制度文本分析框架及制度绩效的文本影响因素研究基于47个大气污染治理法规政策的内容分析-杨立华.pdf

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1、一、导言制度分析主要研究制度对个体或群体行为的深层影响，是社会科学研究的重要理论分析工具。目前，制度分析研究主要是把制度体系作为变量引入理论研究框架1，例如，研究正式制度与非正式制度在国家治理2、地方治理3、环境管理4等领域中的作用，制度变迁的类型56及其对社会经济发展的影响78，制度绩效的评价及高绩效制度设计的原则910等，而对制度文本的研究相对较少。制度文本作为制度的一种重要形式11，是各要素为解决某一集体行动问题而博弈的结果125，为人们提供了认知、协调、规范和信息等方面的基础13；同时经常由具有暴力优势的国家执行147，对人们的行为具有很强的约束力15。目前，学界对制度文本的研究主要表

2、现为以制度文本为研究对象，探讨组织发展的特点16、制度改革的历程17、学科建设的制度缺陷及原因分析18等问题。这些研究论证了制度文本在解决社会问题中的重要作用，为后续研究奠定了基础，但仍存在以下两点问题：一是研究领制度文本分析框架及制度绩效的文本影响因素研究：基于47个大气污染治理法规政策的内容分析杨立华1，2常多粉1（1.北京航空航天大学公共管理学院，北京100191；2.北京大学政府管理学院，北京100871）张 柳1摘 要：制度文本分析是制度分析理论仍需深入探讨的重要内容。文章选择中华人民共和国成立以来47个大气污染治理法规政策进行内容分析，研究制度文本的不同层次及制度绩效的文本影响因素

3、。研究发现：三层次分析框架（自上而下为理念规划层、基本制度层和操作实施层）是分析我国制度文本的有效框架，且三层次内容都显著影响制度绩效；高制度绩效受九个文本因素的影响，即制度理念强调可持续性发展、制度目标主张分阶段实现、制度范围注重重点地域或行业的先行试点、治理主体多元化和专业化、治理工具标准化和多样化、治理客体类型明确化和量化、行为策略以经济技术手段和重视宣传教育为主、监督方式以加强运用监测设施为主、保障措施以加大惩罚力度为主。关键词：制度文本；制度绩效；大气污染；治理工具；治理主体；治理客体；行为策略中图分类号：6；63； 文献标志码：A 文章编号：100 460（018）01 006 1

4、1收稿日期：01710基金项目：国家社会科学基金重大项目“环境污染群体性事件及其处置机制研究”（14Z143）；国家自然科学基金“基于复杂系统观的北方草原区多元协作性治理绩效评价及其改进对策研究”（71373016）；北京市社会科学规划项目“北京市大气污染多元协作治理机制研究”（14JG03）；中共北京市委宣传部北京市宣传文化高层次人才培养资助项目“北京市大气污染区G80协G81治理机制研究”（3301）作者简介：杨立华（17），男，甘肃民勤人，管理学博士，教授，博士研究生导师，从事公共管理与环境治理研究；常多粉（10），女，河南商丘人，博士研究生，从事环境治理与制度分析研究；张柳（13），女

5、，北京人，硕士研究生，从事环境治理与政策研究。行政论坛 2018年第1期 总第145期ADMINISTRATIVE TRIBUNE96万方数据域比较狭窄，例如，对生态环境尤其是对大气污染问题的制度文本研究较少；二是研究内容缺乏理论高度，如对制度文本自身应怎样分析、制度绩效受哪些文本因素影响等问题缺乏系统深入研究。加强对上述问题的研究，有助于我们更好地理解制度在解决集体行动问题中的作用。本研究将选择中华人民共和国成立以来47个大气污染治理法规政策进行内容分析，系统研究制度文本的分析层次及制度绩效的文本影响因素。这是因为：一方面，近年来大气污染问题已经成为影响我国公众健康和国计民生的重大环境问题。

