城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析——基于2013年全国城镇困难家庭调查数据-邓锁.pdf
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1、社会科学2016年第7期 邓锁:城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析+基于2013年全国城镇困难家庭调查数据邓 锁摘要:基于2013年民政部全国城镇困难家庭调查数据,研究发现当前我国城镇困难家庭的资产拥有量较低,资产贫困率远高于收入贫困率,家庭户主的教育、就业以及家庭照顾的需求等对资产贫困状况具有显著的影响。城镇困难家庭同时处于收入贫困和资产贫困的比例较高,资产的福利效应难以在贫困家庭中发挥出来。我国社会救助政策应当实现从“收入-消费”到“资产发展”的视角转换,纳入对资产脆弱性和贫困风险的考量,拓展发展性的社会救助服务,为贫困家庭提供资产积累的制度机会。关键
2、词:资产;资产贫困;社会救助;社会发展中图分类号:C9137 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2016)07-007512作者简介:邓锁,北京大学社会学系副教授、博士 (北京100871)一、问题的提出消除贫困是当前中国新的历史发展时期所面临的突出问题。十八大以来,党和政府确立了“四个全面”的重要战略思想,其中在2020年全面建成小康社会成为“十三五”计划的主要目标之一。经过三十多年的改革开放和迅速的经济增长,中国依照国内贫困标准在1978_2010年间已经成功实现了25亿人的脱贫。参照国际扶贫标准,中国共减少了66亿贫困人El,全球“千年计划”的减贫成就超过90是由中国贡献的。
3、但正如“千年计划”在2015年之后面临发展议程的调整,中国经济发展方式的转型也要求重新调整扶贫的思路。在经济发展的新常态阶段,政府需要意识到通过经济增长的“涓滴效应”来实现自然脱贫显然已经不足够,贫困问题在更大程度上开始与不平等、人口与社会结构转型等联系在一起,要求政府不断地更新和完善社会政策,从经济与社会整合的思路来应对贫困、解决贫困以及促进更具包容性的经济社会发展。20世纪70年代以来,伴随着人们对发展概念的更深入理解,贫困及其与社会政策的关系也获得新的认知。贫困不再仅仅是收人或者消费的缺乏,而是一个多元的发展缺失状态;同样,脱贫并非仅仅满足于收入的提高,而是实现人的发展权利和更全面发展状
4、态的实现,包括可行能力的提升。长期以来,“收入消费”的政策理念主导着西方福利国家社会政策的制定和实施,社会收稿日期:20160315 本文系民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目(项目编号:1071-23215002)的阶段性成果。联合国开发署(UNDP):中国实施千年发展目标报告(2000-2015年),2015年版。美阿玛蒂亚森:以自由看待发展,任赜、于真译,中国人民大学出版社2002年版。75万方数据社会科学2016年第7期 邓锁:城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析福利在传统上被认为是一种社会救济,为了弥补个体或者家庭由于无法充分参与劳动就业而导致的收入损失,政
5、策的目标仅仅是满足救助对象暂时的福利消费需求,且往往带有“耻辱化”的标记。在“收入一消费”的框架下,福利开支和经济发展之间是对立的关系,社会政策也不可避免成为经济发展的附属。1990年代之后,欧美社会政策研究者包括米吉利、吉尔伯特、艾斯平一安德森等先后提出经济政策与社会政策的融合思想,认为应当从全面发展的视角来理解贫困以及改变减贫的社会政策策略,社会福利开支具有社会投资的重要功能,消除贫困的社会政策同时也是促进可持续发展的经济政策。谢若登(Sherraden M)则提出“资产为本”的社会政策理论,他指出从“收入为本”到“资产为本”的政策变迁具有范式转换的意义。收入是一种流动性的资源,而资产可被
