PPP模式的优点和缺点.docx

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1、PPP模式的优点和缺点 PPP模式的优点和缺点 发布日期：2022-10-09来源：网络来源编辑：宋珍珍 (一)PPP模式的优点 近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现在：更高的经济效率物有所值(Value for Money)、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。 1.PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值 PPP项目依靠利益共享、风险共

2、担的伙伴关系，可以有效降低项目的整体成本。图1.1显示了公共部门独立开展项目与PPP模式下的成本比较。在公共部门独立开展项目时，项目的整体成本由以下几个部分构成：项目建设成本、运营成本、修理和翻新成本、管理成本以及留存的风险。在PPP模式下，项目建设成本、运营成本、修理和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于私营机构在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。另外，由于PPP项目须要协调更多参加方的利益，项目管理成本(包括公共部门对项目监管、为项目供应打算工作和支持等产生的成本)会略高于公共部门独立开展

3、项目的成本。在风险留存方面，由于不同的风险安排给管理该类风险具有相对优势的参加方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的改变以及风险状况的降低，形成了PPP项目的优势，即所谓的“物有所值”部分。 艾伦询问集团(Allen Consulting Group)曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较，结果显示：PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%;从肯定金额看，所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元，项目生命周期的成本超支为5 800万美元;相比之下，33个传统模式项目的总合同成本为45

4、亿美元，项目生命周期的成本超支达6.73亿美元。 2.PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上 艾伦询问集团在同一篇调查报告中指出，PPP项目的完工进度平均比安排提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比安排推迟23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严峻，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发觉项目大小对工程进度的显著影响。 其他机构或探讨者大多得出相像的结果。例如，英国审计署对PFI模式(英国PPP的主要模式)和传统模式的效率进行了统计，结果表明：在PFI模式下，76%的项目按进度安排完成，78%的项目支出在预算之内;而在

5、传统模式下，只有30%的项目按进度安排完成，27%的项目支出在预算之内。在另外一篇报道中，英国审计署信任现有的PFI项目将节约至少15亿英镑的支出。 是否能够提高项目总体效率，是推断PPP模式是否适用的关键。财政部在2022年11月29日发布的政府和社会资本合作模式操作指南中明确提出：财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。本书其他章节也对物有所值评价进行了具体论述。 3.PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源 PPP模式下，项目融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的

6、基础设施建设。在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP模式可以为政府供应表外融资。 传统政府模式和PPP模式下，政府的支出状况对比见图1.2。PPP模式下，政府不仅可以节约基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出，一方面降低短期筹集大量资金的财务压力，另一方面提高预算的可控性，这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入。 PPP的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大，通过推广PPP模式，可以化解地方政府性债务风险。运用转让运营移交(TOT)、改建运营移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参

7、加改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。 4.PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性 一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整的影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期?资安排的确定性和效率，提高公共部门的财务稳健性。此外，PPP项目的性质确定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的将来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。 5.PPP模式可使基础设施/公共服务的品质

8、得到改善 一方面，参加PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富阅历和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有实力提高服务质量。另一方面，PPP模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：政府付费的项目中，政府会依据项目不行用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款(付款金额在项目起先时约定);在运用者付费的项目中，运用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。假如设施或服务由公共部门单独供应，由于其缺乏相关的项目阅历，且由于其在服务供应和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落到实处。在传统政府模式下，地方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类

9、的特地工作团队，负责组织项目设计与建设，建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营。由于工作团队缺乏相关项目运作阅历，所以难以保证项目建设质量，无力限制项目建设成本，甚至会因阅历不足导致项目失败。并且，工作团队付出大量学费积累的阅历和教训，在当地可能再无用武之地，因为当地不会常常有同类重大项目须要新建，资源奢侈与效率较低问题突出。 6.PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划 在传统政府模式下，一个项目会被分包成许多子合同，由不同的参加者执行，这些参加者之间通常并没有紧密的合作。在PPP模式下，由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行，虽然联合体也由不同的参加者构成，但

10、由于各个参加者须要为同一个目标和利益工作，项目的不同参加者之间可以得到充分整合，实现良好的协同。此外，由于项目的收益涉及整个生命周期(whole of life cycle)，在利益驱动下，私营机构将基于更长远的考虑，选择最合适的技术，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。而在传统政府模式下，则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。 7.PPP模式有助于树立公共部门的新形象 在PPP模式得到良好推广和执行的状况下，全部项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以使公众对政府的美誉度增加，对政府的财政管理实力信念倍增。 8.通过推广PPP模式，可以使私

