重大决策社会稳定风险评估法治化建设研究论纲——基于政策文件和地方实践的探讨-黄杰.pdf

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1、公共政策固黼氟臻篱黑doi：103782jissn1006086320160715重大决策社会稳定风险评估法治化建设研究论纲水基于政策文件和地方实践的探讨黄杰 朱正威 吴佳摘要重大决策社会稳定风险评估是近年来我国社会治理体制和维稳机制创新的重要成果之一，其机制的良性运转和功能的全面发挥都同其法治化建设的程度密切相关。然而，在当前“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的背景下，运行十年有余的“稳评”遭遇到了法律依据不充分等多方面的问题，而能够有效解决上述问题的优选方案是推动“稳评”的法治化建设。本文基于相关政策文件和地方实践，对“稳评”法治化建设的理由、实践和路径等基本问题进行了深入研究，结论是

2、“稳评”法治化建设的更高目标是立法基础上的有法必依，这有赖于相关“组织保障和落实机制”的建设。关键词重大决策；社会稳定风险评估；依法决策；法治政府建设；国家治理中图分类号D035 文献标识码A 文章编号10060863(2016)07010106一、研究背景和问题提出“稳评”已成为政府在社会风险治理领域的一个重要政策工具和维稳与维权的有效抓手。在梳理“稳评”材料时发现，大部分省市已将它作为重大决策(如重大工程项目建设和重大政策制定)的一道“刚性门槛”或“必经前置程序”。然而，从依法决策和简政放权等最新的改革要求来看，将“稳评”作为一种前置性审批程序的法律依据并不是很充分，且“评估前置”的要求同

3、依法决策等要求之间存在一定的矛盾(后文详述)。同时，“强调决策的法制化是西方国家行政决策风险评估制度的一个显著特点。无论是官方决策风险评估机构还是非官方决策风险评估机构都有相关的法律予以规范。”。可见，在当前能有效解决上述问题的优选方案是推动“稳评”的法治化建设本文将研究的核心问题聚焦于此，并基于相关政策文件和地方实践，从理由、实践和路径等维度对该问题进行深入的探讨。二、积极推动“稳评”法治化建设的理由在全面推进依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的背景下，积极推动重大决策社会稳定风险评估法治化建设的主要理由即必要性体现在三个方面：其一，现有各种“稳评”的政策文件和工作要求并未从根本上解决其

4、合法地位问题。近年来，中央就“开展”、“健全”和“落实”重大决策社会稳定风险评估陆续出台了一系列重要的政策文件、提出了具体的工作-要求(参见表1)它们基本上确立起了我国“稳评”的基本制度框架和具体运行机制；既有较强的指导性和可操作性，又为地方的自主探索和创新留下了一定的余地。然而，上述文件和要求也存在着不足之处，其中非常突出的一点是关于“稳评”的性质或者身份的：现有政策文件大都是以党政部门“指导意见”或“暂行办法”的名义出台的，这表明“稳评”目前还只是从中央到地方的党政体系内部的工作指导类的规则制度，而基金项目：国家社科基金重大项目“建立社会稳定风险评估机制研究”(编号：llzD034)；国家

5、社科基金青年项目“健全社会稳定风险评估机制与我国维稳模式转型研究”(编号：13czZ032)；中国博士后科学基金第54批面上资助项目(编号：2013M542332)作者：黄杰，西安交通大学公共政策与管理学院讲师、博士后；朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师；吴佳，西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生，西安710049“法治化”包含两层含义：一是狭义的，即“法制化”通过立法或修法等方式形成一套成文的法律规则和制度，以便实现“有法可依”；二是广义的，不仅包括“法制化”含义，而且更加强调在其基础上的“有法必依”即法律的刚性执行。本文主要使用第一层含义，但个别地方也涉及第二层含义

6、。2016年第7期 总第373期 101万方数据固峭姻氟臻。!|；黑公共政策非由立法机关等部门制定的正式法律，即“稳评”的合 主要是指通过立法方式使得“稳评”成为一种有正式法法地位问题并未从根本上得到解决。口1这里的“合法” 律依据的政府风险治理工具和依法决策的制度机制。表1 中央关于建立健全“稳评”的部分政策文件和工作要求时间 主体 政策文件 内容要点2012年 中央办公厅、国务院 关于建立健全重大决策社会稳定风 开展社会稳定风险评估对于促进科学决策、民主决策和依法决策险评估机制的指导意见(试行)(中 等具有重要意义。基本要求是应评尽评、全面客观、查访并重，统1月 珏公R 办发20122号)

