英美城市规划管理制度对比.docx
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1、英美城市规划管理制度对比 1制度背景 在美国,作为政府城市治理责任的重要内容,规划管理的行政行为和权限首先受到议会和司法机构的监督和制约。在地方自治的制度框架下,以州为单位的地方政府拥有独立的立法、行政和司法的权利,在城市规划管理中各地方的法律制度和管理方式、标准也根据地方各自的条件而决定,联邦政府对城市规划管理的指导和干预十分有限和间接。在地方财政制度方面,美国实行中央和地方对等的分税制,地方税以固定资产税为主要税源,由于城市规划管理极大的影响着固定资产价值,因此成为城市政府保证财政收入的重要工具之一(Norman,John,11015:211-214)。对于地方政府来说,土地利用的形态不仅
2、对城市的发展及其所需的公共服务的成本费用起着决定性的影响,而且通过其对土地经济价值的影响和固定资产税的涨落左右着地方财政收入的多少。因此,在制定总体规划以及审查开发项目时,一个新开发项目可能带来的税收是否能够与该项目相关的道路交通、公园、警察、消防等公共服务的管理运营成本相平衡,往往成为地方政府考量的一个重要指标。另一方面,由于对个体自由的崇尚和对强权政治的抵制,美国社会和公众舆论对政府干预社会事务的接受度较低,因此,对于城市规划管理对私有财产的干预和约束程度的合理性的争议较多,经济社会环境对规划行政活动的制约作用较为明显。1920年代开始,作为美国城市规划核心内容的区划制(Zoning)之所
3、以能在美国各地得以广泛推广,除了当时住房制度改革、城市美化运动的推动,使得城市规划作为一项地方政府的公共职能开始被社会广泛接受等因素外,区划制在维持和提高住宅与土地等私有财产价值方面的作用是最重要的原因,这使得区划制实际上成为私有财产、尤其是中产阶级私有财产保护的重要政策工具。英国作为地方自治的起源国家,地方自治的传统根植于其多元化的社会结构和人文环境之中。虽然地方政府在对地方事务的治理中拥有较多的裁量权,有权根据地方的特点和条件进行独立的决策和管理,但同时往往也会受到中央政府的强力干预。自从传统的以固定资产为征收标准的地方税,改革为以家庭人数和住宅资产价值为综合标准的地方税之后,地方政府的权
4、限受到了进一步的限制,世界上历史最悠久的地方自治制度发生着深刻的变化(Thornley,11011:95-101)。与崇尚个人自由的美国不同,作为英国社会的传统之一,社会对于政府干预市场行为和社会事务的接受度较高,这一因素对战后英国福利型资本主义国家政策的形成和城市规划管理制度的建立具有极为重要的意义,尤其体现在政府通过城市规划管理制度的建立而对个人财产权进行的高度控制,以及在长期的经济衰退时期政府通过规划管理制度的调整而对城市开发的大规模的直接干预(Gordon,11016,78-79)。在较为成熟的地方自治的基础之上,11010年代以来广泛开展的公众参与对政府管理模式和制度变革产生了极为重
5、要的影响,城市规划管理制度的基础条件发生着深刻的变化。 2规划管理法律体系 规划管理法律体系的特征主要体现在框架结构特点、功能作用和主要内容三个方面。美国地方分权的体制下没有城市规划的国家法律,城市规划的法律体系主要由州以下的地方自治体层面的法律构成,包括州的标准授权法和地方的立法。州的标准授权法中仅对规划行政提出最低限度的要求,且不具有法律约束效力,规划的内容、形式乃至是否制定城市规划等问题均由地方立法自行决定,因此,地方立法在规划的法律体系中具有绝对的主导权。同时,规划诉讼案件的司法判例对规划管理的执行以及立法也起着十分重要的影响作用,往往成为对规划管理中原则性和合法性问题的最终判断,而在
6、很长时期内都将影响着地方规划行政和管理实践的基本方向,司法能动主义和法院的主动行为成为行政监督和为权利人提供事实上的司法保护的重要因素。在这样的体制下,司法机构所拥有的权力对地方政府在城市规划管理方面的任意性和自由裁量权起着极大的制约作用(Daniel,11016:201-203)。由于美国城市规划的实施主要依靠区划制,而没有独立的开发许可制度,所以其规划法律的功能和内容就更集中于规划本身,而不具备解决规划实施问题的作用,这与英国有着明显的差异。从框架特点和内容来看,以实用性为主、缺乏专业法律的系统性和连贯性、重视程序性规定、缺少规划内容的规范性规定、各地方的规划法律各具特色是美国规划管理法律
7、体系的主要特点,而这些特点正是反映了美国高度地方自治的背景下作为地方事务的城市规划管理的基本模式。与美国完全不同,英国以城乡规划法为法律体系的核心,以大量的法律性文件、行政指导性文件和地方法规为基础,城市开发、住宅等相关法律为补充和衔接,形成了较为完善的专业性法律体系。从法律体系的框架结构特点来看,从国家法律、大量的专业部门法规、详细具体的行政政策文件到地方法规以及相关领域法律,构成法律体系的四个层次,具有明显的系统性和完整性(Moore,11010:77-80)。从法律法规的功能、作用来看,城乡规划法作为专业领域的国家法律,其纲领性和权威性十分突出,而专业部门法规和法律文件则是对法律中具体的
