公民参与城市政府公共政策的实证研究——基于五个城市政府网站数据的分析-孙彩红.pdf

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1、一、问题提出和研究重点对城市政府在公共政策过程中的公民参与状况进行研究，结合理论与实践，主要有四个方面的考虑。首先，扩大公民有序政治参与是坚持人民当家作主这一社会主义民主政治本质特征的重要保障。党的十八届四中全会在建设法治政府部分，提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”1，把公众参与放在第一位，凸显了公民在政府重大决策制定中的重要地位。党的十九大报告强调“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”2，也体现了公民参与决策的重要民主权利。其次，现代政府治理在一定意义上是制定和执行公共政策的过程，公民对政府公共政策的参与，

2、是公民参与政府治理的重要组成部分。再次，从已有研究成果分析来看，对公民参与地方政府公共政策的研究较多的是理论、功能、困境等方面的阐述，实证和经验研究比较少；而且经验研究多数以发达地区地方政府的案例为分析对象。最后，本文试图分析在全国不同地区，公民在参与城市政府公共政策过程中的状况有什么共性特征和差异性问题，以探讨背后的主要影响因素。（一）研究文献回顾近年来对公民参与公共政策这一主题的研究成果比较多，也是公民参与这一研究领域的重要部分。具体限定在狭义政府范围的公共政策中的公民参与，检索近十年来中国知网的学术论文，主要集中在如下领域：第一，对公民参与的理论探讨，多关注公民参与公共政策的重要功能和作

3、用，这在学术界基本达成共识。公民参与不论是对公共政策的制定过程、执行过程，还是对公共政策的评估，都有重要实践价值。第二，对公民参与公共政策的困境和限制性分析，以及从宏观层面讨论如何进一步发展公民参与公共政策的机制和思路对策。有学者总结了十大困境，包括社会认知、公民参与能力、公共利益和私人权利、民主与效率关系、强势群体操纵等3。另有学者探讨了非制度性公民参与给公民有序参与公共政策带来的困境和副作用4。不过，在这些困境分析中，对于更为关键的制度法规方面限制性因素还应该给予更多关注。有学者从利益协调的视角提出建公民参与城市政府公共政策的实证研究基于五个城市政府网站数据的分析孙彩红 （中国社会科学院政

4、治学研究所，北京100028）摘 要：公民参与城市政府公共政策是政府治理的一个重要领域。为判断城市政府在公共政策制定过程中公民参与的实际状况，本研究对分布在我国东部、西部、东北等地区的五个城市政府网上公开的具体参与案例进行实证分析。结果发现，吸纳公民参与公共政策的议题范围和数量有明显差异，参与环节以政府对政策的征求意见稿公开的环节居多，参与方式以各种媒介为主，参与结果公开有限。可以判断，在地方公共政策制定中的公民参与具有行政选择性特征，公民参与层次和参与环节发展不平衡。分析这种参与状况的影响因素，主要涉及法律制度、经济发展水平和公民本身因素等方面，这也是进一步扩展和发挥公民参与公共政策的实际功

5、能需要着重考虑的要素。关键词：公民参与；公共政策；城市政府；政府治理中图分类号：630；61 文献标志码：A 文章编号：100 460（018）01 0107 07收稿日期：017107基金项目：中国社会科学院创新工程项目“政治发展与地方政府治理现代化研究”（18ZZ00）；国家社会科学基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳妥实施大部门制研究”（14AZZ00）作者简介：孙彩红（176），女，山东夏津人，副研究员，从事政府治理与体制改革研究。ADMINISTRATIVE TRIBUNE行政论坛2018年第1期 总第145期 107万方数据构公众参与公共政策的机制5；还有的观点侧重从政府发挥

6、引导与控制角色的角度，提出促进公民有序参与公共政策的思路和建议6。第三，对互联网时代公民参与公共政策的分析和探讨。有观点认为，在互联网迅猛发展的时代，公民对政府公共政策的参与，在参与范围、参与规模、参与水平等方面仍然存在很大局限性7。也有观点认为，公民通过互联网参与公共政策还存在公共政策制定权与公众网络参与权的利益之争、公共政策的公平性与网络民意局限性的矛盾8。还有研究是从公民通过网络参与政府政策制定的层次性分析，提出政府广纳网络民意的策略性转变9。第四，一些具体案例分析和经验研究。一类是就某个地方公民参与状况进行个案分析，像对杭州开放式决策的案例分析10、广州组织式参与的个案研究11、南京评

