农村基层法律服务业调研报告.docx

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1、农村基层法律服务业调研报告当前农村基层法律服务业面临的逆境及出路探讨农村基层法律服务业自八十年头初诞生以来，以“面对基层、服务刚好、便民利民”为特色，以“忠于法律、维护正义、遵守诚信、公允竞争”为执业标准，走“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的道路，不断地在改革中发展壮大，现已成为维护农村基层社会稳定，推动农村社会经济发展的重要力气。广阔农村基层法律服务工作者，在“大服务”思想指导下，仔细履行职责，静默奉献社会，深受农村基层人民群众、基层干部和基层人民政府的欢迎。然而，在我国行政机构改革后，随着社会经济的发展，出现了一些不利于基层法律服务业发展的因素，使广阔农村基层法律服务工作者对农村

2、的法律服务工作失去信念，对自己的前途忧心忡忡，不少已取得执业资格证和执业证的农村基层法律服务工作者，离开农村到城镇执业，有的甚至“改行”另谋它业.据调查,近几年来农村许多地方超过30%的基层法律服务工作者离开农村到城镇执业或改行另谋它业,不少县市达到30%左右的农村基层法律服务所现在只有一名专业法律服务人员在执业，有的乡镇法律服务所因无专业法律服务人才而关了门。因此,现在农村对法律的需求越来越大与农村基层法律服务专业人才越来越少的冲突越来越突出,这也是不少地方民事纠纷和上访案件越来越多的一个主要缘由。因此，针对当前农村基层法律服务业的现状和面临的逆境，对进一步发展农村基层法律服务业的必要性进行

3、分析，并对农村基层法律服务业的出路进行探讨，为决策机构供应参考依据很有必要。一、农村基层法律服务业的现状这些年来,随着我国市场经济的不断发展和基层社会主义民主与法制建设的不断加强，农村基层法律服务业在“大服务”思想的指导下，仔细贯彻“巩固、提高、完善、发展”八字方针，以“上等级、上水平、上质量、上效益”为目标，广泛开展各项法律服务，呈现出了强大的生命力和广袤的发展前景，主要表现在：（一）服务机构不断巩固。国家行政机构改革后，基层法律服务所由国家事业单位变成了社会中介机构,广阔农村的基层法律服务所结束了与乡镇司法所“职能混杂”、“合署办公”的局面，现在基本上是“一乡（镇）一所”，而且各所都实行了

4、“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的自律性运行机制，不少地方还在经济开发区，大型集贸市场等人口集中、经济活跃的区域开设新所，使基层法律服务业的社会覆盖面日益扩大，已形成了遍布城乡的浩大的法律服务网络。（二）服务队伍不断优化。多年来，农村基层法律服务机构通过实行自学与集中培训学习相结合，政治学习与专业学习相结合，使基层法律服务队伍素养不断提高，业务实力不断增加，不少基层法律工作者通过司法考试取得了律师资格。另一方面，通过自然淘汰，现在各基层法律服务所的从业人员大多是从事法律服务工作10年以上的业务骨干，而且,少地方基层法律服务所的工作人员都是从事法律服务工作20年左右的老专业人员，这些坚

5、持下来的人员大多数工作实力比较强，办案阅历比较丰富，甚至有些基层法律工作者的业务实力于县城律师不前不后，仅仅只差一次司法考试而已。（三）业务领域不断拓展。随着我国各项改革的不断深化，须要供应法律帮助的行业和部门越来越多，许多改革措施须要法律去规范，很多经济行为须要法律去保障。所以现在基层法律服务业除了办理一些常规业务外，还将服务领域渐渐延长到农村金融、房地产、劳务、教化、医疗卫生，以及化解集体债务、产业结构调整、林权制度改革等领域，现在可以说，哪里须要法律服务，哪里就有基层法律工作者出现;哪里有基层法律工作者供应服务，哪里的冲突纠纷就少，哪里的上访案件就少,哪里的政府工作就开展得顺当。在农村，

