集体经营性建设用地流转收益分配研究——基于政府规制失灵的视角-樊帆.pdf

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1、 作者简介：樊帆（ 1985），男，管理学博士，哈尔滨工业大学深圳研究生院管理科学与工程博士后。（ 哈尔滨工业大学 深圳研究生院，广东 深圳 518055）集体经营性建设用地流转收益分配研究樊 帆摘要： 政府规制失灵属于政府失灵的范畴。 在集体经营性建设用地流转改革试点推进过程中,土地收益分配政府规制失灵具体表现为：过度干预土地收益分配、过度限制收益用途及规制监管缺失等。上述问题的出现致使农村基层利益分配的矛盾深化。土地收益分配政府规制失灵的产生与我国转型时期经济发展结构、行政体制有着千丝万缕的联系。 因此，深刻分析土地收益分配政府规制失灵的形成机理，明确土地收益分配政府规制的目标、规范政府规

2、制行为有益于保障土地收益分配相对公平及农民财产权利的充分实现。关键词：政府规制失灵；用地流转；土地收益分配中图分类号：F302.2 文献标识码：A 文章编号：1003-8477（ 2016）11-0080-06湖北社会科学 2016年第11期基于政府规制失灵的视角一、政府规制失灵的内涵政府规制失灵是政府失灵在微观规制领域中的表现。 政府规制失灵与政府的规制政策如影相随，无论是西方发达国家，还是发展中国家，凡是实行政府规制的国度概莫能外。1(p113-114)对于政府规制失灵的界定，基于不同的时代背景、发展格局与既定目标，国内外学者对政府规制失灵内涵的理解并未形成统一。 但从政府规制失灵的产生原

3、因来看，我国学者对于由计划经济转向市场经济的政府规制失灵的研究具有独特见解。李郁芳认为：“ 从质的规定性上看,指的是政府在推行规制政策时,经济效率不能改善或规制实施后的效率低于实施前的效率等现象。从量上看,规制失灵意味着规制成本超出了规制收益，2(p29)由于受到政治体制影响、经济发展条件的限制，转型时期政府规制失灵不论从范围还是从频率上都超越了一般市场经济国家: 其通过强调命令与控制，利用行政手段配置资源,不但不利于市场机制的建立与完善，还十分容易造成社会福利的持续降低。 因此，梳理政府规制失灵产生的背景和原因，深入研究转型时期政府规制失灵的条件和范围，有针对性地提出规制目标是十分必要的。在

4、集体经营性建设用地流转过程中，政府规制作为规制执行主体需对流转方式、 市场主体的资质、交易行为、流转价格、收益分配等经济活动进行合理规制，其目的就是防止集体经营性建设用地进入市场后的资源配置低效率性和土地收益分配的不公正等问题。土地收益分配中的政府规制是指政府以规制主体的身份通过直接干预或间接干预集体经营性建设用地流转中的微观经济活动（ 收益分配过程），保障收益分配相对公平。在土地流转收益形成后，权利转移的市场行为已完成。 由于农村发展的现实状况，农村集体经营性建设用地市场的不80万方数据 完整和不确定性，使得政府规制存在于整个流转收益分配活动之中。 但是，从既往研究文献及收益分配实践过程来看

5、，地方政府通过直接干预或间接干预实际上主导了集体经营性建设用地的流转并参与了土地收益分配。对于集体经营性建设用地流转的规制结果是，不仅没有提高集体建设用地市场的效率，同时加剧了城乡二元土地市场的分割，造成了土地收益分配矛盾越发突出。 基于此，本文旨在剖析土地收益分配政府规制失灵的具体表现与原因，并提出解决问题的基本思路，为集体经营性建设用地土地收益分配制度构建及完善提供价值参考。二、政府规制失灵在土地收益分配中的具体表现通过对试点地区集体建设用地流转的经验总结可以看出，目前政府干预的手段使市场资源的配置趋向于行政化且无时无刻不伴随着计划经济的影子。在这种夹带着计划经济味道的市场经济体制运行的状