7、估式参与的经验分析12。另一类是通过调查问卷进行实证分析，研究公民参与公共政策的过程13。还有一类是就某些领域公共政策制定过程的公民参与状况进行分析，比如，有的是对医疗政策中的参与进行分析14，有的是对住房政策领域的参与进行讨论15，并提出针对性建议。综上所述，已有研究从不同角度和侧面探讨分析公民在公共政策参与中的功能、困境、具体案例中体现的不同参与方式和机制。但是，对公民参与公共政策的实证研究还不是很多。进一步观察已有经验研究，研究对象多集中在发达地区，缺少对不同经济发展程度的多个地方政府公共政策制定中吸纳公民参与的比较分析，这方面研究成果比较少。这为本研究提供了拓展空间。（二）确定研究重点

8、根据研究目的和上述已有研究的不足来确定研究重点。本文选择对多个城市政府公共政策过程中的公民参与进行实证分析，从公民参与的主要维度分析城市政府吸纳或邀请公民参与的实际状况。这些分析将会对推动公民参与公共政策的实践发展提供参考依据。由此，对公民参与城市政府公共政策的分析，主要采用案例分析和比较分析方法。案例和样本选择有如下四个条件：第一，从中国各省（除了四个直辖市）涵盖不同经济发展水平的地区，按照中国统计年鉴上的顺序依次选择沈阳、杭州、济南、广州、贵阳等五个城市政府，以这些政府为样本，分析公民参与公共政策过程的情况。第二，用来分析的公民参与公共政策的案例事项，主要以这些政府门户网站上公开的案例为来

9、源，包括网上民意征集、公众调查等栏目公开征求意见的公共政策事项。第三，主要是这些城市政府及其职能部门制定的一些公共政策，不包括城市政府的行政立法和地方人大立法中的公民参与。第四，时间确定为从2014年到2016年这三年期间，这些城市政府官网公布的公民参与政策的案例事项。重点是分析公民参与城市政府公共政策的共性特征和差异性问题，探讨背后的主要影响因素。二、公民参与城市政府公共政策的实证分析根据上述条件，整理来自沈阳、杭州、济南、广州、贵阳等五个城市政府门户网站的公民参与公共政策的案例，结合公民参与的基本要素，主要从公民参与议题、参与的主要方式途径、参与的时间期限、参与环节、参与结果的公开等维度来

10、总结分析。这些分析可为判断公民参与地方政府公共政策的实践状况和解决政策参与中的主要问题提供现实依据。（一）公民参与公共政策议题范围和数量在这些城市政府网站上，公开征集民意和发布公告的公共政策事项和案例，虽然总趋势是涉及议题范围越来越广泛和多样化，但不同地方在征集政策议题的数量以及议题在不同领域的分布结构方面仍有不少差异。由表1可见，这五个地方公开征求社会和公民意见的政策事项数量，有着明显差异，经济发达的杭州和广州处于领先地位，西部地区的贵阳排在最后。观察公开征求意见的政策议题内容和分布结构，共同点是都有涉及基本民生服务和为民办实事的政策议题，不同的是所占比例差异比较大。经济发达的杭州、广州，公

11、开的政策议题涵盖范围更广、更加多样化，在结构上也趋于均衡；而沈阳的公开征集则是以民生事项的政策为主，济南的则是以城市建设的政策为主。（二）公民可利用的参与公共政策的主要方式五个城市政府向公民提供的公开征集公共政策意见和建议的方式，包括电子邮件、官方网站、部门电话或传真、传统书面邮寄、服务热线等方式。沈阳市为公民提供电子邮件方式的政策意见征集事项占58.3%，让公民通过政府网站提供的平台和窗口来提交意见和建议的也不少，还有电话传真和市民服务热线。杭州市绝大多数情况是让公民在政府官方网站直接填写意见或建议进行提交，占本文中分析的公民参与公共政策的事项，是在沈阳、杭州、济南、广州、贵阳等五个政府门户