6、基层法律服务机构真正起到了“为一方服务，促一方旺盛，保一方平安”的作用。（四）社会地位不断提高。基层法律服务业经过过去几年的教化整顿和社会主义法制理念教化，广阔基层法律服务工作者的服务意识、法制意识、政治意识、群众意识、大局意识大大增加，因而服务质量也大大提高，社会形象和社会声誉也大为好转，广阔基层法律工作者通过主动为基层群众排忧，为基层政府和单位解难，赢得了基层群众和政府的依靠，有作为就有地位，所以其社会地位逐年提高。二,当前农村基层法律服务业存在的问题 (一)收费标准过低，制约了基层法律服务业的发展。现行的基层法律服务所收费依据还是14年前各省司法厅和省物价部门联合制定的收费标准，与14年

7、前相比，现在的物价水平大幅度上涨，办案成本大大增加，不少农村基层法律工作者的办案收入除掉成本后所剩无几，即使是各所的业务骨干，有的辛辛苦苦奔波一年的纯收入也只跟农村的一个一般建筑工的收入差不多，所以,少数基层法律服务工作者因收入过低，不够养家糊口，更谈不上参与各种社会保险，他们不得不改行从事其它职业或者到收入高的城镇去执业，这也是近几年各地农村基层法律服务工作者大幅度削减的主要缘由。(二)“黑律师”过多,扰乱了农村法律服务市场.有现在在农村,一些略微懂一点点法律的人认为从事法律服务有利可图,于是,他们就偷偷到市场上买本假的律师执业证后,就到处以律师的名义拉生意,到处拍胸替人打官司,到处骗吃骗喝

8、骗钱.在法庭上,这些人完全不讲法律程序,完全不懂详细的法律规定,胡搅蛮缠,胡言乱语.只要法官不支持他们的要求,他们就跟法官大吵大闹,甚至怂恿当事人到处上访告状,不仅奢侈了当事人大量的费用,而且还严峻扰乱了法院的诉讼秩序,严峻影响了律师和基层法律服务工作者的社会形象.对农村这些”黑律师”,现在许多地方还没有人管,法院也不卡关,以至这些人有恃无恐,胆子越来越大,甚至到了与正规的基层法律服务工作者抢”饭碗”的地步.(三)队伍素养参差不齐,整体形象有待提高。目前我国农村基层法律服务队伍中，大专以上学历的只占50%左右。还有少数近几年进入这个行业的人员没有通过全国统一考试，没有取得基层法律服务工作者执业

9、资格证。另外，机构改革后，基层法律服务所成了以行业管理为主的社会中介机构，成了民间性质的自律性服务机构，所以，各地司法行政机关对基层法律服务人员的培训学习抓得也不多。由于人员素养参差不齐，少数基层法律服务工作者在执业工作中受利益驱动，违规违纪现象时有发生，影响了基层法律服务工作者的整体形象。（四）农村基层政府的支持弱化，部分农村基层法律服务所生存环境恶化。自2000年国务院关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改革的看法和司法部基层法律服务机构脱钩改革实施看法下发后，大多数地方的司法行政机关和基层政府对基层法律服务工作就很少过问了,在各级政法领导的讲话中也很难听到基层法律服务的内容了，基

10、层政府和司法行政机关对基层法律服务工作的支持几乎没有了,基层法律服务工作者都有被遗弃的感觉。不少地方的基层政府只是有了不好解决的麻烦事时才想到基层法律服务所，才把属于社会自由职业者的基层法律服务工作者当成”司法干部”通知他们去”消灾”、”灭火”。不仅如此，律师法起先施行后，基层法律工作者的业务严峻受挫，有些法院的法官甚至拒绝基层法律服务工作者代理参与民事、经济和行政诉讼(这几项业务是司法部第19号令规定的基层法律服务工作者的主要业务)， 所以,基层法律服务机构的业务有较大幅度下降，业务收入也有较大幅度削减，部分农村基层法律服务所面临生存危机.（五）缺乏规范性文件指导，部分管理方法滞后。现行的基

11、层法律服务所管理制度大多是安排经济时期的产物，许多内容已不再适用于新形势下的基层法律服务实际工作，而新的管理制度没有出台，所以大多数基层法律服务所管理不规范，部分基层法律服务所平常各自受案，各自收费，各自办案，办案档案各自管理。虽然有的所制定了相关的管理制度，但因缺乏有力的约束机制，也没有很好的执行这些管理制度。另外，现在还有不少地方的基层政府领导和司法行政机关的领导仍旧沿用安排经济时期的管理模式管理基层法律服务所，仍旧把基层法律服务工作者当成司法行政干部，仍旧常常支配早已属于社会中介机构（私营性质）的基层法律服务所无偿地履行行政职能，如支配他们代表政府处理和督办相关行政事务，参与执法机关组织