6、视为一种稳定性的财富聚合,资产不仅可以缓冲收入波动的风险,也能产生更长期的经济与社会福利效应;贫困并非仅仅是收入的缺乏,而更重要的是穷人缺乏积累家庭资产的制度机会。穷人应该拥有资产积累的权利,但问题是这种权利却很少获得制度性的承认。资产建设的视角将“收入一消费”的框架转换成“资产发展”的框架,是从能力以及权利的视角来理解贫困,对反贫困相关的社会福利政策具有积极的启示。与资产建设的理念相关,研究者还提出“资产贫困”的分析概念。资产贫困区别于收入贫困,它是指家庭资产积累在促进发展需要而非仅仅消费需要上的匮乏。以资产作为测量指标也避免了贫困家庭常见的收人波动偏差,能够更真实和结构性地反映贫困的实际状
7、态,并可揭示出资产积累背后的不平等社会机制。资产贫困的概念获得许多学者的重视,在近年来的发展和社会政策领域得到广泛讨论。资产社会政策的视角对于中国当前的反贫困社会政策研究及实践具有新的启发,对资产贫困的探讨也能够补充以往收人贫困分析的不足,可以更加全面和深入地了解当前城乡困难家庭的实际经济状况、认识贫困对于困难家庭的社会发展和福利所带来的多元冲击。基于此,本文以民政部政策研究中心2013年的城镇困难家庭调查数据为基础,从“资产发展”的理论视角出发,描述和分析我国城镇困难家庭的资产拥有特征以及影响其资产贫困的多方面因素,同时也提出下一阶段完善我国社会救助制度、为困难家庭提供更有力政策支持的建议。
8、二、文献背景(一)资产贫困与以资产为本的社会政策思想资产概念在近年来得到许多贫困与社会政策研究者的重视。资产是个人和家庭相对稳定的经济社会资源,与收入相比,它被认为可以更加准确地反映家庭的实际经济状况以及社会不平等程度。资产同时也是一个所有权的概念,如谢若登认为资产是关于所有物(property)的权利或要求。资产包含有形和无形两种,有形资产包含了实物资产、金融资产、住房资产以及其他的可拥有的自然资产等;无形资产包括贷款可及性、人力资本、文化资本、社会资本,等等。谢若登等认为,美国的社会福利政策一直以来是以收人为本的政策,它所强调的是流动性资源分配的不足和匮乏,是一种再分配的福利取向。收入支持
9、型的社会政策并非不重要,但问题在于穷人和非穷人所获得政策支持类型是不同的,非穷人更多地依赖资产积累型的社会政策,而穷人只能通过转移支付来获得最低生活消费需求的满足,这使得穷人和非穷人之阂的不平等越来越大。谢若登的这一研究深刻揭示了当代社会不平等的内在机制。在资本收益率日益增加的现代社会,财富76Costa EspingAnderson,Duncan Gallie,Anton Heme喇ck and John Myles(eds),Why We Need a New Welfare State?Oxford,UK:Odord University Press,2002;James Midgley
10、,Social Oevelopment:The D却mental Perspective讯Social Welfare,London:SAGE Publications,1995Michael Sherraden,Assets and the Poor:A New American Welfare eotic,Armonk。New York:MESharpe。Inc1991MRCarter and CRBarrett,Economics of Poverty Traps and Persistent Poverty:An Asset妇ed铆础,Mimeo:University of Wisco
11、nsin,2005;RHaveman and ENWolff,“The Concept and Measurement of Asset Poverty:LevelsTrendsand Composition for the US19832001”,Journal of Economic Inequality,V012,Issue 2,2004,PP145169万方数据社会科学2016年第7期 邓锁:城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析的不平等已然成为经济与社会发展的主要问题,具有累进性的社会政策包括资产政策乃是降低资产不平等的重要途径。过去二十年里,西方国家的社会政策受到社会发展以及资产社会
12、政策理念等的很大影响,美国、英国、加拿大等国家都积极试行资产政策干预,强调对穷人资产积累的激励作用,相关的研究也迅速增加。在传统的收人贫困分析中纳入资产贫困概念也反映了贫困分析视角的转换。资产贫困的概念对于拓展传统的静态贫困、转向更加动态和结构性地理解贫困家庭的经济境况具有十分积极的意义。传统经济学家主要基于收入来界定贫困,但收入不能反映家庭所有可能的资源拥有状况,收入具有强烈的波动性,会受到外部自然及劳动市场环境包括贫困者的劳动能力等很大影响。而个体在收入缺失的情况下,可能依赖金融或非金融的资产来应对日常生活的需要以及不可预料的事件。以收人为基础的反贫困政策往往强调消费支出,根据个体或家庭一