8、条款内容和执行细则进行规定、解释,政策性文件则是对具体的政策制定和实施的指导性说明和解释,地方法规是根据地方的实际情况和条件进一步对规划管理的执行和规则作出进一步的具体规定,相关领域的法律则从各自不同的侧面对规划编制和管理所涉及的各种权利、义务和规则作出相关的规定,从而形成对规划管理法律法规的必要补充,因此,各类法律法规各自的功能十分明确,又相互衔接、互为补充。从法律法规的内容来看,有关规划管理中各部门的职责和权限、规划编制的程序性规定,以及规划内容、控制标准、执行手段等技术性规定十分详细、具体、明确,而且不仅包括了规划体系内容的规定,也包括了规划实施的开发许可制度和规划实施手段等的规定。 3
9、规划管理行政体系 城市规划行政体系的特征主要可以通过对政府间关系、部门职责划分、决策程序与公众参与、检查、救济与协议机制等方面的分析进行把握。美国规划行政体系的特点,首先是在地方自治的前提下,城市政府在规划决策和执行方面拥有较大的自主权,中央政府、州政府对于城市规划事务的干预和指导极为有限,主要通过资金扶持或金融税收等方式进行间接、灵活的引导。第二是在地方层面,立法部门、行政部门、司法部门三权分立,职责明确,形成了相互监督制约的关系。从职责分工来看,地方议会具有制定法律法规以及开发控制的原则性决定等立法权,规划委员会及规划局等规划行政部门通过规划审查对开发活动进行控制和引导,各级地方法院依据司
10、法程序主要对规划管理中公私双方行为的合法性进行审查。从主体间关系来看,规划委员会的独立运行机制和最终决策权最大程度的避免了政治对规划决策的影响,但获得议会半数以上支持的条件下也可推翻规划委员会的决定,而且规划委员会的最终决策仍受到地方议会预算决策的制约(Norman,John,11015:79-81)。另一方面,通过法律内容和规划指标的规范化,减少概念性标准和原则的设定,使得规划管理过程中行政部门的裁量权受到明确的约束。第三,通过法律的参与权利保障和制度化的决策参与程序设计,以规划公示、听证会、市民投票表决等多样化的公众参与形式,使得城市规划行政部门拥有的有限裁量权受到严密监督。在对规划决定和
11、相关行政行为有异议的情况下,主要是通过以行政委员会和议会为平台的行政救济制度来对异议和申诉进行调解和裁决。在英国,一方面城市政府在规划行政方面拥有较大的自主权,但中央主管部门也通过制定法律法规、政策、执行标准等形式对城市规划行政进行强力干预、直接指导和严密监督。在城市层面,议会在规划决策和实施管理中都发挥着极为重要的作用,规划管理的主要决策都由议会作出,行政部门以为议会服务的形式开展行政活动。但规划行政部门在实施管理过程中拥有较大的自由裁量权,可以根据地方特点和实际条件决定规划控制的具体标准和形式,这一点与美国差别较大。同时,通过行政体系内部较完善的监察监督制度,规划行政部门也受到自上而下的严
12、密监督,这也是其另一大特点,以监察厅和巡视员制度为中心的监督制度和以主管大臣审查为中心的行政救济制度在规划行政的实施中发挥着极大的作用;而司法审查却因为其重视私权的立场,在规划行政中的作用受到了一定的限制(PrestwichandTaylor,11010:162-165)。在规划决策程序设计中,方案协商、规划公示、公开审查作为公众参与的三大重要环节,不仅使公众能够充分的参与到规划编制的各个阶段,同时也发挥了在规划决策之前最大限度解决争议的协议协商机制的作用。 4规划技术体系 城市规划技术体系的特点主要体现在框架结构特点、规划的法律效力、规划灵活性和规划的功能定位等方面。美国自1920年代后期,
13、联邦政府分别制定了标准城市规划授权法和标准区划授权法,总体规划和区划作为城市规划体系的重要内容得到了正式的承认。总体规划的功能主要有协调各种公共项目,作为各种规划管理手段的依据,明确未来土地利用的蓝图,对于各种土地开发活动和土地市场行为进行引导。总体规划的内容往往包括土地利用、交通设施、各种公共设施及公共开放空间的规划方案以及人力资源开发、经济发展、历史城市保护等,主要以概念性的政策说明为主。区划的功能主要是作为实施总体规划有效的、但非唯一的手段,内容主要包括土地使用类型、开发强度和周边影响限制等三个方面。因法律体系的影响,美国的规划体系具有层次结构单一、但功能内容明确的特点。从规划制度的层次
14、结构来看,不仅缺乏区域性的宏观规划,而且总体规划的制定在很多城市也未普及,已完成的总体规划对城市开发的引导作用仍十分有限,真正发挥规划控制、引导作用的主要是区划制(Zoning),因此区划制在开发控制中的实用性功能十分明确。由于美国区划的内容、形式和标准完全由地方议会决定,可根据当地的情况制定相应的控制种类、控制标准、用途控制和体量控制的对应关系等。区划的内容、尤其是指标体系和控制标准的规定十分详细,通过体系化、规范化、标准化的规划指标系统,来完成对开发活动的控制和引导,保证政策目标的有效实施,是美国区划制的主要特点(Cullingworth,BarryJ.,11013:28-30)。这一特点
15、也同时反映出美国城市规划管理制度设计的一大原则,即通过规范、系统的管理工具的运用,限制行政人员的自由裁量权,以避免行政执行中的随意性,防止权力的滥用。英国规划体系的结构层次主要包括了宏观的结构性规划(structuralplan)和地区性规划(localplan)这两个层次,分别与郡地区的规划行政体制相对应。从功能划分来看,结构性规划的作用在于明确相对宏观的区域范围内城市开发和土地利用的基本政策和开发控制的方针,为地区性规划提供依据和框架,而地区性规划则更多地着眼于为本地区内的开发提供土地利用规划等政策性指导。规划指标主要包括位置,用途与密度三大基本要素,以及地区所需公共设施的种类及水平指标、
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