12、的执法检查等等。三、进一步发展农村基层法律服务业的必要性(一)农村的客观实际,确定了在相当长的时期内,农村须要由基层法律服务工作者供应法律服务.我国13亿人口就有9亿多人口在农村,而我国到目前为止只有20万律师,并且这20万律师都是在远离农村的城镇执业(目前还远远满意不了城市人对法律服务的须要).依据现在律师的收费标准,一个诉讼案件收费少则3000元以上,多则上万元或数万元,农夫们又有多少人能花大量时间和大笔费用去城里请律师帮忙调解纠纷或打官司呢?确定不多.所以,我国在相当长的时期内农村须要的是收费低,服务刚好,便利快捷的农村基层法律服务工作者为他们供应法律服务.（二）加强农村基层法制建设，实

13、施农村依法治理国策离不开农村基层法律服务业。党的十五大将依法治国确定为我国的治国方略后，我国的法制建设进入了一个全新的历史时期，依法治县、依法治镇、依法治村等依法治理活动在全国绽开，在大张旗鼓的依法治理活动中，9亿农夫是活动的主力军，广袤的农村是活动的主战场，而负责对9亿农夫进行法制宣扬教化的，主要是活跃在农村基层的十几万基层法律服务工作者，正是这十几万基层法律服务工作者不断地在担当基层单位法律顾问的过程中宣扬法律，不断地在主持调解纠纷中宣扬法律，不断地在解答法律询问中宣扬法律，不断地在办理非诉讼法律事务中宣扬法律，才使得广阔的基层农夫群众和干部的法律意识不断地增加，才形成了今日农村基层政府依

14、法决策、依法行政、依法办事，和基层群众自觉遵守法律、用法的良好法制氛围，因而加快了农村基层法制建设的进程。（三）维护农村基层社会稳定，创建农村和谐社会离不开农村基层法律服务业。我国农村幅员广袤，各种社会冲突层出不穷，特殊是土地承包纠纷、家庭纠纷、宅基地纠纷、债务纠纷、生产经营纠纷不断地发生，对于这些纠纷，大多数基层政府包括司法所，都是依靠基层法律服务所的专职法律工作者通过调解或代理诉讼的途经妥当解决的.据调查,大多数农村基层法律所基本上化解了所在区域内的73%以上的冲突纠纷，不少基层法律服务所还常常协作当地政府调解处理上访案件。总之,通过基层法律服务所的调解和代理诉讼活动，不仅有效地平静了大量

15、的基层纠纷，化解了大量的基层冲突，避开了不少纠纷的恶化，而且还改善了党群关系和干群关系，从而有效地促进了农村基层社会的稳定。（四）深化农村改革，推动社会主义新农村建设离不开基层法律服务业。中共中心国务院关于推动社会主久新农村建设的若干看法明确指出“激励发展农村法律、财务等中介组织，为农夫发展生产经营和维护合法权益供应有效服务”这说明中共中心国务院对基层法律服务事业的重视，同时也说明社会主义新农村建设少不了基层法律服务机构的介入。同时，实践业证明，在社会主义新农村建设中，从土地承包到土地经营权流转，从税费改革到林权制度改革，从产业结构调整到化解村级集体债务，项项工作都与法律相联联，项项改革离不开

16、法律的指导和规范。可以这样说，在农村，离开了法律约束的经济活动冲突重重，胜利的很少；离开了法律指导的改革问题多多，多半失败。四、农村基层法律服务业的出路探讨基层法律服务业在改革中诞生，在改革中发展，符合中国国情，是一个深受农村基层干部群众欢迎的行业，这个行业利国利民利社会，具有广袤的发展前景，基层法律服务业在相当长的历史时期内必将接着存在和发展。所以各级政府和司法行政机关应切实解决好基层法律服务业在发展中面临的一些困难和问题，确保其健康发展。（一）加快基层法律服务业的立法进程，为基层法律服务供应法律保障。目前,我们国家对基层法律服务业进行管理的政策依据是12年前司法部发布的基层法律服务所管理方