12、网站的互动平台栏目、网上调查、意见征集、网上听证、建言献策、调查征集等栏目或板块中，政府公开向社会征集意见的公共政策事项，以这些事项为案例和对象进G80分析G81 本G82分中的数G83是G84G83这五个G85G86政府门户网站上的公开G87G88进G80的G89G8A和G8BG8CG81公共政策108万方数据公共政策90.6%，只有6项向公民提供除了政府官方网站以外的其他参与方式。济南市政府运用电子邮件征集意见的案例数量较多，占到85.2%；同时运用电子邮件、电话和传统书面邮寄这三种方式征集政策意见和建议的占40.7%。广州市征求公民意见和建议多数集中在通过本政府网站以及电子邮件方式，同时

13、运用这两种方式的占41.7%。贵阳市的公民参与案例中都有运用电子邮件这种方式，在此基础上，有的增加了书面邮寄或电话，有的则是提供政府部门微信和微博。由表2可见，这些城市政府在公开让公民参与意见时，具有一个共同点，都是提供本政府网站、电子邮件、电话传真和书面邮寄等方式中的一种、两种或多种方式的组合，显示了在征集方式上具有常规性特点。不同的是，杭州和广州更多运用官方网站平台，而沈阳、济南和贵阳更多提供的是电子邮件方式。还有两个独特方式：一是沈阳市政府没有使用传统邮寄方式，而是运用市民服务热线，把“96123”这个服务热线与公共政策意见征集联系起来；二是贵阳市没有提供官方网站的平台窗口，而是在意见征

14、集中公布相关政府部门微信号或微博。（三）公民可参与公共政策的时间期限城市政府制定一项公共政策，以及公民参与公共政策的行为，都需要一定的时间过程。为此，城市政府给公民提供的参与时间期限，也作为公民参与公共政策实际状况的一个重要维度来评估。在五个城市政府征集政策意见的事项数量中，沈阳市有9项公布了时间期限，杭州市有14项，济南市有27项，广州市有12项，贵阳市有5项。公开征集意见的时间区间具体如表3所示。杭州有一半多政策事项征集意见的时间超过三周，分别涉及为民办实事、公共环境整治、五水共治、建设国际性城市、编制十三五规划等方面的政策。济南市政府公开征求意见的时间存在较大差异，超过一半比例的政策事项

15、只有59天征集时间，可能有些公众还没来得及注意就已结束了。广州市提供给公民参与时间整体都比较短，58.3%的公开征集时间是10天，公开21天的只占1/3。贵阳市的大部分征集时间都超过两周。可以说，五个城市政府给公民提供参与政策的时间没有明显规律性，这可能说明了政府对公布政策征求意见的时间期限，有更大的自由选择权。把五个地方作为整体来分析，在表3统计的67个政策事项中，多数政策事项的征集时间集中在510天，占44.8%；30天左右的占20.9%；3周左右的占17.9%。只有个别的达到2个月到5个月以上的时间，这些政策基本是当地政府十三五规划和专项规划的制定。表2官方网站 电子邮件部门电话或传真书

16、面邮寄沈阳 杭州 济南 广州 贵阳 服务热线政府微信微博五个城市政府公开征集政策意见建议采用的主要方式表3510天 1416天 2022天 30天左右2个月3个月5个月以上沈阳 1 2 2 2 1 1杭州 6 2 5 1济南 15 2 2 6 1 1广州 7 1 4贵阳 1 1 2 1征集时间和相应的政策事项数量五个城市政府给公民提供参与时间期限的分布表1公共政策案例数量（个）公共政策议题的范围和分布情况 一些特点沈阳 12为民办实事、发展教育等民生事项占50% 其他是宏观规划和城市建设的政策事项政策议题以改善民生的事项为主杭州 64社会建设和民生领域的政策事项占26.5% 城市建设和管理方面