13、定时间的最低生活消费来衡量收入的足够性,因而强调对贫困对象的社会救济。但资产为本政策的研究者认为收入为基础的政策没有考虑到贫困者经济状况与发展之间的关系,动态的收入流虽然能够满足当下的消费,但由于其指向“收入-消费”之间的平衡,对长期的脱贫自立和能力建设来说是一种负向的激励。资产贫困可以让我们将视角转向贫困的结构性原因,即贫困为什么会再生产的问题。资产的拥有强烈影响到家庭成员的福祉,在收入水平以下的个人或家庭,由于净资产的差别其生活水平可能呈现巨大的差异。如果一个家庭拥有一定的资产或者具有借贷途径,那么收入水平的剧减并不一定带来生活境况的很大变化。但是当一个家庭的资产拥有降低到某一临界值以下,
14、而同时资本市场并不完善时候,个体或家庭可能会陷入贫困陷阱。因而,财富的再分配相对于收人的再分配而言具有更大的效用,特别是某种通过资产积累的行动可以带动个体的责任和态度的变化。资产贫困强调贫困者未来的发展需要而不仅仅是对消费和福利的满足,因而它是一种更加积极和多元的贫困视角。(二)资产贫困的测量经济学理论中常常忽略资产的角色,一方面是因为资产相关信息的缺乏,另外一个方面是许多传统贫困研究对资产地位的认知不足。近年来,一些经济学家重新认识到资产对于反贫困以及贫困分析的重要性。卡特尔(Carter)和巴莱特(Barrett)认为如何理解贫困取决于贫困的分析和测量方法。他们将贫困的测量划分为四个阶段:
15、第一代贫困测量主要根据某一特定时间点上的家庭支出(或收人)数据,确立一个贫困临界线,将家庭区分为穷人和非穷人两类,其数据来源更多地是一种横截面的数据。这种测量方法只是说明有一定比例的贫困人口,尽管这些人口并不一定一直处于贫困状态,可能只是暂时贫困,因此第一种贫困界定方式并不能够对偶发贫困和持续贫困进行有效区分。第二代的贫困测量利用纵贯数据或面板数据对某一个体或家庭的集合进行持续的观察。它可以区分出持续贫困、偶发贫困以及非贫困家庭,但是以收人为基础的贫困分析可能受到福利随机性的影响,而无法反映贫困者实际状况的改善程度,并不能够析别结构性的贫困状态与偶发性贫困状态之间的差异。第三代和第四代的贫困测
16、量引入了资产概念,能够较好地弥补之前仅仅依靠收入测量的缺陷,对资产贫困的测量避免了收入的波动所带来的影响,不仅可以区分结构性和随机性的贫困,也可以进一步从动态变化的角度来看结构性贫困是否持续等法托马斯皮凯蒂:(21世纪资本论,巴曙松等译,中信出版社2014年版。汪三贵、殷浩栋:资产与长期贫困基于面板数据的2SLS估计,贵州社会科学2013年第9期。Mark Schreiner and Michael Sherraden,Can the Poor Save?Savings and A甜Building in lndwidual Deve幻pment Accouna,NewBrunswick,NJ
17、:Transaction,2007Will Paxton,“The Asseteffect:An Overview”,in JBynner and WPaxton eds,m AuaEffect,London:Institute gr PublicPolicy Research,2001,PP1-17 MRCarter and CRBarrett,The Economics of Poveny Traps and Pers妇nt Poveny:An A镕甜一based Approach,Mimeo:Univenity of Wisconsin,200577万方数据社会科学2016年第7期 邓锁
18、:城镇困难家庭的资产贫困与政策支持探析问题,纳人资产贫困的测量对贫困研究以及政策制定都会起到积极的推动。不同的研究者对如何测量资产贫困观点并不一致。美国学者哈夫曼(Haveman)和沃尔夫(Wolff)认为资产贫困即指“一个家庭没有充足的资产满足其一定时期的基本需要”,资产贫困取决于一个家庭可以控制的“经济资源”和最低的社会可以接受的“基本需要”。哈夫曼和伍尔夫所界定的基本需要包括一定量的食物、衣着、住房以及家庭设施、个人照料和非工作相关的交通支出等日常需要。“一定时期”则一般被设定为三个月,以反映家庭一般预防性储蓄的消费缓冲时间以及失业保险金的领取时间限制。坎纳(Caner)和沃尔夫根据不同