7、 筹兼顾。重大固定资产投资项目社会稳定风 由国家发改委审批、核准或者核报国务院审批、核准的固定资产2012阜国家发改委 险评估暂行办法(发改投资2012 投资项目，都应进行“稳评”，“稳评”报告是审批、核准项目的重要8月2492号) 依据。2013年 十八届三中全会 中共中央关于全面深化改革若干重 “创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风11月 大问题的决定 险评估机制。”2014年 中央维稳办 关于贯彻中办20122号文件的具 对应评尽评、评估主体及其责任、确定风险等级、考核与督查、维1月 体意见(中稳发2014l号) 稳部门职责等问题做了进一步解答和界定。2014年 十八届

8、四中全会 中共中央关于全面推进依法治国若 “把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确10月 干重大问题的决定 定为重大行政决策法定程序。”2015年 中共中央关于制定国民经济和社会 “落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警lO月 十八届五中全会 发展第十三个五年规划的建议 和调处化解综合机制。”2015年 在人民日报发表文章加强和创11月 中央政法委书记 “把社会稳定风险评估作为重大决策前置程序。”新社会治理2015年 法治政府建设实施纲要(2015 “健全依法决策机制强化决策法定程序的刚性约束”，“落实12月中共中央、国务院 2020年) 重大决策社会稳定风

9、险评估机制。”资料来源：作者自制。其二，前置审批的要求同简政放权与依法决策的要求之间存在潜在的或现实的矛盾。由于在推动维稳关口前移和风险源头治理上发挥了非常重要的作用，各级党委和政府日益重视“稳评”，在相关文件中和会议上不断强调“评估前置”和“不评估就不决策”的刚性执行。如2014年2月由中办国办印发的关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见就指出：“健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛。”而一些地方的“稳评”文件中更是明确要求：“将社会稳定风险评估同项目建设和审批挂钩”，“评估主体作出的项目稳评报告及结论和维稳办备案意见”，“作为项目审批

10、(核准、备案)的前置条件。”p1然而，不同的声音一直存在，如有意见就认为，重大项目审批前置条件已包括环境影响评价和节能评价等，再增加“稳评”，既与行政审批制度改革的方向相悖，也涉嫌违反行政许可法H1叫012年的两个文件只是将“稳评”称为“审批、核准项目的重要依据”，但此后不久，“重要依据”就被新的政策文件或领导讲话中的“法定(前置)程序”取代(见表1)。上述情况特别是将“稳评”同项目建设和审批挂钩，就同国务院办公厅2014年12月10日发布的精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案(国办发201459号)存在潜在或现实的矛盾，因为该文件明确指出：“企业投资项目核准仍然

11、存在前置审批手续繁杂、效率低下”等突出问题，“清理”是重点工作任务，而“清理原则”的第二、三条值得重点关注：“对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批”、“对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批”。由此我们发现“稳评”在制度层面存在着一个更为根本性的问题：即党委系统(含政法委、维稳办)与政府系统(含发改委、法制办)在“稳评”的政策规定和工作要求上存在着不一致甚至矛盾，如有研究者就认为：“项目稳评还涉及到各级政法委及其所属维稳办等党的维稳部门和政府行政部门双重管理问题，政府部门制定的管理文件如何与党委的维稳主管部门的管理规定相互衔

12、接，需要一个有效的沟通渠道。”o从上述问题和矛盾出发，我们认为在中央提出“运用法治思维和法治方式推动发展”和“落实重大决策社会稳定风险评估制度”的背景下，解决前置审批(政治要求)与依法决策(法治要求)矛盾的一个现实方案是推动“稳评”法治化建设，如通过立法使“稳评”成为一种有明确法律依据的前置审批程序。其三，“稳评”实践中出现的一些消极认识和错误做法亟须通过法治化建设来解决。在关于“稳评”的实地调研和各地的工作经验材料中，我们都发现了如下一个重要事实：党委和政府的领导人特别是“一把手”的高度重视、党政职能部门特别是政法委、维稳办和发改委的积极推动，是各地“稳评”得以建立健全和良性发展最重要的动力