17、的占18.75% 环境保护领域的占14.06% 发展经济和加强市场监管领域的占18.75% 其他事项（发展规划和普法宣传等）政策议题广泛多样且分布比较均衡济南 27推进新型城镇化、G80域规划改G81、推进城市建设和加强G82G83项G84管理方面的议题占40.7%加强G85G86监管与G87G86管理的占14.8%G88G89G8A化与建G8B保护的占14.8%其他事项（个G8CG8DG8E环境、G8FG86领域）政策议题以城市建设为主广州 57民生发展和G90G91G92G93的政策议题占28.1%G94市宏观规划和G95领域发展规划的占19.3%经济发展、G87G86发展和监管等经济领域

18、的占12.3%环境G96理和G97G98G99G96政策议题占10.5%其他事项（政G9AG9BG9C管理、法G96政G9A建设等）政策议题G9DG9E面比较G94G9FGA0GA1GA2政G9AGA3GA4建设的GA5GA6议题贵阳 5为民办实事政策GA7GA8GA9GAAGAB2项其GAC3项分G8C是GADGAEGAF管理、GB0GB1、公GB2建设方GB3政策议题GB4GB5和GB6GB7GB8GAB限五个城市政府公开征集民意的公共政策议题情况109万方数据（四）公民参与政策的结果公开有限城市政府是否把公民参与公共政策意见和建议的结果公开，是否向参与的公民主体或社会公众反馈这些意见和建

19、议对当时政策产生的影响，这些问题的判断是衡量公民参与公共政策的深度与实际成效的重要维度。沈阳市的12项政策，只有3项在官网上显示公民参与的意见，主要是改善民生工作和为民办实事的政策。济南市的27个政策事项，只有7个政策事项显示公民参与的意见，多数案例无法查阅参与情况的公开信息。广州市的57个政策事项，只有1/5把公民参与意见的结果公开，公开的比例较低。杭州市政府公开邀请公民参与意见的政策有17项，整理分析公民意见的具体内容，可以看出，公民参与政策制定时提出的意见或建议，多数是关于行、住、食等基本生存和发展问题，希望政府能制定出更好的政策来解决这些民生问题。比如，杭州市2015年为民办实事项目的

20、意见征集这个案例，网上显示有38条意见，关于道路和交通问题就有14条，占36.8%；棚户区和老旧小区改造与加强环境治理的占28.9%。综上分析发现，公民参与公共政策的结果公开、政府回应和采纳的情况，从这些能够公开查阅到的公民参与公共政策的案例来看，得到公开结果的公民参与公共政策事项的比例基本上低于四分之一。更为关键的是，对这些意见采纳或不采纳的情况如何，公开的信息发布很少。这说明了公民参与结果的公开，还处于有限公开的状态。政府对公民参与的回应程度直接影响公民参与的深度和效果，也影响公民参与的积极性。三、公民参与城市政府公共政策的共性特点结合对五个城市政府公共政策过程中的公民参与实际情况的上述维

21、度的分析，可以看出，公民参与城市政府公共政策具有一些共性特点，主要有以下三个方面。（一）公民参与公共政策的进步性与选择性综合考察五个城市政府以门户网站为媒介启动的公民参与公共政策的状况，从公民能够参与的事项、参与的途径与方式、参与的时间等方面都体现了一定的历史进步性。这些城市政府在吸纳或邀请公民参与公共政策意见和建议时，涉及的政策议题范围和领域，越来越具有广泛性和多样性，不但有公共服务供给和改善民生的事项，而且有政府自身建设的一些议题；不但有经济社会发展的宏观规划，而且有具体的经济社会项目的专项规划和微观治理问题。提供给公民参与公共政策的途径，在互联网和现代通信技术发达的阶段，也不再限于传统书

22、面邮寄和电话与传真，而是增加了电子邮件、网站平台、微博微信等多种方式的综合运用，给公民参与提供了更多便利，使得公民参与能够在一定程度上突破时间和空间的限制。但同时，从这些城市政府邀请公民参与公共政策的实践也可看出，这些公民参与还带有一定程度的行政选择性。城市政府在其官网上公开征集政策制定的意见和建议，从实质上分析，可能更接近于对公共政策征求意见稿的公示，至于哪些公共政策需要征求公民意见、征求时间期限的长短、公民参与结果的公开情况等，都是由当地政府或相关部门自行决定。在这些公民参与公共政策的要素方面，城市政府或相关部门具有比较大的自由裁量权，体现一定的行政选择性和主观性特征。公民参与结果的公开程