6、2015年中国环境状况公报显示，全国338个地级以上城市有265个城市空气质量超标，超标率高达78.4%19，解决大气污染问题迫在眉睫。另一方面，我国党和政府一直重视运用制度解决大气污染问题，例如，1973年出台了第一个国家环境保护标准工业“三废”排放标准，1987年颁布了大气污染防治法，并分别于1995年、2000年、2016年进行修订。虽然目前我国大气污染治理法规政策体系建设已经取得很大成绩，但仍需进一步完善相关制度文本。本研究既对丰富我国制度文本研究具有理论价值，也对完善我国大气污染制度和其他制度的设计具有政策价值。二、概念界定和理论框架（一）概念界定制度在政治、经济、社会等不同学科有不

7、同的含义20。本文采用道格拉斯C.诺斯对制度的定义，即制度是“一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”和“社会的博弈规则”，包括正式规则（如政治和司法宪法、经济规则和契约）、非正式约束（如人们日常生活中的行事准则、行事规范以及惯例）和二者的实施特征144。制度具有制度安排、组织、制度文本等多种形式21，且制度绩效有高低之分。本文研究的是制度文本，且主要是中央政府出台的法规政策等正式制度文本，其制度绩效主要指大气污染的治理效果，在研究中通过各污染物的治理数值等来衡量。大气污染是指由于人类生产、生活活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现足够的浓度，达到足够的时间，使大气的正常组成成分发生变化，

8、从而形成污染，并具有污染速度快、范围大、持续时间长的特点22。本文主要研究由人类生产、生活活动所产生的二氧化氮、二氧化硫、一氧化碳、臭氧、PM10和PM2.5、氮氧化物、悬浮颗粒物等形成的污染。（二）理论框架制度是一个复杂的系统体系23，目前学界按照不同的标准对制度进行不同的层次划分和研究。一些学者从静态制度体系角度对制度层次进行分析。例如，豪林沃斯根据制度的稳定性，将制度由高向低分为制度、制度安排、制度领域、组织、结果或绩效等五个层次24；青木昌彦等人根据制度的适用范围，将制度分为参与人各行动集（共用资源域、交易域、组织域、政治域和社会交换域）的元制度和不同行动集间的关联制度25；布坎南根据

9、选择程序的标准26，将集体政治决策分为最高层的“宪政政治”层（一致同意）和较低层的“普通政治”层（多数同意），且宪政层次决定普通政治层次的决策规则27；金太军和鹿斌根据制度在走出集体行动困境的作用，将制度的功能分为规范性功能（治理工具）、策略性功能（行动环境）和政治性功能（政治认同）等三个层次28。另一些学者则从动态制度执行角度对制度层次进行分析。例如，道格拉斯C.诺斯在分析制度对经济绩效的影响及制度变迁的过程时，根据人类社会理论和交易费用理论，将制度分为宪政规则、运行规则和规范行为准则1422；埃莉诺奥斯特罗姆在分析共用资源的问题时，根据规则对资源占用者行为和结果选择的影响程度，将规则自上而

10、下分为宪法选择层（对集体选择层的规则设计）、集体选择层（有关操作选择层的规则制定）和操作选择层（直接规定资源占有者行为的规则）293062；杨立华在研究专家学者在荒漠化及其他集体行动困境问题中的作用时，将规则划分为宪政层次（组织规划设计的规则）、组织层次（关于学者组织和治理的规则）和个体行为规则（关于学者行为的规则）31124等。这些研究为我们分析和理解制度提供了思路，但也存在以下两个问题：一是它们均是建立在制度给定的基础上对制度的层次和作用进行分析；二是它们均是对整个制度体系的层次划分，而不是对具体制度文本的层次划分。但笔者认为，制度并不总是给定的，且制度文本是由相互联系并具有不同功能的层次

11、构成的复合体，具有认知（影响意义）、规范（指导行为）和规制（限制行为）等多方面的作用32。因此，结合已有研究33和对制度文本的实际观察，本文将我国制度文本内容自上而下分为三个层次，即理念规划层、基本制度层和操作实施层，并通过梳理大量文献研究资料，提出制度绩效的九大文本影响因素，见图1。具体而言，理念规划层主要涉及制度理念、制度目标和制度范围等方面的内容，是制度文本的顶层设计34。一是制度理念，即制度的指导思想和基本原则等。制度理念指导制度文本内容的设计和选择35，其可持续性程度影响制度文本的科学性。二是制度目标，即制度所要实现的事物。制度分析强调“经济公共政策 97万方数据人”假设，制度文本设