13、。换言之，在目前“稳评”尚未实现法治化的情况下，地方政法维稳部门的干部或工作人员经常提到的“领导重视”显得尤为重要“稳评”在某种程度上成为了一些领导人即人格化权威而非制度化权威推动的社会治理创新。1在这种情况下，“稳评”就可能“演变成党政机关内部决策的自我评估，根据领导的需要来决定风险等级及应对措施，把社会稳定风险评估变成推卸责任的挡箭牌。”1因此，尽管目前各地普遍将“稳评”视为重大决策的一道“刚性门槛”，并将它列为一些“硬性考核”(如社会治安综合考核、目标102 2016年第7期 总第373期万方数据责任制)或“责任查究”的重要内容，但同具有严格约束力的正式法律法规相比较，党政体系内部的考核

14、要求或工作办法既不“刚”也不“硬”，它至少导致了如下三方面的问题：第一，消极片面地看待“稳评”。在一些地方或部门存在着“稳评”为重大决策“设限”(增加审批环节)而非“服务”(保障和促进)、影响政府工作效率、增加企业经济负担以及妨碍地区经济发展等消极片面的观点。第二，不愿评和不想评。一些地方或部门在重大决策时并不严格按照“应评尽评”和“评估前置”等要求开展“稳评”，往往只是走走形式、履行必要的程序而已，甚至是“先上车后补票”即在工程项目上马或政策制定之后才去补充相关的评估手续。第三，同上述问题紧密相关的一个更加严重的问题是：一些地方或部门在开展“稳评”时存在着主观“操纵性”因素。与“自由裁量空间

15、”，进而演化为敷衍应付、避重就轻、评而不用和自评自断等错误行为。一1综上所述，面对上述一些直接影响“稳评”健全和落实的难题，如果不及时采取有效的措施进行应对，那么一项本来蕴含着科学与民主精神的综合风险治理和社会矛盾化解机制，就很可能最终沦为一种“认认真真走形式”的党政体系内部自我评估与决策合法性论证的“权力的游戏”，而这就凸显出了推动“稳评”法治化建设的必要性和紧迫性。三、“稳评”的制度化、规范化和法治化建设：地方实践目前从中央到地方都在积极推动稳评的制度化、规范化和法治化建设，基于实地调研和网络搜索等方式获取的材料，本文对在“稳评”法治化建设上先行先试并取得了积极进展的地方的实践情况进行剖析

16、。2005年以来，四川省共开展社会稳定风险评估2万余件，预防化解社会矛盾45万余个，群体性事件大幅下降。截至2014年年底，全省21个市(州)、183个县(市、区)均结合本地实际制定了社会稳定风险评估实施细则或办法；国土、人社、教育和国资等21个省直部门结合本系统实际，制定完善了实施细则或具体办法，健全评估机制和程序，形成了条块结合的制度体系。u叫如表2所示，十年来四川省在社会稳定风险评估的制度化、规范化和法治化建设方面取得了积极进展和丰富成果，这一方面促进了地方政府的依法行政和依法决策，有力地维护了全省的社会稳定，另一方面可以为今后中央政府关于“稳评”的顶层立法提供参考和借鉴。表2 四川省社

17、会稳定风险评估制度化、规范化和法治化建设历程阶段 各地各部门探索和实践的主要内容2005年初，遂宁、德阳、攀枝花、广元、泸州、乐山、宜宾等地开始探索开展重大工程项目社会稳定风险评估工作。7月，省委维稳办在遂宁召开“全省建立重大工程项目稳定风险预测评估制度座谈会”，及时总结和推广了遂宁等地的经验和做法。2006年2月，遂宁市率先出台遂宁市重大事项社会稳定风险评估化解制度。省委维稳办及时跟踪调研，立足全省起草探索阶段 推进稳定风险评估的意见。11月，省委办公厅、省政府办公厅转发省委政法委关于推进社会稳定风险评估工作的意见，(20052007) 明确了风险评估工作的指导思想、主要领域、责任主体、工作

18、程序和要求。2007年6月，召开全省社会稳定风险评估工作经验交流大会，省政法委书记要求把风险评估作为定政策、作决策、上项目、搞改革的前置程序和必备条件，把稳评工作向各个领域延伸，健全、规范评估流程和责任制度。社会稳定风险评估工作在全省全面推开。2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅再次转发了省委政法委关于深化社会稳定风险评估工作的意见，深化了八个重点领域的评估内容。完善阶段 2009年，省委维稳办、省发展改革委、省政府法制办借鉴各地各有关部门的规范性文件，共同研究起草了四川省社会稳定(20082010) 风险评估办法(草案)。2010年6月，省委维护社会稳定领导小组印发了健全社会稳定风险评估

