基于中日韩实例研究的收缩城市应对思辨-姜鹏.pdf
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1、现代城市研究2016.02本期聚焦:收缩城市国际经验和中国现实FOCUS: SHRINKING CITY INTERNATIONAL EXPERIENCE AND CHINESE REALITY 文章编号 :1009-6000(2016)02-0002-06中图分类号 :TU984 文献标识码 :Bdoi:10.3969/j.issn.1009-6000.2016.02.001作者简介: 姜鹏,男,中国城市和小城镇改革发展中心规划院信息室主任,主要从事城乡规划、旅游规划和新型城镇化等方面研究;周静,女,荷兰代尔夫特理工大学城市学博士、博士后,现就职于中国城市和小城镇改革发展中心规划院,研究方向
2、包括北京旧城改造的可持续发展模式、西欧国家历史文化中心区保护的规划和管理、中荷新城城市活力对比、城市空间句法等;崔勋,男,中国城市和小城镇改革发展中心中韩城镇化项目主管,主要关注城市空间与智慧城市等领域。摘 要:“收缩城市”在国外早有较为系统的理论研究和实证探讨,而国内的相关研究才刚刚起步,本文正是基于这一背景,围绕中、日、韩实例分析,开展的“收缩城市”探讨性研究。伴随着城镇化的快速发展,我国的城市收缩现象开始日益凸显,其类型与成因也不同于国外发达国家。本文首先列出三种收缩城市的典型类型;然后尝试用人口密度重新定义中国的收缩城市;最后强调以正视收缩城市作为发展的前提,建议从土地开发、区域产业和
3、人口政策以及规划建设等角度出发,积极应对城市收缩,谋求更好发展机遇。关键词:收缩城市;用地扩张;人口老龄化;异地城镇化;政策建议Abstract: The concept of shrinking city has already been theorized and tested in practice by the Western academic society, while related research in China has been only on its start. In this context, this article tries to develop some i
4、nsights on shrinking cities through the comparative analysis of cases in China, Japan and Korea. With rapid urbanization, the phenomenon of urban shrinkage has appeared gradually, of which the typologies and reasons are also different from its counterparts in Western world. This article synthesizes
5、three types of shrinking cities in China, followed by the redefinition of the concept of urban shrinkage on the basis of population density. Finally, it proposes that shrinking should be seen as a premise of the urban development in future, and innovative urban strategies should be developed in term
6、s of the land development, regional industrial development, population policy, and urban planning method.Key words: shrinking cities; urban expansion; aging of population; urbanize outside hometown; policy suggestions基于中日韩实例研究的收缩城市应对思辨Thoughts on Tackling Shrinking Cities Based on the Studies of Chi