12、计的目标是实现各主体利益9，因此，如何实现制度目标影响各主体对制度文本的积极性36。三是制度范围，即制度所适用的范围，包括地域范围或行业范围等。制度适用范围的选择影响制度实施的阻力。基本制度层主要界定治理过程中所涉及的治理主体、治理工具和治理客体等方面的内容37。一是治理主体，即治理行为的实施主体38，既包括政府机构（如中央和地方政府、相关部门等），也包括私人组织、第三部门或公民个人等其他主体39。治理任务的艰巨性和人的有限理性决定治理过程需要由具有不同资源的主体共同参与40，且各主体的性质和资源影响其参与的能力和程度41。二是治理工具，即治理过程中可采取或依据的政策或法律工具等42，如相关标

13、准、基本政策、科学研究等。治理过程中存在交易成本，而治理工具能够界定各主体的合法权利，从而降低交易成本，提高治理效率。三是治理客体，即制度文本所要治理的对象或物质，如二氧化硫、氮氧化物等污染物。准确地识别和界定治理客体，有利于明确治理任务的难易程度，从而进行有效的资源配置。操作实施层主要规定治理过程的行为策略、监督方式和保障措施等方面的内容4344。一是行为策略，即各主体在治理过程中所采取的行为措施45。在治理过程中，理性的主体往往会根据他们拥有的信息、知识和偏好采取搭便车等行为，因此，行为策略能否将外部效应内在化影响着其对各主体行为的约束力。二是监督方式，即对治理过程中的各主体进行监督的方式

14、。公共问题具有制度供给、可信承诺和相互监督等三大难题3049，其中相互监督影响着可信承诺的实现，且不同的监督方式对可信承诺的影响程度不同。三是保障措施，即对治理过程中违反相关规定行为的惩罚措施。治理过程中存在机会主义问题，通过由具有暴力优势的国家实施保障措施，可以提高违法成本，降低各主体行为的不确定性46。需要说明的是，由于各种原因，制度文本的实际执行情况与文本规定有一定的偏差，因而会影响制度文本的实际制度绩效。由于可以粗略地假定我国制度文本的实际执行环境差异不大或基本一致，且制度执行中出现的问题也可部分地被视为是制度文本设计的不完善造成的，因此，本研究暂不考虑制度实际执行情况的影响，而直接将

15、治理效果作为制度文本的制度绩效进行研究。三、样本、数据与方法（一）样本选择与数据收集本文主要对大气污染治理制度文本进行内容分析47。由于大气污染治理制度体系包括宪法、基本法、单行法、环境标准、行政法规等不同形式，且不同时期的制度文本有很大差异，因此，为了保证样本选择的有效性48，本文对样本类型和样本时间进行控制，见表1，并最终选择47个法规政策文本作为分析对象。具体而言，样本选择主要分为两个阶段。由于行政法规在整个制度体系的数量最多，因此，在第一阶段的抽样中，我们选择了各部门颁布的38个条例、办法、通知等行政法规，其时间跨度为19532010年，几乎涵盖了中华人民共和国成立以来的主要时间段49

16、。为了验证研究结论的外部有效性，在第二阶段的抽样中，我们将样本类型扩大到基本法、单行法等其他形式，共选择了9个样本，其时间跨度为19792016年。此外，为了保证样本内容分析和制度绩效衡量的真实性、全面性和准确性，我们也收集了同一样本的其他各种相关分析资料，主要包括期刊文章、网络资料、报纸新闻报道、政府文件、图书专著等，见表1。这些资料和制度文本一起形成本研究的资料来源三角形和研究者三角形，保证了研究数据的有效性和可靠性。（二）数据分析与编码1.制度文本的分析类目及统计内容研究首先根据以上理论分析，将理论框架所提出的制度文本三层次作为一级分析类目，将九个文本影响因素作为二级分析类目；然后根据具

17、体法规政策的内容确定九个二级分析类目的统计内容，见表2；最后根据二级分析类目的统计内容，对每个政策法规进行内容统计，形成47个内容记录表。2.制度文本的内容编码研究分别对47个政策法规内容记录表进行内容编码。内容编码是指在所选样本真实全面资料的图1 理论框架制度文本理念规划层分析层次基本制度层操作实施层文本影响因素制度理念制度目标制度范围治理主体治理工具治理客体行为策略监督方式保障措施制度绩效公共政策98万方数据公共政策序号 类型 颁布时间 制度样本名称其他相关分析资料期刊文章图书专著网络资料新闻报道政府文件总计第一阶段样本1 行政法规 1953 工厂安全卫生暂行条例 2 3 3 0 1 92