19、机制，全面推进社会稳定风险评估工作的实施方案(川稳20109号)，进一步规范完善了全省社会稳定风险评估工作。20lO年初，省政府将社会稳定风险评估列入2010年立法项目(调研类)。11月19日，省人民政府第246号令正式发布四川省社会稳定风险评估暂行办法，在全国率先以省级人民政府立法(全国第一个风险评估地方性政府规章)形式规范社规范阶段 会稳定风险评估，标志着全省风险评估工作步入规范化、法制化、常态化的轨道。(20lO一2013) 2013年10月，省委常委会审议通过并印发实施四川省社会稳定风险评估责任追究暂行办法(川委办2叭320号)，它成为全国第一个社会稳定风险评估党内规章。上述两个办法对

20、规范四川省社会稳定风险评估工作。强化各级各部门责任起到了重要作用，有力促进了依法行政、依法决策。2014年初，省委维稳办组织专家学者、省政府法制办及基层维稳办干部、律师等，成立了社会稳定风险评估地方立法起草小组。5月，形成了四川省社会稳定风险评估条例(草案)。同时，省委政法委将四川在社会稳定风险评估工作的探索立法阶段 与实践，作为法治方面的特色做法和典型经验，向省依法治省领导小组办公室做了推荐。(2014以来) 2015年11月17日，中共四川省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中明确要求：“加快推进社会稳定风险评估地方立法”。到目前为止，四川省社会稳定风险评估已被纳入省政府立

21、法计划，四川省社会稳定风险评估条例(草案)已报省政府审议。下一步将提请省人大常委会审议，争取早日完成风险评估的地方立法。说明：本表作者自制，主要资料来源是：“全国社会稳定风险评估工作经验交流会”发言材料(2013年11月2930日，河南郑州)；社会稳定风险评估课题组：四川社会稳定风险评估法治化进程及展望，载李林等主编：四川法治蓝皮书四Jll依法治省年度报(2015)，社会科学文献出版社2015年版，第115125页；中共四川省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，四川省人民政府网：hnp：wwwsc90vcn1046210464107972015113010360612shtII

22、ll；兰楠等：创新方法法治建设呈现新亮点省委政法委省委统战部等10部门答记者问，四川法制报2015年11月17日。通过分析表2可以得出两方面的结论：一方面，四川省于2005年在全国率先探索建立了重大工程项目社会稳定风险评估机制，此后又陆续出台了“稳评”的全国第一部省级政府规章和第一部省级党内规章，最近正在积极推进“稳评”的人大立法工作。概言之，这十年来四川省“稳评”建立健全的过程就是当地政府积极2016年第7期 总第373期 103万方数据圈黼熊臻篱黑扮公共政策推动“稳评”制度化、规范化和法治化建设的过程，它充分体现了当地政府在创新社会治理体制和维稳机制过程中的探索精神与政治智慧。另一方面，表

23、2中所列各种建章立制的举措在全国都具有开创性和奠基性意义。事实上，不到十年时间，我国所有的省(区、市)都已经建立了“稳评”，这显然同四川省等先行先试的地方存在密切关联：因为在“稳评”发源地形成的一些做法(如遂宁的“五步工作法”)经过一段时间的检验是有效的(即有良好的制度绩效)，进而得到上级政府认可，最终由中央政府在全国进行了推广这“大体上遵循了我国地方政府创新与扩散的基本模式：地方创新一中央认可一全国推广，而通过它可以更深入地理解地方治理创新的空间、动力和限制等问题。”因此，基于上述政府创新扩散的逻辑和我们对四川省政法维稳系统有关干部的访谈(2015年8月，成都)，可以得出如下的判断：类似当年