23、度、公开内容也是由当地政府决定。目前基本上能公开的一些参与意见基本上属于为民办实事、环境治理、城市规划、宏观的十三五规划等政策领域。（二）公民参与公共政策的层次与政府回应性公民参与的层次理论，国外比较有代表性较早的是阿恩斯坦（SherryArnstein）在1969年发表的著名论文公民参与的阶梯中，提出8个层次的参与类型，从低到高依次为控制（Manipulation）、教育（Therapy）、告知（Informing）、咨询（Consultation）、说服（Placation）、合作（Partnership）、授权（DelegatedPower)、公民控制（CitizenControl）16

24、。其中，控制和教育两个类型是最低层次的参与；告知、咨询和说服是表面层次的参与；合作、授权和公民控制是政府与公民合作的深层次参与。在国内已有研究中，有学者把公民参与公共政策的层次分为三种基本类型：公众告知、意见调查和公众协商17。对照上述公民参与层次的分类，当前我国公民参与城市政府公共政策的层次和水平还不高。从这五个地方公民参与公共政策制定的案例类型看，这些参与实际上多数属于告知、咨询，以及意见调查的层次，基本集中在向公民和社会公众发布征求意见的公告，有的是对公民进行意见调查，而合作、授权、与公众协商层次的案例还是很少。有些网上调查以征求社会公众意见的方式出现，调查事项大多数不是直接的公共政策制

25、定，而是政府了解某些公共政策执行的情况以及公众的满意度情况。不过，从公共政策制定的整体环节和链条的角度观察，这类公民调查可以为政府进一步调整和完善已在实施的公共政策提供一种社会依据。公共政策110万方数据要提升公民参与公共政策的层次，实现公民与政府合作式、协商式的参与，政府的现实回应是一项基本前提条件。早在2010年国务院关于加强法治政府建设的意见中就有明确要求：“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。”18但是从这五个城市政府的公民参与实践案例分析，这一要求的落实情况与预期目标之间还存在差距。政府的及时回应和反馈，一方面，对政府本身而言

26、，应该是一种对公民负责的责任约束；另一方面，这种及时回应和反馈还具有激励的性质，使得公民的参与行为得到强化，这样产生的是一个良性循环。目前看来，这个良性循环的形成还需要一个过程。（三）公民参与公共政策过程的环节集中性公共政策制定，按照广义上的界定，它是包含一系列环节的系统过程，即政策问题确认、政策议程确定、政策方案设计、政策方案抉择、决策之后政策实施、政策效果评估，这是一个完整的公共政策过程的链条。理论上，公民参与城市政府的公共政策制定，就应该在这一系列环节上都有公民主体参与和介入。公共政策在多大程度上符合现实社会需求，公民参与是重要影响因素之一，不被大多数人接受的公共政策无法成为有效的政策。

27、公共政策执行也需要公民尤其是利益相关群体的积极配合与执行。公共政策实施后的评估环节，公民参与也是必不可少的，对公共政策的继续实施或进一步修正和调整，还起着社会监督的作用。但是，五个城市政府公共政策制定过程的公民参与实际情况却不是如上所述。正如有学者指出的那样：“我国的政策议程设置多从政治权威主导模式出发，倾向强调议题效率而忽视议程设置的民主程序，公众很大程度被排斥在议程设置之外。”19公民参与更多的只是在公共政策的方案制订这一环节上，或者是公共政策已经拟定形成了，接近公示的环节上。换句话说，基本上是城市政府或相关职能部门在拟定公共政策稿之后，或者叫作“征求意见稿”环节，让公民行使知情权、参与权

28、和表达权。从公民参与城市政府公共政策的主要环节存在的问题观察，有一个根本性价值判断需要重新反思，即城市政府在制定政策的过程中吸纳公民参与、征求公民意见和建议，究竟是政府为了完成的一项程序性工作或者只为了政策制定的程序性工作，还是为了通过公民参与产出高质量的公共政策来真正服务公民的公共利益与服务诉求和实体性正义。如果追求的价值与目标是后者，那么公民参与政策过程的链条就应该前后延伸和开放，使公民参与成为政府治理过程的一部分。党的十九大报告提出新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，其中之一就是“坚持以人民为中心”20，这就要求政府的公共政策制定与政府治理，也必须坚持人民的主体地位，增强公民参与