6、态，表现出的不是对市场失灵的规制和调控，而是通过规制的权力过度行使以期谋求经济收益的最大化。 因此，转型时期这种行为往往导致政府规制失灵，结合实情况分析具体表现有：（ 一）政府过度干预土地收益分配。首先，地方政府作为土地收益分配主体缺乏理论依据。 在分配实践中，地方政府规章强制规定了流转收益分配主体， 直接干预收益分配的归属，强调地方政府作为收益分配的权利主体。从理论上来讲，土地收益的形成基于土地权利的转移，农村集体土地属于农民集体所有，在首次流转中，实际上是所有权与使用权的分离， 通过使用权的首次让渡，获取流转收益。 再次流转是指土地受让人将剩余年限的土地使用权有偿转移而获取收益。基于权利转

7、移而拥有的收益请求权，土地使用者当然也应为土地收益分配的主体。 因此，获得流转收益是土地权利转移的民事法律行为结果，土地收益分配主体应为土地所有者（ 农民集体）和土地使用者。3而且，土地作为稀缺性资源，其本身并不具有商品的属性， 而是因其权属关系的交易而形成的产权收益。 但地方政府既不是土地所有者，又不属于权利设定中产权法定拥有人。 因此存在过度干预之嫌。另外，在地方政府参与分配层级上有的地方存在市级政府参与，也有县（ 区）及乡镇政府参与。 而从现实情况来看一般集体建设用地的流转都由县、乡（ 镇）政府来引导，如果负责引导流转的地方政府依据行政管理费来收取流转收益，其管理费符合行政收益成本补偿的

8、原则，那么规章中对市级政府具有收益的权利则只能被理解为通过占有收益为地方财政寻求经济支持。其次， 地方政府获取分配比例具有较大随意性。 从规章中可以看出，虽然地方政府规定了各个收益主体获取土地流转收益的比例，并在一定程度上保障了土地权利主体的财产权益。但在规定地方政府获取流转收益的比例时，有的地区规定了多层级政府应获分配比例，有的直接规定了土地所有者与土地使用者必须明确缴纳的义务。 目前，政府提出收益比例的标准主要是参照当下基准地价或评估地价收取部分收益。 从现有规章来看，地方政府获取首次流转收益额度从10%-30%不等， 且规定了各层级政府收益分配的比例。若依据经济法原理分析，参与土地流转收

9、益分配本质上是土地权利转移的民事法律行为的结果，而地方政府在没有测算投资的情况下获取了收益，且缺乏理论依据的行为使得其存在过渡干预现象。 各地区在土地规划、利用上的差异会因规定的比例而使得分配过程中出现诸多问题。 因此，关于确定地方政府获得收益的比例的规定只能被视为探索过程中的有限经验，而不应成为收益分配制度建立的标准和规范。（ 二）政府对收益用途的规制不合理。对土地收益分配用途进行限制是地方政府规制中的一项重要内容，其往往存在于各个地区的试点办法中。 通过规定使用收益用途的方式，确定集体建设用地流转收益的使用范围，在一定程度上限制了农村集体对流转收益的自由处分权，意在保证流转收益使用的合理化

10、与特定化。 其中，收益用途规制的内容中包括两部分：一是限制土地所有权人收益的用途。 二是限制地方政府收益使用。 从各地试点办法分析来看，收益用途规制从一定程度上保障了农村公益事业的发展、农村集体经济的壮大及农村集体及农民的权益，明确了土地收益使用的流向和方向，但是对政府和所有权人收益支配的限制仍存在一些问题。1.地方政府处分集体财产的权利缺乏理论支撑。 上文已提到基于财产法律关系的确定，地方政府不应成为土地流转的收益者，其不是土地所有权81万方数据 人，自然不应享有土地收益的请求权和处分权。 因此，对于土地收益用途的约束缺乏理论依据。目前，国有土地与集体土地的法律调整方式不同，国有土地出让金按