24、创建“稳评”一样，目前四川省在“稳评”法治化建设上同样走到了全国最前面，而省级人大关于“稳评”的立法可望取得重要进展，到时候“稳评”就可以真正实现有法可依和在法治保障的基础上更好地运行“稳评纳入法制化轨道，明确其作为法律法规的权威性和强制力，基层稳评才更有动力，追责才更有底气”，“稳评法制化也倒逼基层政府进一步提升依法行政的能力，让真正依法行政者更加硬气。”纠此外，我们注意到其他的一些地方如北京市也正在推动“稳评”的法治化建设。2014年4月，北京市召开了重大决策社会稳定评估工作会议，市政府领导指出：自2013年以来，北京市健全完善了市、区(县)、街道(乡镇)三级重大决策社会稳定风险评估机制体

25、系，要求完善工作机制，逐步建成完善配套的制度体系，研究将社会稳定风险评估纳入立法范围。副2015年4月，北京市政法委领导在全市社会稳定风险评估工作会议上指出，要进一步提高对社会稳定风险评估工作的认识，这项工作是推进依法行政、促进科学决策、民主决策的重要抓手。4。显然，一些地方的积极探索就可以为国家层面的“稳评”法治化建设提供重要的参考，中央政府则应根据创新社会治理体制和健全依法决策机制等方面的要求及时对实践中的做法和经验进行总结与提炼；在此基础上努力凝聚各方共识、从顶层设计的高度出发努力推动“稳评”早日进入国家立法程序，尽快实现十八届四中全会决定要求的“重大行政决策法定程序”和十三五规划中要求

26、的“加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道”上述目标的实现就意味着“稳评”作为一种“刚性门槛”和“法定程序”的真正落实，因而对于法治政府建设和国家治理现代化具有十分重要的促进意义。四、探讨：如何推动“稳评”的法治化建设?一项制度在建立或创新之后就面临着如何成长与巩固的问题，而这通常同制度有效性或者说制度绩效存在密切关联。有学者指出：“公共决策模式的创新能否被整个政治体系接纳、承认、推广、规范化，最后能够演变成具有刚性约束机制的法律法规?这些取决于社会稳定风险评估的功能开发和良好绩效。”副那么，在我国运行十年有余的“稳评”，其功能开发和制度绩效

27、的情况究竟如何?我们对该问题的回答如下：作为风险治理和维稳领域的重要创新，“稳评”具有鲜明的中国特色，它是一项能够从源头上化解社会稳定风险、创新社会治理体制和推动传统维稳模式转型的重要制度安排，对于促进党和政府的科学决策、民主决策和依法决策，预防和化解各种社会矛盾具有十分重要的意义，刮这主要是从制度设计和应然功能的角度说的。然而，从制度运行和实践形态的角度看，目前“稳评”是一种嵌入到政府决策过程中的“必经程序”它“不同于法定程序，其本质仍是行政机关实现其决策理性的一种自我裁量程序，无法通过行政复议和行政诉讼接受完整的合法性审查。”1由于存在前述的种种问题，“稳评”尚未充分发挥其在风险治理等方面

28、的重要功能。即“在欠缺正当程序的价值理性予以支撑的前提下，社会稳定风险评估作为一种裁量程序无法承担起其应有的功能期待”，“并不完全适应建设法治国家的政治目标。为此，需要尽快完善社会稳定风险评估的法制建构。”副2015年12月27日，中共中央、国务院印发的法治政府建设实施纲要(20152020年)明确指出：“健全依法决策机制。完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。”显然，“稳评”就是风险治理和维稳领域的一项“重大行政决策程序制度”，包括表1和上述纲要在内的一系列政策文件，无论是对于进一步健全和落实“稳评”，还是对于更好地实

29、现“健全依法决策机制”等法治政府建设的要求，都非常适用且具有重要指导意义。具体而言，在当前推动“稳评”法治化建设可以从如下的三个方面进行努力：首先，领导干部应树立科学的“稳评观”，注重运用法治思维和法治方式推动发展。一方面，制度的缺陷、实践的偏颇固然有其客观原因，但总是与实践主体的主观认知局限相关联，一些政府工作人员的“稳评观”是出于部门及主体的自利动机和策略性选择，刘这导致不少地方在建立健全“稳评”的过程中存在动力不足、机会主义和形式主义等问题，而这在某种程度上根源于刚性约束机制的缺失，即“稳评”法治化建设的严重滞后。我们认为，科学的“稳评观”应是出于政府部门及主体的公共动机和战略性考量，它

