基于多规合一的建设项目审批制度改革探索——以厦门自贸区为例-蔡莉丽.pdf
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1、2018年第7期总第247期提要 建设项目审批制度改革是转变政府职能、推动城市建设发展的重要工作;“多规合一”为推进建设项目审批制度改革提供了规划基础与平台基础,自贸区为深化改革提供了制度空间。在对当前建设项目审批改革的实践与研究进行回顾的基础上,剖析厦门基于“多规合一”的建设项目审批制度改革做法与工作成效,主要存在审批事项精简效果不够突出、各审批阶段内串联审批影响审批效率等问题,进而分析了厦门自贸区深化改革的必要性与可行出啦行分析,通过借鉴新加坡在建设项目审批上并联审批流程、弹性审批方式等先进经验,提出在厦门自贸区的改革思路,总结出重实效、强化项目生成工作,减环节、推进实质性的并联审批,改方
2、式、创新审批方式简化审查等三方面的实施途径,为深化建设项目审批制度改革探索新路径。关键词 “多规合一”;建设项目审批;自贸区;厦门中图分类号TU984文献标识码ADOl 10163614upf201807009文章编号10003363(2018)07004706作者简介蔡莉丽,厦门市城市规划设计研究院。编研中心规划师,工程师,cailili7175163corn李晓刚,厦门市城市规划设计研究院,编研中心规划师高级工程师基于“多规合一”的建设项目审批制度改革探索以厦门自贸区为例蔡莉丽 李晓刚Reform of Development Review and Approval System in t
3、he Xiamen FreeTrade Zone Based on Multiple。Plan CoordinationCAI LiliLI XlaogangAbstract:Multiple-plan coordination is conducive to the deepening of the reformin free trade zonesThe paper reviews the present theory and practice of reformsin development review and approval systemIt argues that existin
4、g practice lacksefficiency as a result of the linear development approval systemTherefore,thereis an exgent need to reform of the current systemThe paper discusses reformproposals in Xiamen Free Trade Zone by borrowing advanced Singaporean experienceThree proposed approaches include paying attention
5、 to practical results,parallel approval and simplifying review requirementsKeywords:multiple-plan coordination;approval of construction project;FreeTrade Zone;Xiamen名:政审批改革是政府体制改革的重点,近年来各级政府根据十八届三中全会提出l J的简政放权精神积极探索行政审批制度的改革(王澜明,2014)。建设项目审批改革是行政审批改革的重点领域之一,是推进规划实施、项目落地、城市建设的关键工作,对于推动政府职能转变、促进城镇化发展具
6、有重要意义。从1999年深圳等地启动建设项目审批制度改革以来,各地不断对审批流程、许可办理、审批模式等进行优化;但是当前整体的建设项目审批制度框架依然是应用部门分割、层层审批的方法,流程复杂、程序繁琐,极易导致审批效率低下、部门责任推诿(高景鑫,2016)。中央近年积极推动的“多规合一”改革为建设项目审批改革提供了重要基础。通过“多规合一”工作,各地基本上形成了统筹协调的空间规划、构建了多部门共享信息的平台等,这为建设项目审批提供了统一的规划依据,为审批流程整合、网上并联办理等提供了条件。但是,以“多规合一”为抓手的建设项目审批改革还是在现有的法制框架下开展的,受到现有体制机制的掣肘,其成效也
7、往往有限(周小平,等,2016);在上位法的约束下,很多城市的建设项目审批改革已“简无可简”深化改革遇到了只能减时间、难以简审批的问题。自贸区等特殊政策区为深化改革提供了制度空间。自贸区具有制度创新的政策47万方数据蔡莉丽 李晓刚 基于“多规合一”的建设项目审批制度改革探索以厦门自贸区为例优势,在“多规合一”审批制度改革难以深入推进的情况下,可以突破现有的制度障碍、探索更为简便高效的审批制度,这种探索可以为我国建设项目审批降低行政成本、提高行政效率提供可借鉴的经验。福建自由贸易试验区厦门片区(以下简称厦门自贸区),既具备“多规合一”的工作基础,又有深化改革的制度优势,在2017年开始基于“多规