19、的资产形式来定义资产贫困的比率,主要包括家庭净资产、排除住房价值的净资产以及金融资产。他们对资产的测量主要依据的是能否较容易转换为可用现金、用来支持家庭消费或发展需要的资产类别。费默(Filmer)和普利特(Pritchett)在对发展中国家家庭资产的研究中,主要依据家庭生活设施或耐用消费品来进行测量,他们发展出家庭“资产拥有指数”(asset index),用主成分因子分析的方法对不同耐用消费品进行权重赋值。不过,由于金融资产对于家庭收入波动风险具有重要的缓冲作用,奥里弗(Oliver)和夏皮罗(Shapiro)将金融资产净值也即减去家庭负债后的家庭储蓄净值视为界定家庭资产贫困的重要指标,他
20、们把零金融资产或负资产家庭界定为资产贫困家庭。这种方法凸显了金融资产的重要地位,也较为简便和直接,因而我们在本研究中也采纳了这一界定方法。与收入贫困测量相比,资产贫困能够相对全面和准确地反映贫困者的经济状况,因此许多国家在社会救助政策执行中将资产审查列入到家计审查内容中。2012年我国国务院发布的进一步加强和改进最低生活保障工作的意见,提出建立救助申请家庭经济状况核对机制,在审核低保申请家庭时,多个部门需要向民政部门提供申请家庭在户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等多方面的资产信息,即家庭综合财产审查制度。不过资产调查的成本往往较高,相较于收入一消费模式的贫困
21、测量方式,家庭资产贫困的测量要求更加多维化、长期性,较为全面的资产测量需要更为详细的家庭经济资源信息。另外,当前对贫困家庭资产的调查也较多地服务于救助资格的审核,而非为了推动具有资产积累效果的政策措施。近年来的研究也开始关注家庭资产贫困的讨论,但还较少有专门针对低保和低收人等困难家庭的资产贫困分析,包括对家庭资产拥有状况、资产结构以及资产积累行为等的研究。这一方面可能由于贫困家庭资产数据的缺乏,另一方面也可能与目前的社会救助政策仍然主要以收入而非资产为本有关,对资产的意义和效应并没有得到更充分的认识。基于既有文献的不足,本研究以民政部2013年城镇困难家庭生活状况调查数据为基础,试图较全面地描
22、述当前城镇困难家庭的资产贫困状况,同时通过分析影响资产贫困程度的个体和家庭等多元因素,从资产建设的视角提出完善社会救助政策的相关建议。研究方法和样本特征本研究采用量化研究的方法来分析城镇困难家庭的资产贫困状况,实证资料主要基于民政部78RHaveman and ENWolff,“The Concept and Measurement of Asset Poverty:Levels,Trends and Composition for the US1983-2001”,Journal ofEconomic Inequality,V012,Issue 2,2004,PP145169ABrandol
23、ini,SMa加and TSmeeding,“Assetbased Measurement ofPoverty”,Journal ofPolicyAnalysis and Management,V0129。Issue22叭O,PP267-284ACaner and EWolff,“Asset Poverty in the United States,1984-99:Evidence from tlIe Panel Study of Income Dynamics”,Revew ofIncome and Wealth,V0150。2004PP493-518DFilmer and LHPritch
24、ett“Estimating Wealth Effects witIIout Expenditure Damor Tears:An Application tO EducationalEnrollments in States of India”,Demography,V01382001,pp115132MOliver and TShapim,Black WealthWhite Wealth:A New Perspective oa Racial Inequality,New York:Roudedge,1995Jin Huang,Minchao Jin,Suo Deng,et al,“Ass
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