30、强调的是重大决策事项的实施必须建立在风险评估和依法决策的基础上。另一方面，如前所述，党政领导干部特别是“一把手”的高度重视对于“稳评”的建立健全是至关重要的，这一政治逻辑也同样适用于“稳评”的法治化建设。一言以蔽之，当前应将转变领导干部的主观认知和行104 2016年第7期 总第373期万方数据为方式、特别是“运用法治思维和法治方式推动发展”作为“稳评”法治化建设的重点，这主要是因为：“运用法治思维和法治方式推动经济社会发展，是推进依法治国的具体要求”，“要推进依法治国，领导干部是重要力量；要建设法治国家，领导干部是坚强的支柱。这就要求领导干部必须提升自己的法治思维能力。”旧叫其次，应当努力提

31、升“稳评”的法律地位，使之从柔性的“必经程序”变为刚性的“法定程序”。目前，从地方到中央的各种“稳评”政策文件都还只是党政体系内部工作指导类的规则制度，而要使其更好地发挥推动政府依法决策和风险源头治理等功能，就应当努力提升“稳评”的法律地位，使之从柔性的“必经程序”(即政治上要求应当做到)变为刚性的“法定程序”(即法律上规定必须做到)“作为一种必经程序，重大决策社会稳定风险评估仅仅是决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测。”拉刈我们认为，十八届四中全会决定中“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”的要求和法

32、治政府建设实施纲要(20152020年)等政策文件就为“稳评”的健全特别是其法治化建设指明了基本方向：在当前，应尽快将“稳评”纳入到法治轨道上、努力提升其法律地位通过立法等形式将“稳评”变为政府重大决策时一道刚性的“法定程序”，切实增强其强制性和约束力(防止因领导人的更替或其注意力的转移而直接影响到“稳评”的运行)，使得“稳评”更加制度化和规范化。旧-再次，为了尽快实现“稳评”有法可依，应当积极推动地方立法和顶层立法的工作。在厘清“稳评”法治化建设依据和目标的基础上，现在需要进一步回答的问题是：应通过何种方式使得“稳评”尽快变为刚性的“法定程序”?这可以分两个阶段来实现：首先是地方立法阶段。基

33、于一些先行先试的地方如四川省的经验，地方层面“稳评”法治化建设的就是进行立法，以便真正实现有法可依；鉴于实践中的地方立法仍处于少数省市的自主探索阶段，要加快该项工作的步伐，就应积极推动“稳评”依法扩展到行政法规、部门规章等层次，省级行政区域及具有地方立法权限的较大城市可依据中央和地方立法权划分，在不与上位法抵触的前提下先行制定本系统、本区域的“稳评”法律规范。2纠而根据我国渐进式改革的逻辑和四川等地的做法，如下的一条立法路线图可供参考：行政机关即地方政府为“稳评”立法(即出台政府规章)地方党委为“稳评”保驾护航(即出台党内规章)地方人大及其常委会通过“稳评”条例(即出台地方性法规)。第二个阶段

34、是顶层立法。在“稳评”的地方立法实践日渐丰富和取得一定成效的基础上，中央政府择机推动“稳评”的顶层立法工作，初步设想如下：由国务院(包括法制办和发改委等部门)和中央政法委(包括维稳办等)等共同组成“稳评”立法起草小组；在深入调研和充分论证的基础上制定重大决策社会稳定风险评估条例对评估的范围和内容、主体和程序、结果运用、责任追究和组织领导等进行更为明确的规定，经国务院常务会议通过后正式公布和施行；此后进一步努力的方向是：像当年中华人民共和国突发事件应对法的制定和出台那样，由全国人大常委会审议通过“稳评”的正式法律。综上所述，本文对在当前为什么和如何推进“稳评”的法治化建设进行了全面深入的探讨，这

35、是健全和落实“稳评”、推进依法行政和建设法治政府进程中必须着力解决的重要问题。由于“稳评”是嵌入到政府决策程序与政策过程中的，因而其法治化建设程度就必然会受到决策程序法治化和政策过程民主化程度的影响，这提醒各方不应孤立地和就事论事地看待“稳评”的法治化建设。同时，还应高度关注如下的难题：即便“稳评”解决了立法问题即实现了有法可依，作为一种行政决策程序，它仍然面临着执行问题即能否做到有法必依。从法治政府建设实施纲要(20152020年)的有关内容和要求来看，要确保“稳评”的刚性执行，就应大力加强一些配套措施特别是“组织保障和落实机制”的建设，如加强党对“稳评”和法治政府建设的领导、落实第一责任人