18、 行政法规 1956 工厂安全卫生规程 2 3 2 1 3 113 行政法规 1984 关于防治煤烟型污染技术政策的规定 4 2 3 1 1 114 行政法规 1987 城市烟尘控制区管理办法 7 1 1 2 2 135 行政法规 1987 关于发展民用型煤的暂行办法 2 1 2 2 3 106 行政法规 1990 汽车排气污染监督管理办法 2 1 2 1 1 77 行政法规 1991 大气污染防治法实施细则 5 1 2 2 3 138 行政法规 1992 征收工业燃煤二氧化硫排污费试点方案 4 1 2 2 2 119 行政法规 1996 国务G80关于二氧化硫排污收费G81大试点工G82G8

19、3关G84G85的G86G87 2 1 1 1 2 710 行政法规 1998 G88G89控制区G8A二氧化硫污染控制区G8BG8C方案 2 1 2 2 5 1211 行政法规 1999 G8DG8E车排G8F污染防治技术政策 2 1 2 1 3 912 行政法规 2001 关于G83G90控制城市G91尘污染的G92G93 1 1 2 2 2 813 行政法规 2002 G94控区G88G89G8A二氧化G95污染防治G96G97G98G99计G8B 3 1 2 2 4 1214 行政法规 2002 燃煤二氧化G95排G8F污染防治技术政G9A 7 1 2 2 2 1415 行政法规 20

20、03 关于G9BG9C燃煤G9DG9E二氧化G95污染防治工G82的G92G93 3 1 2 1 2 916 行政法规 2003 排污费征收G9F用管理条例 4 2 2 2 2 1217 行政法规 2006 二氧化G95总GA0G8CGA1GA2GA3GA4GA5 2 1 2 2 3 1018 行政法规 2007 燃煤发G9DG8DGA6GA7G95G9DGA8GA9GA7G95GAA施GAB行管理办法 2 1 1 1 3 819 行政法规 2007 GACG83燃煤G9D厂二氧化硫治理G96G97一G98G99规G8B 2 0 1 2 2 720 行政法规 2007 GADGAE污染GAF总

21、GB0GB1排监GB2办法 2 1 2 2 4 1121 行政法规 2008 国GB3G88G89G8A二氧化G95污染防治G96G97一G98G99规G8B 4 1 2 2 2 1122 行政法规 2010 关于GB4GB5大气污染GB6防GB6控工G82GB7GB8区GB9GBA气GBBGB0的GA2GA3GA4GA5 6 1 2 2 3 1423 行政法规 2010 GBCG9D厂GBD氧化GAF防治技术政策 5 1 2 2 2 1224 行政法规 2010 GBEGBFGC0氧GC1GAFGBB管理条例 5 1 2 2 3 1325 行政法规 2011 G96G97二G98G99GAD

22、GAE污染GAF总GB0GB1排GC2GC3细则 6 0 2 3 2 1326 行政法规 2012 G96G97二G98G99GADGAE污染GAF总GB0GB1排GC4GC5GC6GC7书 3 0 2 5 3 1327 行政法规 2012 关于G9BG9CGC8GC9GBA气GBBGB0监GB2GCAGCBGCCGAA的GA4GA5 5 0 1 2 2 1028 行政法规 2012 关于G81大GA7GCDG9DGA8政GCE试点GCFGD0G83关G84G85的G92G93 4 1 3 2 2 1229 行政法规 2012 GBA气GBBGB0新GC5GD1第一阶段监GB2实施方案 4 0

23、 2 4 2 1230 行政法规 2012 GD2GD3GD4技工程G96G97二G98G99专GD5规G8B 2 0 2 4 2 1031 行政法规 2012 GD6点区GB9大气污染防治G96G97二G98G99规G8B 5 1 3 2 4 1532 行政法规 2013 G96G97二G98G99GADGAE污染GAF总GB0GB1排GD7计办法 4 0 1 2 3 1033 行政法规 2013 关于G9BGD8燃煤G9D厂GA7GCDGAA施GD9收GA9GDA实GA7GCDG9DGA8政策G83关工G82的G92G93 2 0 2 6 2 1234 行政法规 2013 关于GB5一GD