17、法(司法部令第59号),和基层法律服务工作者管理方法(司法部令第60号)，这两个文件只是部门规章，还不是国家法律，也不是行政法规，所以，司法部应借鉴律师法和公证法的起草和颁布过程中的阅历，尽快通过立法的形式，将有些内容已过时的司法部59号令和60号令修改后上升为行政法规或法律，确保基层法律服务工作者能依法执业。或者由司法部提请全国人大常委会对律师法第十四条和第四十六条进行修改，然后作出立法说明，将基层法律工作者的诉讼代理业务上升到法律许可的范围，这也是当前基层法制建设的当务之急。（二）整顿农村基层法律服务市场,规范农村基层法律服务业管理.首先，要整顿农村法律服务业，净化农村法律服务市场。对于购

18、买假律师执业证，并以“律师”名义从事有偿法律服务的社会人员，应依据治安管理惩罚法第49条规定（即定性为诈骗行为）和第51条规定（即定性为招摇撞骗行为），以及第52条规定（即定性为买卖公文行为），对当事人进行治安惩罚。情节严峻的应依据刑法第266条规定（即定性为诈骗罪）和第280条规定（即定性为买卖国家机关公文、证件、印章罪）追究当事人的刑事责任。另外,对冒充律师从事法律服务的还可以依据<<律师法>>第46条之规定由公安机关或司法行政机关依法处理.其次,司法行政机关应依据新的形势和基层法律服务机构社会中介组织的性质，修改和完善相关的基层法律服务业管理制度，使基层法律服务业

19、的管理既符合市场经济规律，又切实可行。第三,司法行政机关要严把入门关,凡没有通过全国统一的基层法律服务工作者资格考试考试和司法行政机关考核的人员一律不得进入基层法律服务领域执业。严禁那些思想素养和业务素养不高,社会形象不好的所谓“黑律师”、“土律师”蒙混过关进入法律服务领域执业.第四,要加强基层法律服务工作者的业务培训学习和社会主义法制理念教化,同时,还要加强其职业道德教化和执业纪律教化,要通过多种途径努力提高广阔基层法律服务工作者的业务素养和政治素养.（三）调整提高基层法律服务业的收费标准，使基层法律服务业真正市场化。省司法厅应主动联系和协作省物价部门对9年前制定的基层法律服务所收费标准重新

20、调整，尽可能参照律师的收费标准予以提高后，制定出指导性的新收费标准。同时，应允许基层法律服务机构在新的收费标准基础上，依据法律服务工作者的业务水平、工作阅历、工作技能和在办案中所花时间的长短、精力的多少以及案件的难易程度与当事人协商收费，以体现法律服务“市场化”的特点和“按劳取酬”、“劳酬相当”的原则。（四）围绕社会主义新农村建设，大力拓展基层法律服务领域。基层法律服务工作应根据“改革深化到哪里了，市场经济发展到哪里，法律服务就跟踪到哪里”的大服务方针，围绕基层经济工作和法制建设的重点，主动拓展法律服务业务，只要是法律不明文禁止的领域，基层法律服务工作者都可主动介入，一切以满意社会须要为动身点

21、，社会须要什么样的法律服务，就供应什么样的法律服务，特殊是要开拓为农村经济改革，旺盛农村经济服务的法律服务业务。要开拓为发展和完善农村商品市场，培育和规范农村土地、金融、劳动力、信息等要素市场服务的法律业务。要开拓为农村基层政府转变职能，增加政府宏观调控实力服务的法律业务，要开拓为培植农村新的经济增长点，保持基层社会稳定的法律业务等等。（五）加强对基层法律服务业的宣扬，为基层法律服务业的进一步发展创建良好的舆论环境。各级新闻媒体应加强对基层法律服务工作的宣扬报道，要主动宣扬广阔基层法律服务工作者忠于法律、维护正义的典型案例，要主动报道广阔基层法律服务工作者尽心、尽力、尽职、尽责地维护当事人的合法权益的典型事迹。同时，基层法律服务机构还要加强自我宣扬，要主动总结自己在法律服务中的胜利阅历，要主动报道本单位在法律服务中有重大影响的先进人物和先进事迹，以此来扩大基层法律服务业的社会影响力，从而促进基层法律服务业的进一步发展。第12页 共12页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页