29、公共政策的主体性。更好地发挥公民主体作用的实践选择是窗口前移，或者称“公共政策的输入端前移”，要在确定公共政策议题，即确定就哪些社会公共问题制定公共政策的环节或阶段，就应向社会公众征求意见和建议。同样，公民参与公共政策的这个链条还要延长到公共政策执行之后的评估环节，以社会公众力量形成对政府内部主体的制约，及时对公共政策实施中出现的偏差进行调整。四、公民参与城市政府公共政策的主要影响因素从五个城市政府的实践案例分析，城市政府公共政策制定中的公民参与还存在一些共性问题和发展差异。进一步深入分析造成这些问题和差异的原因，主要有如下三个因素。（一）经济发展因素的影响从五个城市政府向社会公众公开征集意见

30、的政策事项数量看，与经济发展水平有一定关联，经济越发达的地区，公开的公共政策事项的数量就越多。如杭州市和广州市基本处于同一水平，分别占38.32%和34.13%；而西部的贵阳，则明显处于低水平仅占3.00%；东北的沈阳和华北的济南分别占8.38%和16.17%。分析公开征求意见的政策议题内容，与经济发展水平的相关关系却并不很明显。一方面，经济发达的杭州、广州，公开征集意见的政策议题涵盖范围更广、更加多样化；另一方面，不管经济发达程度如何，五个城市政府都有涉及基本民生服务和常规性为民办实事的政策议题，只不过所占比例存在差异。比如，沈阳公开征集的公共政策事项中民生类占到50%，杭州的占到26.5%

31、，广州的占到28.1%，贵阳的占到40%。可以推断，城市政府吸纳公民参与的程度与当地的发展水平不存在简单的正相关关系，而是一种比较复杂的非线性关系，这也说明这种关系还受到其他值得关注的因素影响。（二）制度规范的影响因素公民参与的专门法律和制度体系不完善、不配套，以及已有规定得不到有力执行，成为限制公民参与实践发展的因素之一。公民参与立法还有一些法律法规，包括立法法和行政法规、规章的制定程序条例，都有公民参与的相关要求。而公民参与制定公共公共政策111万方数据政策的依据，除了有些城市政府实施了决策听证的规定办法，2015年之前只有较少地方有类似重大行政决策制定程序的制度性规定，要求把公民参与作为

32、重大行政决策的法定性或必经程序。2011年，广州开始实施广州市重大行政决策程序规定，其中在决策程序一章有专门一部分对“公众参与”做了具体规定。对决策起草环节，规定了公民的参与权，“公民、法人或者其他组织可以直接向政府或者通过政府各职能部门向政府提出决策建议”。对于向社会公众征求意见的方式、要求和时间期限都做了具体规定。其他几个地方的规定或规则中也有类似内容，大多是2015年之后才开始实施。关键问题是，即使有了政府制定决策的法律性规定，但执行不严格，也导致公民的公共政策参与权行使不充分。例如，广州市的决策程序规定中要求的公开征集时间不少于20天，而前一部分所述政策事项有66.7%只征集10天或1

33、4天，重大行政决策程序规定没有得到严格执行。又如，沈阳市重大行政决策程序规定“公众参与”一章，对公民参与意见的回应和反馈的要求是，“决策承办单位应当形成决策征求意见采纳情况报告，并通过适当形式反馈。公众参与的结果作为市政府决策的重要依据之一，对公众提出的合理意见应当予以采纳”。实际上，不仅公开征求意见时间没按规定的要求，也没有公布要召开一定范围内的听证会、座谈会等。可见，这些决策制定的制度实施与执行力方面存在问题。（三）公民本身的影响因素公民本身的参与度还不太高。分析五个城市政府的公民参与案例，还可发现：公开的公民意见和建议的数量，与市民人口的数量相比，明显不成比例。在五个城市政府的案例中，官