24、BGDCGDDGD6污染GD3气条件GDEGBA气GBBGB0监GB2GDFGE0工G82的G92G93 3 0 3 3 2 1135 行政法规 2013 关于GE1行大气污染GAFGE2GE3排G8FGE4GE5的GE6GE7 2 0 2 4 2 1036 行政法规 2013 GBA气GBBGB0新GE8GD1第二阶段监GB2实施方GE9 2 0 2 4 2 1037 行政法规 2013 G96G97二G98G99GADGAE污染GAF总GB0GB1排监GEA办法 1 0 2 2 1 638 行政法规 2014 大气污染防治行G8E计G8B 3 0 3 2 2 10第二阶段样GEB39 GE

25、CGEB法 1979 GC8GC9GEDGEE法GEF试行GF0 4 3 2 2 1 1240 GC8GC9GC5GD1 1973 工业G96GF1GF2G99排G8F试行GC5GD1 3 3 3 1 2 1241 GC8GC9GC5GD1 1982 大气GC8GC9GBBGA0GC5GD1 3 1 2 2 2 1042 GC8GC9GC5GD1 1996 GC8GC9GBA气GBBGA0GC5GD1 2 1 1 2 3 943 GC8GC9GC5GD1 2012 GC8GC9GBA气GBBGA0GC5GD1 3 1 1 2 3 1044 GF3行法 1987 大气污染防治法 9 2 2 2

26、2 1745 GF3行法 1995 大气污染防治法 4 1 2 2 2 1146 GF3行法 2000 大气污染防治法 16 2 2 2 3 2547 GF3行法 2016 大气污染防治法 3 0 3 9 2 17表1 制度样本及其资料搜集情况研究主题 分析对象分析类目统计内容一GF4GF5GC4 二GF4GF5GC4制GF6文GEB的GC1GF7G8CGF8GA9制GF6GF9G90的文GEBGFAGFBGFCGFD47GFE法规政G9AGFF念规G8BGC1制GF6GFF念 制GF6文GEB的GA2GA3思想、原则等制GF6GC4GC5 制GF6文GEB中的总体GC4GC5、具体GC4GC

27、5GA9GC4GC5期GE4等制GF6GCFGD0 制GF6适用的地GB9、行业等GECGEB制GF6GC1治GFFGAD体 治GFF过程中所涉GAD体GA9其数GA0、GC1GF4GA9专业化程GF6等性GBB治GFF工具 治GFF过程中所GAB用的制定GC5GD1、GECGEB政G9A、GD4学研究等治GFF客体 治GFF过程所GAE直接治GFF的GAFGBB名称G8A性GBB等操G82实施GC1行为G9A略 各GAD体所采取的各种行为措施监督方式 治GFF过程中对GAD体GB5行监GEA监督等的方式GED障措施 对治GFF过程中违反相关规定行为的惩罚形式、力GF6等表2 分析类目及统计内

28、容99万方数据基础上，运用显性编码和隐性编码相结合的方法，将样本内容对样本编码标准的符合程度进行量化评级的过程47。为避免因作者“先入为主”等主观因素造成的误差，保证内容编码的信度，研究另邀请两位同事参与编码过程，并通过培训，确保其在参与编码前理解并掌握研究的文献资料和理论框架。三位研究者的具体编码步骤，见图2。（1）作者与同事1合作，根据文献和理论框架制定样本编码标准和各项标准的符合程度评价标准；（2）作者与同事1根据制定的两项标准，对47个法规政策内容记录表进行编码，即为初始编码结果；（3）作者与同事2合作，根据初始编码结果和文献资料等信息，检验或修订（1）中制定的两项标准；（4）作者与同

29、事2根据检验修订的两项标准，重新对47个法规政策内容记录表进行编码，即为中期编码结果；（5）比较初始编码结果和中期编码结果，如果相似度大于80%，则将中期编码结果作为最终编码结果；如果相似度小于80%，则重复上述步骤，直至相似度大于80%，并将最后编码结果作为最终编码结果。其中，制定科学的样本编码标准和程度评价标准是内容编码过程的重要环节。在制定样本编码标准时，研究综合运用理论分析和扎根理论、演绎法和归纳法等研究方法，在理论研究的指导下提出理论分析要素，然后结合实际情况和文献资料，对理论分析要素的特征或要点进行反复的、多阶段的检验和修正，最终形成完整的样本编码标准，分别记为F1、F2、F3、F