7、nese, Japanese and Korean Cases姜鹏周静崔勋JIANG Peng ZHOU Jing CUI Xun0 引言“收缩城市”的概念源于 20 世纪中期的人口流失研究,其术语(Schrumpfende Stdte)由德国学者 H uermann and Siebel 在 1988 年首先提出1。德国联邦文化基金会支持的“收缩的城市”计划首次在全球范围内对城市收缩过程的成因和变化进行了探讨,其研究成果收基于中日韩实例研究的收缩城市应对思辨 姜鹏周静崔勋缩的城市一书影响颇为深远2。2000年以后,“收缩城市”逐渐获得研究文献和公众讨论的关注,但至今仍未形成国际公认的准确定义
8、。长久以来,国内只有对城市扩张的讨论,而缺乏对收缩城市的系统关注。随着资源枯竭、地区发展失衡和规划不合理等问题的加剧,我国的城市收缩现象也日益凸显。2014 年,龙瀛和李郇率先在国内开展了关于收缩城市的研究,并联合国内相关学者,共同发起了“中国收缩城市研究网络”3。本文正是基于这一背景,围绕中、日、韩实例分析,开展的“收缩城市”探讨性研究。我国尚处于工业化和城镇化的快速发展阶段,“收缩城市”的类型与成因与欧美国家存在较大差异。国内对资源枯竭型收缩城市的研究较多,此处不再详述。本文总结分析了扩张失控型、人口衰退型、区域流失型等其他类型收缩城市的成因、特征,并有针对性提出应对和止损方法。1 扩张失
9、控型:人为扩张加剧城市收缩西方收缩城市普遍是人口下降伴随空间扩张乏力,而我国的收缩城市依然可以扩张和蔓延。2000 年以来,我国的人口密度和城镇化格局发生着剧烈的结构性变迁4,一些城市已经出现了不同程度的收缩问题,只是被城市整体快速扩张的表象所掩盖5。根据龙瀛等人的研究,2000-2010 年间,全国 654 个城市中已有 180 个出现了人口收缩6。粗放的城镇化发展模式造成我国城市用地的快速扩张。如图 1 所示,1999至 2013 年间,全国城市建成区面积增加了 113%,而市辖区人口总量仅增长了55%,城市扩张速度两倍于人口增速。根据 BCL 的研究,2000 至 2010 年间,44个
10、城镇建设用地面积翻了 4 倍以上的地级市里,有 8 个出现人口密度下降6。其中,山西吕梁是人口密度减少幅度最大的几个城市之一,城市面积扩大了 10倍,而人口密度却下降了 69%7。截至 2014 年底,我国县级及以上新城新区的数量超过 3000 个,县级以下的各类产业园数以万计8;另据国土资源部 2013 年的一项调查显示,全国 391个城市的新区规划人均城市建设用地197m29,高出国家标准 88%。新城无序建设、以“极低人口密度”向外扩展造成的“鬼城现象”,已引发了国内部分城市较为严重的收缩现象10,人民日报也撰文警示中国城镇化要避免“收缩城市”11。这样既浪费建设用地,也容易带来恶性影响
11、,引发社会问题12。当前我国部分城市盲目开展的新城建设运动,本质上与美国针对城市外围增长地区的刺激性投资做法一致。例如芝加哥在 1970 到 1990 年的 20 年间,城区扩张了 45%,而人口只增长了 4%。对于增长的过分关注使美国不得不应对更加棘手的收缩问题13。中国高速发展是通过城市空间扩张来完成的,城市空间正是美国式增长主义实现资本增值、积累以及资源、财富分配的核心载体,导致了大量尖锐问题与矛盾14。2 人口衰退型:日韩新城的老龄化桎梏日韩与我国情况较为接近,对我国未来发展的借鉴意义也较大。人口老龄化引发人口衰退,造成城市活力下降,导致城市收缩,这一现象在日韩首都圈的新城中非常明显。
12、2.1 日本案例为解决高速发展期大城市人口过度集聚及住宅不足等问题,日本政府于1960 年代开始着手推进新城开发建设。日本住宅公团(现都市再生局)和地方政府在东京、大阪等大城市周边开发建设了 49 个新城16。大量 1949 年前后出图1 我国城市建成区面积增长比例与市辖区人口增长率(1999-2013年)图2 根据六普数据绘制的我国人口金字塔现代城市研究2016.02本期聚焦:收缩城市国际经验和中国现实FOCUS: SHRINKING CITY INTERNATIONAL EXPERIENCE AND CHINESE REALITY 生的团块时代(婴儿潮)的人们移居新城17。之后因为低出生率
13、导致家庭规模萎缩,新迁入人口减少等原因,这些新城的人口增长缓慢甚至出现负增长。很多新城正在和它初期落户于此的居民一同老去。以多摩新城为例,这是东京都市圈最早建设的新城,距离东京约 30km,规划人口 34.22 万人,开发面积 28.53km2,于1967年开始建设,1971年实现入住。然而,多摩新城实际的建成区面积只有 16km2,目前仍有大量空地尚未开发16。多摩新城高峰时入住曾达到 87566户(214520人),但在 1995 年之后开始出现人口的持续减少。据 2009 年末的统计数据显示,多摩新城的总人口已经下降至 14.5 万人,城市收缩现象明显。根据日本国土交通省公布的数据显示,