34、网公开的公民意见，少的只有几条，多的也才有上百条。不只是相差悬殊，而且参与意见的人数与一个城市政府辖区内的人数相比，是微不足道的。像杭州市十三五发展规划，这样一个涉及全市所有居民的规划方案制订，显示的却只有12条公民意见。还有，广州市政府征集公共政策意见的案例，公开显示的公民意见，较多的是2016年为民办实事项目的意见征集，也不过100多条意见。这些情况从另一个角度说明，公民对公共政策的制定还不具有较高的积极性。又如，广州市食品药品的十三五规划、对于小作坊和摊贩管理的政策，都是两周的公开征集时间，只分别收到3条和2条公民意见。这从一个侧面说明，公民对于这些公共政策制定的参与并不是很积极，或者就

35、没有及时关注政府这方面的政策。还有一个现象是，杭州市每年政府工作报告的征求意见稿向公民征求意见，其政府网站上的结果显示，2014年公民参与的意见有104条，到2016年参与的意见和建议显示只有28条。这种参与的减少，一个可能的原因是政府工作或者履行职能越来越好，以至于公民的意见和建议也越来越少；另一个可能的原因是，公民参与的积极性并没有逐年增强，相反，甚至于可能会因为政府回应中存在的问题而削弱了公民对政府的信任和参与公共政策的信心。这一点与笔者在一些地方政府调研时所得到的部分情况是相符合的。综上，从公民角度观察，至少有一点，公民对于政府官网上向社会和公众公开征求意见和建议这种方式的参与，积极性

36、并不高，参与这些政策制定的公民人数规模并不大。公民参与积极性不高的原因究竟是什么，或者受到哪些关键因素影响，以及如何提高公民的参与度和参与水平，还是值得进一步深入研究的理论问题，也是推进公民参与政府公共政策制定需要解决的一个现实问题。五、结语对五个城市的公民参与公共政策的案例实证分析表明，这些公民参与的实践已经显示其进步性，同时也凸显了公民参与公共政策的一些共性问题，包括参与议题、参与方式、参与时间、参与环节和参与结果等具体层面和维度的问题。结合这些问题和主要影响因素，关键是如何规范城市政府在公共政策制定中的主导权和选择权，给公民参与权的实现提供更有利的空间和保障。全面提升公民参与公共政策的层

37、次和水平，需要政府与公民双方主体的共同努力。政府主体一方，为公民参与公共政策过程搭建平台，提供法律法规依据和较为完善的制度保障；公民主体一方，要增强公民意识和公共意识，注重发挥自身积极性和主动性，建议和监督政府制定出更科学、更符合当地经济社会发展和多数人公共需求的公共政策。为进一步推动公民参与地方政府公共政策的发展，当前重点要解决的问题主要有：一是在一些地方政府制定和实施的重大行政决策制定程序办法、规定的基础上，由国务院或全国人大常务委员会制定办法或规定 开始实施时间沈阳沈阳市重大行政决策程序规定 2016年5月杭州杭州市人民政府重大行政决策程序规则 2015年10月济南济南市人民政府重大行政

38、决策程序暂行规定2017年1月广州广州市重大行政决策程序规定 2011年1月贵阳贵阳市重大行政决策听证规定（试行） 2016年1月表4 五个城市政府实行的政策制定规定或办法公共政策112万方数据类似公民参与公共政策的条例或法律。二是加大公民参与政策议题设定与政策执行评估的广度和深度，延伸和扩展公民参与公共政策制定过程的环节。三是增加公民或代表与政府及其政策制定部门之间的现场对话。这种公民个体与政府及有关部门直接面对面的讨论、对话和协商，正好和通过各种现代媒介的参与构成互补性的组成部分。政府管理者要提高相应的能力，“提前预测问题洞察公众需求、界定问题寻求解决问题的最佳途径、确定参与代表的选择、选

39、择适当的决策形式，努力建立良好的合作关系、时刻把握公共利益走向、接受失败并从中学习经验等能力”21。四是加强地方政府对公民参与公共政策的现实回应性。回应“应包含政府向公众或公众向政府的意见咨询、政府与公众的协商及政府就协商或咨询内容的回应等不同层次”22。可以把建立政府回应的法律责任追究机制作为一种选择，把政府的回应义务法定化，“政府没有给予回应的，应当承担相应责任，在法律框架内追究相关责任”23。这样，可以为公民寻求政府的回应提供重要保障。参与结果公开，可以考虑建立公民参与公共政策的档案制度，“行政参与所依据的证据、记录和法律文书等，包括决策前的说明理由，决策时的依据和决策后的评估，根据一定