30、4、F5、F6、F7、F8、F9。需要说明的是，因各制度文本某些特有的要素特征并非所有制度文本共有，故暂不作为本文研究重点。此外，程度评价标准是指各制度文本对样本编码标准的程度符合标准，分为高、中、低等三个等级。其中，“高”表示制度文本高度符合编码标准，记为“”。例如，2002年两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划的制度理念方面，其编制原则是“酸雨和二氧化硫污染协同控制，保护人体健康和生态环境，减少经济损失，实现可持续发展”“以控制燃煤排放二氧化硫为重点，采用调整产业结构综合防治措施”等，高度符合社会经济可持续发展的理念，故编码为“”。“中”表示制度文本在一定程度上符合编码标准，记为“M”

31、。例如，1987年城市烟尘控制区管理办法的治理客体方面，虽然规定了对“烟气黑度”“烟尘浓度”进行治理，在一定程度上明确了治理客体的类型，但缺乏总量控制等量化措施，故编码为“M”。“低”表示制度文本不符合样本编码标准，记为“L”。例如，1956年工厂安全卫生规程的保障措施方面，没有制定相关惩罚措施，故编码为“L”。需要说明的是，根据上述理论分析，制度文本三层次的编码结果是由各层次所包含的三个文本影响因素的编码结果决定的。具体而言，首先，分别给、M、L赋值为3、2、1；然后，求各层次的三个文本影响因素平均值作为该层次的取值；最后，根据取值对各层次进行高中低编码。其中，层次取值为11.5（含1.5）

32、时则编码为“L”，取值为1.52.5（含2.5）时则编码为“M”，取值为2.53时则编码为“”。3.制度绩效的测量和程度评价标准为了更好地研究制度文本各要素对制度绩效的影响，本文对制度绩效的测量及程度评价标准进行规定，见表3。具体而言，在制度绩效的测量方面，首先，由于“五年”是所有样本实施期限中出现次数最多的期限（“十一五”“十二五”规划等），因此，本文选择文本实施后的第一个五年作为制度绩效的衡量期限；同时为了与2013年及以后实施的未满五年的制度文本进行比较，本文以五年治理数据的年平均值作为制度绩效数据。需要说明的是，对于同一年出台的制度文本，本文以五年治理数据的年平均值为基础，同时结合学者

33、研究、新闻报道等相关资料，对各制度文本的绩效进行综合判定。然后，为了确保所搜集数据的权威性和统一性，本文以历年中国环境状况公报等为主要数据来源；如无当年环境公报，则参考相关政府文件、学术研究或新闻报道等。最后，为了更好地衡量大气污染的治理效果，本文主要统计大气环境的达标天数，达标城市比例，粉尘、悬浮颗粒物、SO2、O3、NO2等浓度，酸雨频率等内容。绩效数据 数据来源 统计内容 程度评价标准文本实施后第一个五年的治理数据年均值历年中国环境状况公报等为主达标天数和城市比例，粉尘、悬浮颗粒物、2、3、2等浓度，酸雨频率等数值（高）：治理效果比实施前大气数据改善（中）：治理效果与实施前大气数据基本持

34、平（低）：治理效果比实施前大气数据下降或未进行治理表3 制度绩效的测量数据及程度评价标准注：（1）（5）表示编码步骤同事1作者同事2样本编码标准程度评价标准检验修订（1）形成的标准相似度80%中期编码结果初始编码结果否 重复上述步骤直至相似度80%最终编码结果是（1）（3）（2）（4）（5）图2 内容编码公共政策100万方数据此外，在程度评价标准方面，为了与制度文本保持一致，制度绩效的评价标准也分为高、中、低等三个等级。其中，“高”表示治理效果比制度实施前的大气数据改善，记为“”。例如，2008年国家酸雨与二氧化硫治理“十一五”规划的治理效果为空气质量总体良好，比上年有所提高、二氧化硫和可吸入

