 十九大报告中关于深化农村土地制度改革的主旨思路就是要解决好许久以来困扰农业经营与产业融合的农村人地冲突问题5，现今许多领导认为只要有政府行政指令或者行政指导、加上政策的引导和扶植资金的支持下就能完成乡村振兴的目标，实际状况并非如此，乡村经济的振兴还须要各级行政机关变更固有的思维模式、真正的为广阔人民群众着想、依法依规办事，更须要农村集体经济组织和广阔农夫群众自身的努力才能达成的，所以说在乡村振兴的道路上自然资源部门任重而道远。 第11页 共11页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页