8、合一”深化以制度创新为内核的审批制度改革,对于改革建设项目审批制度、创新路径具有重要的探索意义。1 改革进展与研究述评11 基于“多规合一”的审批制度改革已有实践2014年,随着国家“多规合一”试点的开展,各地纷纷开始探索编制统一协调的空间规划,在规划统筹协调的基础上,福建厦门、宁夏银川、陕西榆林等地开始了基于“多规合一”的建设项目审批改革。“多规合一”为这些地方的审批制度改革奠定了以下几方面的工作基础:一是通过统筹各类规划矛盾,解决建设项目审批依据不一而产生的久拖不决、效率低下问题(王蒙徽,2015);二是通过搭建信息共享的业务协同平台,推进审批流程线上整合、审批意见网上推送、审批意见电子化
9、转变,解决了线下审批程序繁琐、部门意见难以沟通、建设项目申请人来回奔波的问题,如浙江嘉兴,通过“多规合一”推进多部门、跨行业数据共享平台建设,依托平台聚焦“审批流程再造”;三是通过“多规合一”形成了多部门协同的工作理念,推动城市协同治理、以人为本,为审批从部门管制向以申请人为导向的深化改革提供理念基础,如浙江德清在“多规合一”过程中形成了省市县联动机制。各地基于“多规合一”的审批制度改革多是集中于流程的再造与事项的调整。无论是上海的集装箱模式、还是厦门的五阶段的审批流程等,都是依托平台在现有的法律框架下对审批整体流程的整合,形成了各审批阶段“一进一出”的审批模式;在流程整合的基础上对部分审批事
10、项的前后置关系进行调整,以达到提前受理、加快审批的效果。此外,利用改革契机下放审批事项、减少审批环节等,虽然也是改革的手段,但并不完全依赖于“多规合一”工作的开展。基于“多规合一”的建设项目审批改革研究相对较少,仅有少数学者对福建厦门(王蒙徽,2015)、陕西榆林(周小平,2016)的相关实践进行了分析总结。12 自贸区行政审批制度改革在建设工程领域相对滞后国家设立自贸区的初衷是深化改革,要求自贸区以制度创新为核心,以形成可复制可推广的经验为目标,在构建经济新体制、国际化营商环境等方面率先挖掘改革潜力、破解改革难题。目前,自贸区在行政审批方面的改革多集中于工商、金融领域,尝试了负面清单管理、工
11、商登记改革、监督管理等方面创新突破(沈国兵,2013;方扬,2016),在建设工程领域的改革较少;上海自贸区在2012年实行告知承诺制时略有涉及建设项目审批,对支持本市重点建设项目对工程报建许可、施工图审查等个别审批事项采取了告知承诺制,且事项均为部分审核部分承诺;厦门自贸区在2017年开始了加快施工许可合法的流程再造与事项告知承诺办理。在自贸区的建设项目审批改革无论是实践探索还是理论研究都相对较少,目前还没有成熟的理论总结。2 厦门市“多规合一”建设项目审批制度概述21改革做法与成效2014年,厦门成为“多规合一”的国家试点,整个工作过程形成了顶层引领的“一个战略”,统筹协调的“一张蓝图”、
12、信息共享与业务协同的“一个平台”、建设项目审批的“一张表单”、保障改革实施的“一套机制”的“五个一”改革成果(王唯山,等,2015)。“多规合一”的本质是放管服1,从深化“放管服”的角度来解构厦门“多规合一”,可以发现它就是从规划蓝图到项目生成、审批与监管的建设项目全生命周期管理的改革(图1)。首先,统一规划蓝图,明确审批依据。从2014到2016年,厦门通过“多规合一”统筹了全市涉及空间的百余项专项规划,形成了全域空间规划一张蓝图;这张蓝图协调了各部门空间管控要素的矛盾并在信息化平台E共享共用,各部门依据统一的规划蓝图进行审批,避免因规划矛盾引起的审批效率低下。其次,创新项目生成,为项目审批
13、提速创造条件。2014年,依托信息化平台,厦门建立起以发改、规划、国土等部门为主,多部门协同的项目生成工作机制(李佩娟,等,2015);各部门在平台上交换意见、协调矛盾,提前落实划拨用地项目和出让用地项目的预选址、用地指标、资金安排等条件,促使策划的项目可落地、可实施;项目生成与审批环节无缝衔接,条件成熟的项目即可推进到项目审批平台中、为审批提速创造条件。再次,再造审批流程,形成一表式受理审批模式。在2015、2016,厦门先后对审批流程进行了两轮改革,主要工作包括:一是厘清建设项目审批现状,重新设计了跨部门审批流程。厦门对审批流程分为可研批复及用地规划许可(社会资本项目为项目备案及报建阶段)
14、、方案审查及工程规划许可、施二图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段,实行“分阶段并联审批、分主线并行推进”的审批模式,这在一定程度上解决了部门间互为前置、相互制约现象(图2)。二是,五个审批阶段均推行“一表式”受理审批模式;在行政服务中心大厅设瓿跨部门统一收件窗口,实现一窗收件、一室办理;在信息化平台各审批部门互联互通、网上高效并联审批;审批完成后申请人在窗口收件,避免报建人来回奔波。三是,优化审批服务,推动审批事项“减放转调”。包万方数据2018年第7期总第247期几图1 基于“多规合一”的厦I-1建设项目全生命周期管理示意图c Wlule lifbc、cledc、clopmcnt l