35、颗粒物浓度均略有降低，故编码为“”。“中”表示治理效果与实施前的大气数据基本持平，记为“M”。例如，2003年关于加强燃煤电厂二氧化硫污染防治工作的通知的治理效果为二氧化硫年均浓度与上年持平，故编码为“M”。“低”表示治理效果比实施前的大气数据下降或未进行治理，记为“L”。例如，由于1956年实行工厂安全卫生规程时尚无环境公报，本文通过搜集相关政府文件及学术研究，发现当时的制度文本并未涉及对所排放污染物的重点治理，故编码为“L”。四、我国制度文本的分析层次和制度绩效的文本影响因素（一）制度文本的分析层次由制度文本三层次的编码结果，见表4可知，不样本号制度文本的三层次绩效 样本号制度文本的三层次

36、绩效理念规划层 基本制度层 操作实施层 理念规划层 基本制度层 操作实施层第一阶段样本1 20 2 21 3 22 4 23 5 24 6 25 7 26 8 27 9 28 10 29 11 30 12 31 13 32 14 33 15 34 16 35 17 36 18 37 19 38 第二阶段样本第二阶段样本39 44 40 4 41 46 42 47 43 表4 制度文本的三层次编码结果注：=高，=中，=低；147为样本号，样本名称同表1制度文本的三分析层次卡方值（显著性水平）a理念规划层62.739（0.000）理念规划层是有关制度理念、制度目标或制度范围等方面的内容，是制度文本

37、的顶层设计，其科学性影响着制度实施的阻力大小b基本制度层61.545（0.000）基本制度层是有关治理过程中所涉治理主体、治理工具和治理客体等方面的内容， 是制度实施的活动空间，影响着治理过程中可用资源的多少c操作实施层69.308（0.000）操作实施层是有关治理过程中的行为策略、监G80方G81和G82G83G84施等方面的内容，是制度实G85实施G86G87的基本G82G83，其G88G89程度影响G8AG8B着G8C主体的行为表5 制度文本的三分析层次及其卡方值与显著性水平论一项制度文本的类型或时间如何变化，各层次的符合程度越高，则制度文本的绩效越高；反之，则制度文本的绩效越低。为了进

38、一步验证这一结论的可靠性，本文对制度文本三层次的编码结果进行卡方检验。SPSS分析结果（见表5）显示，三个层次的卡方值均较大，且显著性水平均为0。这说明三个层次对制度绩效有着显著的影响，三层次分析框架是制度文本的有效分析框架。公共政策101万方数据样本号 绩效样本号 绩效1 20 2 21 3 22 4 23 5 24 6 25 7 26 8 27 9 28 10 29 11 30 12 31 13 32 14 33 15 34 16 35 17 36 18 37 19 38 39 44 40 45 41 46 42 47 43 F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9 第一阶段样

39、本 第二阶段样本文本影响因素 文本影响因素F1F2F3 F4 F5F6F7F8 F9 表6 制度绩效的文本影响因素编码结果注：=高，=中，=低；147为样本号，样本名称同表1高绩效制度的文本影响因素卡方值（显著性水平）a理念规划层F1制度理念强调可持续发展64.680（0.000）制度理念是制度的导向。 坚持可持续发展理念有利于进行合理的资源配置，减小制度实施阻力F2制度目标主张分阶段实现22.681（0.000）制度目标是制度的动力。 分阶段实现制度目标有利于取得阶段性成果，减小制度实施的阻力F3制度范围注重重点区域或行业的先行试点15.213（0.002）制度范围是制度的适用范围。 以重点

40、区域或行业为先行试点，同时重视区域合作，然后逐步扩G80，有利于减小制度实施的阻力b基本制度层F4G81理主G82G83G84G85G86G87业G85G81理主G82是G81理G88G89中G8AG8BG8C的G8D主G82。 G81理主G82的G83G84G85G86G87业G85G8EG8FG90G91G92可用资源的G93G94以G8CG95G96G97G98F5G81理G99G9A标G9BG9CG9DG93样G85G81理G9EG9A是G81理G9FG89中G8AGA0取或GA1GA2的GA3GA4标G9BGA5。 GA6GA7标G9BG86GA3GA4G9EG9AGA8GA9GAA