11、比例由中央与地方共享，为了确保公共利益的实现，保障土地收益用于农村公共事业和其他公益事业的支出，国家通过制定相关法律、法规限制地方政府处置土地出让金的权利。而集体土地属于农民集体所有，根据 物权法第三十九条规定:“ 所有权人对自己的不动产或者动产， 依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 ”其自然享有对土地收益处分的权利。而地方政府并没有合理的依据对其收益进行处置并进行限制。 如果有，只能被理解为，为了保障集体经济组织成员的权利而通过规制权利来约束和监督集体经济组织代理人处置收益的行为。 但是，规制中地方政府对于收益用途的限制表现出了强制性的特征，但是却缺乏对地方政府所获流转收益处分的监管机制

12、和法律法规， 因此，管理者与被管理者之间形成一道制度屏障，容易造成专项资金监管失灵从而引发集体获得的财产性收益被侵占和挪用。2.对于农民集体处分收益的权利约束过度。 土地流转收益如何使用是农民集体重要财产处分事项之一，理论上应依法应由农民集体成员通过村民代表大会共同探讨、决议，以体现各成员的意志。目前，土地收益的基本支出方向为：一是用于农村集体经济的发展， 二是用于农民集体成员的社会保障，三是用于弥补农村基础设施建设（ 公共投资）资金的不足。不过，从各地总结经验来看，流转收益的使用方向和效果主要根据各地集体经济组织的需求而略显差异，例如，有些地区已通过土地承包经营权行使，提高集体经济效益，实现

13、了社会保障对村民的整体覆盖，这就无需再从流转收益中提取固定比例资金补充社保经费；部分村集体需要通过土地流转收益偿还原有集体债务。 这就意味着，规制者实际上无法做出准确的判断。因此，笔者认为，通过规制限制收益用途不仅脱离了集体经济组织的实际需要，在执行效果上也将大打折扣。（ 三）政府监管缺失引发职能缺位。目前， 由于农民集体的法律主体地位尚未明晰，土地收益分配机制的缺失，导致了集体经济组织与其成员的主体地位关系的界定十分模糊。农民集体成员不能有效地监督农村集体经济组织代理人。 因此，土地收益分配需要外在的制度设计以保障农民个体公平地分享土地收益。 虽然，试点办法框定了流转收益的使用方向，明确了土

14、地权益人获取收益的内容，但却未涉及农村集体内部收益分配的内容。虽然，目前村级经济、政治及村务管理的模式仍坚持实行村民民主自治制度，重要事务一般都需经过三分之二的村民表决才能通过并经由村委会干部履行委托代理人的身份执行共同决议。但在实践中， 集体经济组织成员的权益仍然得不到保障，主因如下：一是村级土地收益分配及财务透明机制尚未建立。 村委虽然设有监理会，负责对村级财务支出进行监管，且个别村也通过村民选举推选出了监督员，但拉关系、混圈子附带着基层贿选行为的泛滥及村务公开监督机制的缺失，导致大部分集体经济组织成员对集体资产的运营、管理及使用情况并不知情；二是对于基层干部薪酬制度的激励缺乏，难以对村干

15、部形成有效的激励。目前，农村基层干部往往呈现出干活多、杂事多、任期短、薪酬低等特征。由于对其缺乏有效的激励，容易造成村干部滥用职权，追求短期行为，倒卖集体资产，谋求私利的行为；三是基层信息披露制度不完善，引致集体代理人的道德风险。 由于信息不对称的问题，部分村干部会出现隐瞒财务信息， 篡改财务收支状况，侵吞流转收益等行为。三、土地收益分配中政府规制失灵的缘由（ 一）公共政策目标与政府规制行为目标之间存在差异，导致规制目标模糊、政策异化突出、规制实践偏差。作为社会管理的主体，地方政府行为目标应与公共利益的目标形成一致，但在事权与支出责任不匹配、财税体制亟须完善和改革的背景下，中央与地方的利益分配