36、责任、强化考核评价和督促检查等；此外，还必须高度重视行政程序主体、重大行政决策程序、行政执法程序、监督和责任追究等程序性要求，绝不允许为达到执法目的任意减省行政程序的刚性约束，走“绿色通道”和“快行线”。1显然，在立法基础上努力实现有法必依是“稳评”法治化建设更高层次的目标，这方面问题值得做进一步的探索和研究。国参考文献1黄振威公共决策风险评估的国际做法N学习时报，201507202622黄杰把“稳评”提升为法定程序N学习时报，201503023中共汉中市委办公室，汉中市人民政府办公室关于对重大决策进行社会稳定风险评估的意见(汉办发20132号)；汉中市人民政府办公室汉中市重大固定资产投资项目

37、社会稳定风险评估工作实施细则(试行)(20140823)z4鞠靖，孔灵要审批，先“稳评”重大项目“稳评”制度在全国推开N南方周末，201304045中研普华财经我国推进重大项目社会稳定风险评估法制化EBOL中国行业研究网，http：financechinaimcoNews20131206162919381htIIll201312067于立深，刘东霞论社会稳定风险评估制度的行政自制功能J东北大学学报(社会科学版)，2015(4)8刘泽照，朱正威中国社会稳定风险评估践框架及2016年第7期 总第373期 105万方数据固蝴毹臻篱攥扮公共政策关键着力点J西南大学学报(社会科学版)，2014(5)91

38、923刘泽照，朱正威掣肘与矫正：中国社会稳定风险评估制度十年发展省思J政治学研究，2015(4)10王开广四川10年开展社会稳定风险评估2万余件N法制日报，201503一1811黄杰，朱正威国家治理视野下的社会稳定风险评估：意义，实践和走向J中国行政管理，2015(4)12王丽等稳评：让民意进入重大决策J半月谈，2013(8)13李松北京稳定风险评估拟纳入立法范围N法制日报，2014040314北京市召开重大决策社会稳定风险评估工作会议EBOL首都政法综治网，http：wwwbjl48orfzixunz)【sdd201504t20150417863054htIIll，2U15一04一l715朱

39、德米公共政策制定与公民参与研究M同济大学出版社，201418218316黄杰，朱正威，王琼风险感知与我国社会稳定风险评估机制的健全J西安交通大学学报(社会科学版)，2015(2)17廖秀健，刘白重大决策社会稳定风险评估的困境及其规制以重庆“短命医改”为例J中国行政管理，2016(1)1821许传玺，成协中重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构J北京社会科学，2013(3)20卓泽渊运用法治思维和法治方式推动经济社会发展N学习时报，2015123124程琥必须重视行政程序法治N学习时报，20160114(责任编辑尚璇)On Legali髓ti仰Blling of Sod蚰Stabm谚硒sk

40、 EVal岫廿仰of Major Policy Disio璐：Based on the Policy D眦岫伽临and Lo阻l P髓ctic髑Huang Jie Zhu Zhengwei Wu JiaAbstractSocial stability risk evaluation of major policy decisions(wenping)is an important innovation achievement ofChinas social goVemance system aIld stability maintenance in recent years，and its l

41、egalization building h鹅agreat impact on the mechanisms benign operation However，under the circumstaJlces of“thomugIlly adVancethe administmtion of govemment based on the law and accelerate effons to build a mle of law govemment”，wenping that mnning more than ten years encounters several problems suc

42、h as the legal basis is not sumcientBased on the relevant policy documents and local pmctices，this paper makes a comprehensive research on thelegalization building of wenping f而m three dimensions：reasons，practices and pathsIt concluded that，the high-er goal of the 1egaKzation building is the laws ar

43、e strictly obsen，ed，which depends on the building of o瑁anizational guarantee and implementation mechanismsKeywordsmajor policy decisions，social stability risk evaluation，lawbased decisionmaking，build a rule of law gov-emment， state goVemanceAutho璐Huang Jie is Lecturerand Pos卜doctoral Research Fellow at school 0f Public Policy and Administration，xianJiaotong University；Zhu Zhengwei is Professor at Sch00l of Public Policy and Administration，Xian Jiaotong U-niversity；Wu Jia is Master Student at School of Public P01icy and Administration，Xiall Jiaotong UniversityXian 710049106 2016年第7期 总第373期万方数据