41、GABGACGAD合GAEGAF利，为GB0主G82的行动GB1GB2GB3GA1GA2，同时GB4GB5G81理G99G9A的GB6GB7GB8GB9，GBA低GBBGBC成本F6G81理GBDG82GBEGBFGC0GC1G85G9DGC2G9CG81理GBDG82是制度的G81理GC3GC4。 G81理GBDG82的GBEGBFGC0GC1G85G9DGC2G85G89度G90G91G92资源的配置G9DG81理GB8GC5的GC6GC7C操作实施层F7行为GA4GC8以GC9GCAGCBGCCGCD段G9D重视GCEGCFGD0GD1为主44.383（0.000）行为GA4GC8是GB

42、0主G82G8AGA0取的行为GD2施。 GC9GCAGCBGCCGCD段G9DGCEGCFGD0GD1有利于GD3GD4GD5GB8GB9GD6GD7G9C，GC3GB0主G82的GD8GD9性强F8GDAGDBGDCGDD以GDE强GDF用GDAGE0GE1施为主36.085GE20.000）GDAGDBGDCGDD是GC3G81理G9FG89中GB0主G82的GDAGDBGDCGDDGDCGE3。 GDF用GE4GE5GDAGE0GE1施或GE6理GE7GE8GE9GEAGA5GE7GE8G85GE1施，有利于进行GEBGC2GEC制G86GEDGEEGEFGF0，GB1GE4GC3GB

43、0主G82行为的GD8GD9力F9GF1GF2GD2施以GDEGF3GF4GF5力度为主25.638GE20.000）GF1GF2GD2施是GC3G81理G88G89中GF6GF7GA6GF8GB6GAD行为的GF4GF5GD2施。 GDEGF3GF4GF5力度GA8GF9GB1GE4GF6GE3成本，减G94GFAGFB主GFC，减G94GFDGC1GAD性30.128GE20.000）21.681GE20.000）31.511GE20.000）表7 高制度绩效的文本影响因素及卡方值与显著性水平公共政策102万方数据（二）制度绩效的文本影响因素由制度绩效的文本影响因素编码结果，见表6可知，不

44、论一项制度的类型或时间如何变化，越符合九大文本影响要素，则制度绩效越表现为高绩效；反之，则越表现为低绩效。同样，为验证这一结论的有效性，本文对文本影响因素的编码结果进行卡方检验，SPSS分析结果（见表7）显示，其卡方值均很大，且显著性水平均小于0.005（除了F3为0.002，其余均为0），这说明九大文本影响因素显著影响制度绩效。五、理论探讨与政策建议（一）理论探讨本文对制度文本的层次划分及制度绩效的文本影响因素分析具有一定的理论价值。一方面，基于上述理论分析和47个大气污染治理法规政策内容分析的实证研究，本文提出制度文本自上而下的理念规划层、基本制度层和操作实施层等三个层次的分析框架，并验证

45、了这一框架的有效性，提供了一种新的制度分析思路，丰富了制度分析理论；另一方面，在三层次分析框架的基础上，本文提出制度绩效的九大文本影响因素，为制度绩效的相关研究贡献了力量，对制度文本的设计具有理论指导价值。1.制度文本的三层次分析框架制度分析是解决集体行动问题的有效分析工具，而层次分析是制度分析的核心21。目前，学界对制度层次的研究主要集中在制度体系和制度执行方面的层次划分44。例如，埃莉诺奥斯特罗姆将共用资源问题界定为制度供给、可信承诺和相互监督等三大难题，并在已有研究的基础上，运用多层次分析方法，将整个规则体系自上而下分为宪法选择规则、集体选择规则和操作规则等三个层次3062。可就具体制度文本而言，由于其内容是各主体为解决某一集体行动问题，通过博弈达成的共识，因此，也应该是由不同层次且起不同作用的多个部分共同形成9。这就需要分析制度文本内容的不同层次及其作用。本文通过对47个大气污染治理法规政策进行内容分析，将制度文本自上而下分为理念规划层、基本制度层和操作实施层，且较高层次指导着较低层次的设计。这一分析框架有助于我们从宏观上理解制度文本的构成。具体而言，制度文本的三层次是一个相互联系的整体。首先，理念规划层是制度文本的顶层设计，是各主体在解决问题时所坚持的原则性共识。科学的理念规划层能够培育人们的公共理性39，解决制度文