16、格局给地方政府行为目标提供了偶然性。财政分权使地方政府成为具有独立经济利益和主体意识的机构，也使得其具有了“ 追求效率”与“ 社会公正”的双重属性。4而“ 内在效应”的存在使得本身有着多重身份的地方政府又非偶然的去笔者通过2014年6至8月在武汉市黄陂区进行集体经营性建设用地流转收益分配的调研中，通过对街道干部和农村基层干部的访谈得知，农村干部任期一般为3年，调研地区村干部每年工资为1万元，并由国家以基金的形式进行拨付。82万方数据 追求多元化的利益目标，良好的政策目标被视为谋求利益的工具，过度追求指标的背后更加显化了部分地方政府及地方官员追求自身发展的野心和动机，而所谓理性“ 经济人”的本质

17、正是通过追求过度“ 经济增长” 来实现对公共资源的攫取并将其视为工具，用于所在利益集团的发展以实现个人及集团在目标追求的完美实现。 因此，在缺乏有效制度安排和衔接的情况下，异化公共政策，模糊规制准则成为了土地收益分配政府规制失灵的要素之一。（ 二）信息不完全和非对称性信息使政府规制效用必然有限。由于城乡发展不平衡、行政垄断造成土地市场要素配置扭曲，致使集体经营性建设用地流转徘徊在土地市场之外。集体经营性建设用地流转的范围在规划及用途管制下极其有限，而相对滞后的土地使用制度及土地管理方式，使得城乡建设用地市场人为分割。在城乡一体化的建设用地市场体系没有建立起来，且缺乏可以遵循的法律依据和有效规则

18、下，集体建设用地市场仍然大多处于自发、隐形状态。5集体经济组织代理人和少数村民代表基于比较利益驱动擅自以多种方式和手段隐蔽处置土地，而在此过程中已存在复杂的交易关系、模糊的土地产权归属及村级土地监管的实际缺位都成为了规制失灵的根本动因，这就使得地方政府在对集体土地进行产权管理与确认时，无法即时、有效掌握准确信息，伴随着行政体制机制缺乏有效衔接的情况下，“ 事多人少，地多钱少”的客观事实便引致规制效果变得微乎其微。首先， 有效激励的缺乏使得政府获取信息有限。 当前，探索过程中的集体建设用地市场的各项配套机制亟需完善，不健全的市场就意味着地方政府要付出更多的成本去制定、推行实施相关规制政策，由于信

19、息不完全，致使管理成本与收益入不敷出。因此，降低了政府参与规制的积极性，不能为其形成有效的激励， 地方政府自然不会主动获取信息。其次，产权清晰是土地收益分配制度建立的前置条件，由于历史原因，土地产权不明晰的案例大量存在。部分农村集体土地仍存在集体经济组织与基层政府交叉、产权界限不清等问题。基于此，政府决策者必然受到信息不完全的困扰，难以准确了解土地在法律属性上的权属关系从而使得规制效果十分有限，造成土地收益分配有失公允。第三，规制者通过审计的手段并不能完全掌握完整的信息, 而且在规制机构主体并不明确的情况下，审计过程中也会存在问题：一是，规制机构之间的信息不对称，另外一种是规制者与被规制对象之

20、间的信息不对称。信息的不对称造成了有限规制效果下的审计结果并非准确，更何况由于农村现行管理制度的安排，农村集体经济组织运营及管理情况并未及时的公开，某些既得利益者为了应对审计还会以瞒报、虚报或假报的方式来应对。（ 三）自由裁量权为政府规制失灵提供了环境土壤。各个地区规制内容中明确了集体建设用地使用权流转应由地方政府及土地行政管理部门确认流转的条件，且在土地收益分配政府层级、分配比例及分配用途管制等规制的制度经由地方政府掌控。6虽然部分地方规章内容十分详细，但相关的法规内容只是明确了规制的原则和准则，更为详细的规则需要根据实际情况有待完善，因此地方政府具有一定的自由裁量空间。当其规制与收益身份合