11、营机构得到稳定发展 PPP模式为私营机构供应了风险较低、现金流稳定、由政府合同背书的长期投资机会，可以有效刺激当地产业，增加就业机会。 (二)PPP模式的缺点 虽然PPP模式的上述优势得到市场的一样认可，并且大部分都有实证数据支持，但任何事情都不行能十全十美，PPP模式在运作过程中也存在以下缺点：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、困难的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏敏捷性、成本和服务之间的两难选择等。 1.PPP模式导致私营机构融资成本较高 与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然，在评价社会资本的融资成

12、本时，除了考虑利率之外，还须要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新实力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。此外，社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不行能完全消退，但这方面的影响在渐渐降低。 图1.3显示了10年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。其中，企业债可以近似为大型社会资本的融资成本;国债为无风险利率;地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本;由于融资平台在基础设施建设方面的特别地位，城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的融资成本。可以看到：大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债，低于城投债;社会资本的融

13、资成本和国债/地方政府债的差距在渐渐缩小，尤其是2022年年初以来，社会资本的融资成本无论是肯定值，还是与国债/地方政府债的差距，都在渐渐降低。 2.PPP模式普遍采纳的特许经营制度可能导致垄断 一方面，在PPP模式下，居高的投标成本和交易费用以及困难的长期合同，导致许多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步，因此削减了政府部门对社会资本的选择空间，也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面，PPP模式普遍采纳的特许经营制度，事实上使中标的投资运营商获得了肯定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些状况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然，PPP模式并不

14、是产生垄断性的必要条件，在单纯的政府模式下，政府事实上也表现出垄断性。 3.PPP项目困难的交易结构可能降低效率 首先，在PPP项目中，通常须要多个独立参加者通力合作，而多个参加者会导致整个项目的约束条件增加。其次，由于每个参加项目的商业机构都会在询问、会计和法律等方面产生支出，这部分支出会包括在投标价格中，从而传导给公共部门。国外的阅历显示，PPP市场越成熟，这部分成本就越低。例如，假如公共部门采纳标准化的合同体系，可以为参加商业机构节约在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时，在评估增加的这部分交易成本时，也须要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。再次，困难的交易结构须要公共部

15、门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业实力。现阶段，国内相关方面的实力欠缺较为明显，现状的改善还须要较长时间。在这种状况下，政府部门过度依靠外部询问机构，会导致在项目开展过程中所积累的学问和阅历并没有沉淀在公共部门内部，这又减缓了公共部门提升建设相关实力的进度。目前，各个国家都成立了类似PPP中心的组织，包括中国的财政部PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等，这些组织在沉淀PPP项目阅历和学问的过程中起着特别重要的作用。最终，交易结构的困难性和众多的参加方可能使项目沟通存在肯定的障碍，特殊是在将来发生一些不行预料

16、的事务时，可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且，即便在项目启动的过程中，也可能存在公共部门内部看法不一样，或民众和公共部门看法不一样的状况，这在肯定程度上会降低效率。 4.PPP的长期合同缺乏足够的敏捷性 为了项目长期运行稳定，PPP合同可能会比较严格，敏捷性不够，公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将将来的改变充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的状况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。解决合同敏捷性和合理性的途径有两个方面：一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划，通常，公共部门须要聘请具有丰

17、富PPP项目阅历的询问机构对项目进行前期调查分析，确保参加方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有牢靠的预算，对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担;同时，还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价，当然这些前期工作势必产生不菲的成本。二是在起草合同时保留适当的敏捷性，这也必将增加成本，一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价，另一方面是来自将来须要变更对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同敏捷性和合理性的成本，有可能降低项目投资者的投资回报率，防止出现过高的投资回报率。 5.公众运用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高 假如公共产品/公共服务由公共部门供应

18、，由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的干脆运用费用较低。当然，世界上不存在免费午餐，低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损，也会通过其他渠道由公众担当相关成本，甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下，私营机构须要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的干脆运用成本。如此，PPP合同中约定的定价机制可能是限制公共资源运用成本的一个手段，但定价机制的确定同样困难，尤其在涉及多边合作的PPP项目中，不仅须要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势，还须要考虑汇率等其他因素。一个典型的例子是来宾B电厂的电价，

19、资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余，其中一个主要缘由是运营期满15年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府，项目的巨额投资要在15年内回收，远低于电厂的正常运用年限和投资回收期。从各国的阅历来看，PPP项目总体上可以降低公众运用公共产品/公共服务的综合成本。 通过前文的实证数据，我们可以发觉，PPP模式在提高效率方面的贡献有大量实证案例支撑，通过必要的流程优化、引入相宜的争议解决机制，并规范公共治理方式，可以有效限制效率降低的风险。 PPP模式的优点和缺点 优点和缺点 优点和缺点 优点和缺点 你的优点和缺点 我的优点和缺点 我的优点和缺点 我 的优点和缺点 我的缺点和优点 我的优点和缺点 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第13页 共13页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页第 13 页 共 13 页