40、的顺序制作成完整的书面材料”24。公民参与的完整档案，不仅方便社会与公众查询，还为进一步推动公民参与的进展提供鲜活的素材和经验教训。公民参与政府的公共政策制定的基本目标，不但可以更好地保障实现人民的知情权、参与权、表达权和监督权，而且为了保障公共政策的科学化、法治化水平和高质量，真正制定出并实施好满足人民日益增长的美好生活需要的公共政策。参考文献：1中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定人民日报，01410（3）习近平决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（017年10月18日）北京：人民出版社，017：373孙永怡我国公民参与公

41、共政策过程的十大困境J中国行政管理，006，（1）：4344张军浩，等转型社会中公共政策的G80G81G82G83公民参与J行政G84G85，01，（4）：668G86G87G88利G89G8AG8BG8CG8DG8E公G8F参与型公共政策G90G81建G91J政治G92G93G94，013，（）：366张G95行G96G97G98与G99G81：G9AG9B公民政策参与G9CG9DG83的G9E重G9FGA0J中国行政管理，016，（10）：47GA1小GA2，GA1GA3GA4新GA5GA6时代GA7GA8政GA9决策中公民参与的GAAGAB与GACG82J中GADG92GAE，014，（

42、1）：048GAFGB0GB1，等公G8FGB2于GB3GB4GB5参与公共政策G81定的问题与GB6策JGB7GB8GB9GBA大G92G92报，017，（）：7681张会平，等政策G81定过程中GBBGBCGBD次GB5GBE参与行G96的GBFGC0GC1GC2G93G94JGC3GC4政GC5，017，（1）：0810GC6GC7GA4公共政策G81定中的公民参与GB2于GC8GADGC9GCAGCB政GA9决策的GCCGCDG93G94J 公共管理G92报，011，（3）：4311GCEGCF，等GD0GD1GD2GD3题与GD4GD5GD6GD7：公GD8GD9公G8F参与GDAG

43、CBGB6公共政策的GBFGC0GDBGDCJGDDGDE行政G92GDFG92报，016，（）：3441GE0建国，GAFGE1GE2政策GE3GE4中的公G8F参与：GB2于GB8京GE5政GA9政策GE3GE4GE6GE7的GDBGDCJ GE8GE9社会GEAG92，01，（6）：7813GA2GEB，张小进GECGA6行GD6的GEDGEE与GE6GEF：公民G9CG9D参与的G8CGF0JGF1G92与G93G94，010，（3）：11814GF2鸻政策GF3成过程中的公G8F参与：GF4中国GF5GF6政策GF7GF8G96GF9JGFAGFB政法大G92G92报，014，（3）

44、：6101GFCGFDG84GFEGFFG83住房政策G81定过程中的公民参与J广GAD大G92G92报，016，（）：3416A A adder of itizen articipationnichard eGates and Frederic tout （ds） he ityeader （Fifth dition） ew ork： outledge ress，011：4117张晓杰，等GE3GE4公G8F参与公共政策：理G84困境与破解G9FGA0J上海行政G92GDFG92报，016，（）：43018国GC5GDF关于加强法治政GA9建设的意见/（0101108）0170316http：

45、/wwwgovcn1曾润喜，朱利平政策GD3程GB3GD6过程中的公民GB5GBE参与及合作解J国际新闻界，016，（6）：110180习近平决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利北京：人民出版社，017：11约翰托马斯公共决策中的公民参与：公共管理者的新技GEE与新策略孙柏瑛，等，译北京：中国人民大G92出版社，00：144148孟庆国，GF2晓GA8全面推进政GC5公GC9：内涵诠释GD2GE6GE7特色与发展理G9FJ河GB8师范大G92G92报：哲G92社会GEAG92版，017，（）：13许玉镇，肖成G87G84公共决策领G8D中政GA9回应GB5GBE民意的法治化JGE8汉G84G85，01，（11）：11334GC6凌燕公民行政参与的困境与出G9FJG92术界，011，（）：13（责任编辑：温美荣）公共政策113万方数据