21、一时，很难保证规制者的独立地位，其规制主体的身份会不自然地使其选择本身具有的理性经济人的身份， 而最终结果只会变成地方政府利益最大化。因此，以公共利益为目的地规制行为只存在理论上的可能性，而顺应特殊利益集团的寻租，谋求私利的规制行为则成为了现实世界中的理性选择。从集体建设用地流转的实践效果来看，土地供应和需求成为了政府规制行为目标的主导。规制存在的巨大经济激励肯定会比其他权利主体或行政机构更多地影响到规制决策。 与此同时，作为流转主体的农民集体和农民集体成员的决策、知情等应有权益往往会被忽视甚至是丧失。 因此，自由裁量权将会牵绊规制的有效实施。如果说政府通过规制行为来解决市场失灵问题，计划配置

22、资源提高集体建设用地市场效率的话，那么就目前来看，地方政府通过在土地市场设立行政规制、干预土地收益分配，无疑是把这种政治过程看成是地方政府行为的决定因素，其规制的结果不是保障土地收益分配的相对公平，而是通过有效配置自己手中掌控的资源，将“ 掠夺之手”与规制权利紧密结合，谋求利益最大化，使政府官员通过短期行为的“ 土地财政计划”满足城市发展的资金需求以此创造官员在位时期的有效83万方数据 政绩。（ 四）对规制者的监督缺位。在转型时期的政府的行为与其所拥有的权利很容易被看成是垄断行为，即管理者通常也是经营者。 这种经营与管理身份的合一，对于具有多重目标的地方政府来讲， 很难做出理性及客观的决策，而

23、且其行为往往是难以监督的。通过整理分析各地区集体经营性建设用地流转（ 试点）办法后发现，关于收益分配规制的内容，基于地方政府的双重身份的存在是很难保证其规制权利在行使过程中能够维持中立、保障收益分配公平。因此，这种非独立性主要缘于隶属关系、 法律授权和对被规制者的规制。 另外，缺乏全民参与的监督机制也容易造成规制者难以保证中立。而全民参与监督的基本条件是信息披露机制的健全以保证信息的有效公开。事实上，农民集体和农民个人由于委托代理关系而会存在信息不对称的问题，致使绝大多数农民集体成员在某种程度上并没有真正进入到利益主体博弈中来。因此，在缺乏社会监督情况下，地方政府更倾向于按照自己的偏好和利益需

24、求来制定土地收益分配政策，而侵害到其他利益主体的权利。四、政府规制失灵的路径选择（ 一）明确政府规制目标。明确规制目标是保证土地收益公平分配的前提。政府规制的目的是为了保障在集体经营性建设用地市场土地收益分配的公平，提供公共产品是政府规制的结果，矫正市场失灵、弥补市场缺陷、保证社会公正则是政府规制的缘由，而土地市场失灵等问题的存在势必会引起收益分配不公的问题。 因此，政府规制的价值取向应以追求公共利益最大化为目标，在集体经营性建设用地流转及收益分配过程中，通过有效规制方案的提出，逐步解决收益分配不公的问题，提供并增加一种能为社会公平服务的公共产品。7另外，政府应明确职能定位，在土地市场中应从土

25、地经营者的角色中逐步退出，并强调公共管理职能作用的最大化，使得有效规制能够维护权利主体地的权益。 具体来看，对于那些市场经济活动比较发达， 对土地使用有着较强需求的地区，地方土地主管部门应逐步退出集体建设用地市场的经济活动，转变为流转收益分配法律问题的监督领导者、仲裁者和参与收益分配主体弱势方的保护者，并深入探索公共产品在城乡统一建设用地市场中的投入。（ 二）合理界定政府职能，缩小政府规制范围。科学界定政府职能是发挥政府规制作用的主要依据。 在土地收益分配过程中，政府规制失灵的根本原因是其在市场活动中的职能错位和叠加所造成的， 规制的目的原本是保障收益分配的公平性。但是，由于公共投资力度的加大