14、多摩新城当前的住宅均价约为 18 万4 千日元 / m2(约 9 千元人民币 / m2),这一价格仅为最高点时的 1/3 左右,房子已经成为很多居民的拖累。20 年前多摩新城的商店主要售卖针对学生及三四十岁人的商品,现在已经大多转向服务六七十岁的老人,而居民退休后的消费却缩减为退休前的 1/317,整个城市的活力开始暗淡。2.2 韩国案例1970 年代起,大量韩国人口向首尔聚集。为解决人口聚集带来的住房和交通等问题,韩国政府效仿日本在首尔周边开发建设新城,促使疏解首尔部分人口。首尔的新城开发大致分为三期,一期新城在持续不断的人口流入下趋于饱和。但因随后出生率降低,人口增速放缓等原因,二期、三期
15、新城一直未能达到规划人口目标16。与城市中心区各阶段年龄人口聚集不一样,新城往往聚集的是同年龄阶段的人口,这些人在同一时期一起进入新城,也会在同一时期步入老年,因而首尔新城的老龄化问题很快便集中显现出来。再加上后来新城人口回流城市更新区等原因,导致首尔新城的人口减少、房价下跌、城市开始收缩。如果这种现象无法遏制,大部分新城将会沦为鬼城。研究发现,新城政策仅在国家经济处于高速成长期且带来居民收入增加时才见效;而在经济不景气时,城市核心区外围的新城建设,可能会因维持费用的增加,造成收入较低的人口向更偏远的地区迁徙16,进而诱发城市收缩的现象。根据韩国政府的一项研究,2018 年是韩国人口结构的转型
16、期,经济活动人口将开始下降;预计人口总量将于 2031年 到 达 顶 峰(20315215 人 20604396人),之后开始减少。这无疑加剧了韩国收缩城市的治理难度。人口老龄化导致的城市收缩现象,使越来越多的日韩居民看不到城市的未来。而我国的人口金字塔已接近于“收缩型”(图 2)。有专家预测,未来 1020年后中国的人口总量将进入下行期;2025 年前后中国老龄人口将达 3.04 亿人,会面临劳动力资源缺乏的问题18。届时,城市扩张的内在需求将进一步消减,收缩问题将直接暴露出来,参考日韩案例复杂性和严重性,现在就开始着手研究应对并不为早。3 区域流失型:异地城镇化下加剧收缩在我国中西部的很多
17、地区,人口大量外流背景下的异地城镇化,正在加剧原有地区的城镇收缩,地处四川盆地东北部的阆中市便是如此。依据五普和六普数据对比发现,阆中市整体呈现人口下降趋势。除中心城区及个别乡镇外,大部分乡镇的常住人口,在十年间普遍呈现负增长态势,部分乡镇的下降趋势异常明显。阆中市产业基础薄弱,就业岗位不足,造成了大图3 阆中市2000-2010年间常住人口数量变化 图4 阆中市2013年各乡镇外出务工人口比例量人员外出至沿海、新疆、西藏等地区务工,异地城镇化率极高。2012 年,27%的户籍人口离开了阆中市,常住人口大大低于户籍人口。六普数据显示,2010 年阆中市 60岁以上人口占比已经接近 13%,近年
18、来保持上涨趋势,老龄化问题不容小视。以该市 2013 年的外出人口调查为例(图4),外出人口总计 23.8 万,占全市劳动力总数的 53.4%,45% 的外出务工人员在3140 岁之间,75% 的人在 2040 岁之间,超过 50 岁基本就不再外出务工。大量青壮年人口的外流,加剧了该市的人口老龄化问题,相较经济发展水平,“未富先老”成为现实的发展难题18。此外,在很多人口大量外流的地区,城市人口规模的统计和预测面临现实尴尬,以户籍人口来进行城市规模核算导致严重的建设浪费和需求过剩,客观上也助推了收缩城市的蔓延。还以阆中市为例,近十余年间的城市建成区人口密度呈现出明显的下降趋势:2001 年 1
19、.42万人 /km2,2007 年 1.09 万人 /km2,2014年 0.86 万人 /km2,收缩比率较大。4 中国“收缩城市”的定义和应对建议4.1 研究符合国情的收缩城市新定义根据周恺等人的研究19,学术界对于“收缩城市”的定义主要有“因果关系”和“人口变化的速度和规模”两种视角。以人口变化视角为例,各国学者在定义收缩城市的人口基数、收缩年限和规模等标准上还存在争议;“收缩城市”代表着一种新的发展思路和运行机制。也有国外学者提出,城市收缩最终将会被认为是与城市增长一样的常规发展过程20。正确处理扩张与收缩的关系,全局统筹现实与发展的问题,需要创造性的探索和研究“收缩城市”在中国的重新
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