15、llall klgt*lll11t based()11 the“multipleplan CooldiilaliOll”X资料采源作者自给行_甄r圃广瓦=丁1二Ej一搭匡习鲨回雕蓠鼍匦雠黼b标办l项目报建l即办l I垦l I:l :第需鞋k工警悔暑纠鼢l岫工111局l 书备案 I”。l留陋菹磊丑 段州局l帅田甲取|2 同謦鲑I肾应立图2厦f-j市社会资本投资项目审批流程示意图g二Approval procc、1r rn、ltc cqqtal imStlIltnt in X帝抖采鼎作者自绘括减少478的前置审批环节,取消368的中介服务事项数,将16项适宜区级部门管理的审批与公共服务事项下放到各
16、区、方便报建人就近就地办事,合并部分审批服务事项的申请环节、减少申请人来回奔波,调整事项办理阶段与模式、率先全国在建设领域推行负面清单制度(包括公布景观艺术评审、日照分析、水土保持方案审批等五个负面清单)等。最后,强化事中事后监管。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,在流程改革的同时各行业主管部门出台了“多规合一”建设项目审批事中事后监管实施方案,建立起双随机抽查机制,建立起信用体系及“黑名单制度”,对建设工程活动中严重违法行为从严监管、从重处罚(林明华,2017)。通过“多规合一”建设项目审批制度改革,厦门的建设项目落地效率大大提升:项目可在三十个工作日内完成前期生成策划,全市社会资本
17、投资项目从项日报建到竣工验收备案,建设管理审批主流程只需6671个工作日,其中获得施工许可只需4卜46个工作日。22存在问题基于“多规合一”厦门在建设项目审批制度改革上取得了突出成效,但是在改革方法上仍旧存在问题,使得深化改革力有不逮。一是,较少从必要性与合理性上审视审批事项。厦门通过两轮的审批改革,全市建设项目审批事项精简到62项(含子项162项),多数部门认为审批事项已经减到最少、再进一步精简的空间不大;但是审批事项的改革实质还是较简单地以法律条文为依据进行事项调整与时限压缩,缺少从审批事项的存留的必要性、审批事项安排的合理性上进行审视与思考,审批事项繁多、审批手续繁琐的问题并未得到根本性
18、解决,导致深化改革无从人手。例如,规划部门的选址意见书按照改革精神已无保留必要,但是在上位法律规定下仍旧只能保留作为审批事项;又如,无论工程规模大小均须通过施工图审查这一程序,但在厦门由于具备资质的施工图审查机构数量不多、业务量过于饱和,工程项目排队等候审查时间过长,成为影响审批提速的瓶颈。二是,各审批阶段内仍存在互为前置的串联审批。厦门目前执行的5阶段审批流程,各阶段内审批事项名为并联审批、但实质上各审批事项仍是互为前置、串联审批,例如,在施工图审查阶段,审图机构的施工图审查仍是施工图合格书备案、市政审核、园林审核等的前置条件;在实质性的串联审批模式下审批事项精简的成效越来越不明显,公众对于
19、建设项目审批改革的获益感不够高。3 厦门自贸区深化建设项目审批制度改革的动因与思路31改革动因厦门自贸区2015年挂牌成立,在自贸区范围内深化建设项目审批的改革,主要由以下方面动因:一是,厦门自贸区具有建设国家制度创新高地、先行先试改革动力。党中央、国务院赋予厦门自贸区“先行先试、体制机制创新”的要求,在国内其他自贸区在建设工程领域还未有成熟的改革做法的当下,厦门自贸区依托全市“多规合一”成果深化建设项目行政审批制度改革,可以适时创造出较为成功的经验,这样的探索符合中央对于厦门自贸区建设的期许,是贯彻中央简政放权目标的重要实践。二是,在自贸区先行探索是厦门深化改革的必然选择。厦门建设项目审批深
20、化改革遇到的主要问题究其根本还是L位法律法规的掣肘,在上位法律法规的框架下,厦门已经尽可能精简环节、简化手续,但是部分审批事项仍旧是只能简化不能减少;在技术与行政上的探索遇到了制度障碍、深化推进缺乏有力支撑的现实状况下,想要探索更深层次的改革,厦门自贸区是最佳切入点,可以为厦门全市深化改革先行先试。32基础条件自贸区之所以能够基于“多规合一”深化建设项目审批改革主要有以下两方面的基础条件:一是,自贸区具备深化改革的法律依据。2016年厦门充分49目管项监日批项审1日成顼生埘图规蓝硐副_电斟训矧俐斛酬璺一一陵匝险敝恪廉蚧暇万方数据蔡莉丽 李晓刚 基于“多规合一”的建设项目审批制度改革探索以厦门自
21、贸区为例表1 新加坡办理施工许可的步骤Tab1 Development pemait process in Singapore序号 主要内容 时间l 雇拥资质人员申请项目批准和监督施工 12 从市区重建局得到正式规划许可(市区重建局) 14通过结构平面、建筑图审批,并拿到开_T许可(建设局从隶属于新加坡民防部队的消防局获得相应部分的建筑图纸批准)(消防局、土地和交通局)3 14向环境与水资源部的中央建筑规划机构保持技术资询(国家环境局)向土地与交通管理局进行技术咨询(土地交通局)对采取的风险管理操作过程进行网上申报,并对施r场所的安全和健康方面通报相关专员(职d 05业安全、健康保障和人力资源
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