26、、地方财政的乏力及财权与事权的不匹配导致政府过度干预土地收益分配。因此，只有科学界定政府规制职能，才能明确政府职能转变的方向及有限理性下的规制范围，依法界定政府权力、规范规制行为等。另外也应从制度上约束政府规制的行为，确立有限政府的思想核心，以制度和法制的完善预防因权力的过度行使而损害的分配不公平。在政府职能逐步转变的社会化进程中，政府应引导并推动土地资源在市场经济中的配置作用，其身份不应是多位一体，而应逐步专一于提供公共服务的活动中来。在市场经济条件下，政府对农村集体财产关系的干预应以提供产权确认，提供交易监管保障及保护农村集体财产权利人的财产权益。而不应通过过度介入的方式来弥补或保障地方政

27、府的收益权利。对于收益分配活动的规制范围，一是应通过设立规制，确保农村集体在有明晰产权界定下对其财产享有的用益物权；二是对于土地收益用途的规制应以对农村集体经济组织及农民权利的保护为重点兼顾集体经济发展和农村基础建设的公共支出；三是应在规制中增设对于集体资产管理及运营状况的监管，特别是集体收益的收、支预算管理应予以审计、监管并责成公开。（ 三）完善农村集体内部收益分配的监管机制。近期，集体经济组织的内部收益分配问题也受到了很多关注，其根本原因还是在于集体经济组织与农村集体、集体成员之间的分配关系得不到妥善处置。 虽然我国目前仍实行村民自治制度，但是村级干部大部分责任意识不强，权利观念模糊，财务

28、管理混乱，分配程序虚设，权利过于集中在少数村干部手中，权利约束机制的缺失会造成收益分配秩序的混乱，为此政府规制是保障农村集体土地收益分配活动的必要条件。1.应健全农村基层制度建设，设立基层分配监督机制。 政府在收益分配过程中应制定统一、规范的内部分配秩序及分配纠纷处理机制。主要应明确84万方数据 规范分配形式、秩序及集体经济组织与集体经济组织成员的收益分配关系，通过建立有效的法律监督机制和完善政府规制行为，实现权利主体之间的相互监督。 监督机制的主体以法律为基础，地方行政规范为辅，重点强调乡、村、村组三级土地所有权主体的权限、分配及管理程序。2. 在土地收益方面应实行基层政府（ 乡、镇政府）财

29、务代理管理制度。 农村集体经济组织通过信息公开让所有集体成员明确土地收益的数额后，再经过严格的民主程序讨论土地收益分配方案，包括村民分配的比例、集体经济组织分配的比例及土地收益的使用方向。审议通过后向乡镇申请土地收益的拨付，完成土地收益分配，且应明确集体经济组织收益分配的用途，防止土地收益被挪用。3. 落实村级干部的监管体系建设，高度强调基层政府对村干部的监管的必要性与集中性。应对收益分配的关键环节应发挥纪检、监察、审计等相关政府部门的作用实现共同参与、协同治理。 同时提高集体资产运营及管理的信息公开的频率及透明度，充分发挥村民的监督作用。4. 逐步完善对农村干部的实践教育活动及约束考核机制。

30、 加强法律、法规教育，民主意识教育，明确集体代理人的权力与义务，并建立相应的考评机制，形成上有基层政府规范，下有村民监督，加大群众参与考评的权重，避免由于分配不公平引发的社会矛盾和不必要损失。参考文献：1胡税根.黄天柱.政府规制失灵与对策研究J.政治学研究，2004，（ 02）.2李郁芳.体制转轨期间政府规制失灵的理论分析J.暨南学报，2002，（ 06）.3唐欣瑜.我国农村集体土地收益权主体制度研究J.西北大学学报，2014，（ 02）.4汪丽娜.政府土地收益主要来源、规模下的央地利益博弈J.改革，2014，（ 04）.5罗湖平.中国土地隐形市场研究综述J.经济地理，2014，（ 04）.6郭洁.集体建设用地使用权流转市场法律规制的实证研究M.北京：法律出版社，2013.7王旭林.作为一种公共产品的社会公平:政府规制及其选择J.现代经济探讨，2006，（ 12）.责任编辑 郁之行85万方数据